2005年廈門市爭取來的重大外資項目--PX項目，預計投人金額高達108億元人民幣，投產(chǎn)后每年可為廈門市增加800億元人民幣的工業(yè)產(chǎn)值。2005年7月，國家環(huán)保總局審批通過其環(huán)境影響評價報告書，項目最終由國家發(fā)改委正式審批。2007年3月全國人大和政協(xié)會議上，中科院院士趙玉芬等105名全國政協(xié)委員聯(lián)名提交了一份”關于廈門海滄PX項目遷址建議的提案”，其成為全國政協(xié)頭號提案。提案指出，離居民區(qū)僅1.5公里的PX項目存在泄漏或爆炸隱患，廈門市百萬人口面臨危險，必須緊急叫停項目并遷址。此消息一經(jīng)披露，各界嘩然。(1)但廈門市政府在2007年5月29日通過廈門市環(huán)保局負責人回答《廈門晚報》記者提問時，就特別強調(diào)該項目已經(jīng)按照國家法定程序批準在建。(2)因為反對該項目在廈門落戶，有近千名廈門市民走上街頭抗議。一連兩日，廈門市民高舉抗議橫額，促請政府停建化工廠。

為什么現(xiàn)在中國公眾提PX色變？為什么專家解釋公信力越來越弱？政府應反思。政府在環(huán)境風險應對過程中排除公眾參與，對公眾封閉環(huán)境信息，導致環(huán)境公共決策缺乏正當性基礎，最終引發(fā)公眾的信任危機和環(huán)境公共決策的合法性危機。

一、信息、環(huán)境信息和環(huán)境信息公開

（一）政府信息和環(huán)境信息關系--部分交集

方如康主編《環(huán)境學詞典》將環(huán)境信息界定為，人類活動中產(chǎn)生的多種物質(zhì)能量流進環(huán)境系統(tǒng)之后所引起的環(huán)境影響及后果的反饋性識別信號，為人們正確認識和解決環(huán)境問題所必需的認知手段和共享資源。(3)

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》定義，政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。而我國《環(huán)境信息公開辦法（試行）》將環(huán)境信息界定為，包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息。包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息。我國法律意義上的政府信息是比較廣泛的，涵蓋了各級政府部門在履職過程中獲取和保存的所有信息，包括了部分環(huán)境信息；而法律意義上的環(huán)境信息，不僅指政府信息，還涵蓋了非官方的環(huán)境信息。

（二）環(huán)境信息公開

《環(huán)境信息公開辦法（試行）》列舉式方式界定了環(huán)境信息公開的定義，將環(huán)境信息公開主體局限為環(huán)保部門和企業(yè)，應該說，這種界定存在明顯的狹隘性，一個復雜環(huán)境項目牽涉的部門絕不僅是環(huán)保部門。環(huán)境信息公開的定義，應當顯示出中立性，環(huán)境信息公開，應當是制作或保存環(huán)境信息的主體，應環(huán)境信息需求者需要，通過法定程序公開收集、整理、制作和發(fā)布環(huán)境信息等活動的過程。

二、步伐雖緩，環(huán)境信息在抗爭中走向公開

（一）媒介高度發(fā)達--環(huán)境信息公開制度發(fā)展的現(xiàn)實土壤

古者，憲令藏于官府，執(zhí)法不使民知是幾千年統(tǒng)治的傳統(tǒng)。但是，隨著現(xiàn)代社會信息傳播渠道和媒介大爆炸式涌現(xiàn)，信息傳播半徑今非昔比。政府已經(jīng)注意到，信息化時代的信息封鎖很難維系，環(huán)境公共決策需要政府與公眾之間雙向信息溝通。2007年5月28日晚，《廈門日報》下屬的《廈門晚報》專辟兩個重要版面，刊登萬字長文，以環(huán)保局負責人答記者問的形式，正式就海滄PX項目進行全方位介紹。同日，項目投資方翔鷺集團亦在其網(wǎng)站顯要位置刊登該公司總經(jīng)理答記者問的內(nèi)容，以澄清坊間傳聞，平息爭論。在法律規(guī)范不是非常明確的情況下，廈門市政府在規(guī)劃環(huán)評過程中，依據(jù)《環(huán)境影響評價法》的原則規(guī)定，在環(huán)境信息公開方面作了一次非常有意義的探索，為今后我國構(gòu)建環(huán)境信息公開的制度供給提供了現(xiàn)實土壤和實踐基礎。

（二）立法現(xiàn)狀與立法需求之間存在滯后性

1989年施行的《環(huán)境保護法》是我國較早對環(huán)境信息公開責任明確予以規(guī)定的法律。該法明確規(guī)定了政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開義務，并且框架性的規(guī)定了環(huán)境信息公開的條件、途徑和對象，是我國環(huán)境信息公開制度的雛形。

2003年實施的《環(huán)境影響評價法》規(guī)定：”國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價。”、”除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。建設單位報批的環(huán)境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。”這是現(xiàn)行環(huán)境法律對于建設項目環(huán)評公眾參與的要求，該法明確規(guī)定了公眾有權參與環(huán)評，具有一定的進步性。

2008年《政府信息公開條例》正式頒布實施，這是中國行政法治道路上的里程碑，昭示著我國已有成文法對信息自由進行法律保護。《政府信息公開條例》對政府信息公開主體、程序、形式、法律責任等各方面做了規(guī)制。《環(huán)境信息公開辦法（試行）》于同日施行，是與《政府信息公開條例》同步發(fā)布的第一部有關環(huán)境信息公開的專門性部門規(guī)章，該法對不同類別環(huán)境信息所體現(xiàn)的公共利益與私人利益、國家利益和社會利益的多元訴求予以利益衡量，進行了權利義務模式的不同設計。

