11月上旬，省法院行政庭就行政案件協(xié)調(diào)撤訴率偏高與行政機(jī)關(guān)敗訴率偏低的熱門話題，誠邀鹽城法院、政府法制辦、行政機(jī)關(guān)等部門“精英”展開熱烈討論。筆者現(xiàn)場記錄了智者們對“高低”話題的見解，對于提升行政審判與行政執(zhí)法水平無疑提供了有價(jià)值的參考。

【熱點(diǎn)之一】行政案件行政敗訴率應(yīng)有“標(biāo)準(zhǔn)”界定

隨著民主法治進(jìn)程的加快，訴諸法院的行政案件日益增多，行政案件敗訴倍受人們關(guān)注。作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對敗訴率這個(gè)詞匯特別敏感。然而，衡量敗訴率目前尚未有一個(gè)科學(xué)而合理的標(biāo)準(zhǔn),與會人員各抒己見，發(fā)表了獨(dú)自心聲。

鹽城市政府法制辦主任開門見山地說：行政案件敗訴當(dāng)下還沒有標(biāo)準(zhǔn)一說，不可簡單地用百分比加以設(shè)定。如目前土地征收，辦理土地許可證的時(shí)間較長，大部是不等許可證辦妥即先行施工，通常都是邊開工邊辦許可證，工程快竣工了，許可證件才辦成。如果這被稱為政策性違法，則顯得有點(diǎn)“冤”。如果政策性違法定位敗訴，那么，不僅不利城市規(guī)劃和城市建設(shè)，而且也不利于改善民生。

鹽城某房產(chǎn)局負(fù)責(zé)人認(rèn)為：對房產(chǎn)部門而言，只要面對利害關(guān)系人起訴，肯定敗訴。例如一男一女帶著結(jié)婚證、身份證以及其他所有證明來辦理房屋登記，經(jīng)審查后肯定會按規(guī)定幫他們辦理。但發(fā)現(xiàn)前來辦證的雙雙對對，有不少是“假夫妻”，現(xiàn)場作出判斷非常困難。還有村鎮(zhèn)