三、環(huán)境信息公開立法的缺陷與重構(gòu)

（一）環(huán)境信息公開主體范圍應擴大

一方面，環(huán)境信息公開的政府主體范圍有限。《環(huán)境保護法》將環(huán)境信息公開主體范圍限于國務院和省級政府環(huán)保部門。一方面，環(huán)境信息公開的企業(yè)主體范圍也較窄。我國環(huán)境信息公開法律制度僅對重度污染企業(yè)強制要求環(huán)境信息公開，而且公開內(nèi)容僅限污染物超標治理情況。而對于應擔負更多社會責任的上市公司，并沒有強制公開環(huán)境信息的義務。

由于環(huán)境污染具有不確定性、潛伏性、突發(fā)性等特點，因此，很難確定哪些企業(yè)是重度污染企業(yè)，在今后的立法中，應將所有排污企業(yè)納入環(huán)境信息公開主體范圍中；上市公司更應是環(huán)境信息公開主體，應立法確認其環(huán)境信息披露義務，定期發(fā)布污染物信息、提交年度環(huán)境報告。

（二）明確環(huán)境信息公開對象

1.政府環(huán)境信息公開對象。《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對政府環(huán)境信息公開的對象范圍規(guī)定較為籠統(tǒng)，規(guī)定了”公民、法人和其他組織可以向環(huán)保部門申請獲取政府環(huán)境信息。”對此，應予以具體化：（1）企業(yè)。企業(yè)作為政府環(huán)境監(jiān)管的主要對象，有權了解環(huán)境法律及政策對企業(yè)產(chǎn)品、排污情況的規(guī)定和限制。（2）公眾。公眾有權知道自己生活的環(huán)境是否受到或者可能受到污染。（3）環(huán)境污染者。雖然環(huán)境污染者有過錯，但是不能因此剝奪其合法權利。

2.企業(yè)環(huán)境信息公開對象。無論是過去還是現(xiàn)在的法律法規(guī)，存在的突出問題是環(huán)境信息公開的對象僅限于政府部門。參考歐盟、德國等地立法，應擴展環(huán)境信息公開對象，讓更廣泛群體參與環(huán)境保護：（1）政府。政府需要了解公司污染排放與治理的信息、周邊環(huán)境影響的信息、自然資源消耗及污染信息，以制定環(huán)境保護政策、對企業(yè)環(huán)境污染行為進行懲處、補貼等等。（2）債權人。公司的環(huán)境管理制度、資源綜合利用效率、環(huán)境違法記錄等環(huán)境信息，直接關系到債權人的債權能否實現(xiàn)。（3）員工。雇員在許多方面需要了解公司的環(huán)境信息，包括在該企業(yè)工作是否會對個人健康造成損害等。（4）投資者。上市公司的環(huán)境業(yè)績與其股票價格密不可分。（5）消費者。消費者需要了解所購該公司產(chǎn)品的是否對環(huán)境構(gòu)成影響。（6）生活環(huán)境可能受該公司影響的公眾。公眾有權知道自己生活的環(huán)境是否受到或者可能受到該公司污染。

（二）環(huán)境信息公開內(nèi)容應法定

針對上市公司披露義務，我國主要通過《公司法》、《證券法》等一系列法律予以規(guī)制，但是遺憾的是，上述法律并未對上市公司環(huán)境信息公開義務予以明確。《環(huán)境信息公開辦法（試行）》也僅規(guī)定”國家鼓勵企業(yè)自愿公開下列企業(yè)環(huán)境信息”，沒有對企業(yè)環(huán)境信息強制要求公開，上市公司的環(huán)境信息公開行為，仍處于自發(fā)公開、隨意公開的階段，遠未達到有序、規(guī)范、及時公開的要求。我國《環(huán)境保護法》中規(guī)定了排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須按照國務院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定申報登記，該規(guī)定制定主旨是實現(xiàn)政府對企業(yè)污染物控制管理的需求，并未考慮投資人、雇員、普通公眾等對企業(yè)環(huán)境信息的需求。

環(huán)境問題是一個全球問題、公共問題，實行包括環(huán)境正義、民主、公平和公眾參與在內(nèi)的環(huán)境法治，是環(huán)境法追求的目標和價值標準。(5)環(huán)境信息公開，正是環(huán)境法治發(fā)展的基石。在社會經(jīng)濟高度發(fā)展的今天，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾越來越突出，人們環(huán)境保護的意識也在飛速覺醒。如果沒有一種合法的、暢通的渠道來滿足其信息訴求，他們就只能”訴諸那種不利于社會穩(wěn)定的群體性活動或者采取更加極端的行動取向。”(6)通過政府的環(huán)境信息公開，暢通政府與企業(yè)之間、政府和公眾之間、企業(yè)與公眾之間的溝通渠道并交換各種環(huán)境信息。因此，如何構(gòu)建完善的環(huán)境信息公開制度，是繼政府信息公開制度初步構(gòu)建后，我國立法者亟需考慮的重要命題。

(1) 周虎城：《沒有民意基礎的決策須鎮(zhèn)行》，載《南方日報》2007年6月1日。

(2) 《海滄PX項目已按國家法定程序批準在建》，載《廈門晚報》2007年5月29日。

(3) 方如康：《環(huán)境學詞典》，科學出版社2003年版，第535頁。

(5) 蔡守秋：《歐盟環(huán)境法的特點及啟示》，載《福建政法管理干部學院學報》2001年第3期。

(6) 王文祥：《建立底層社會的利益表達機制》，《社會科學戰(zhàn)線》2005年第6期。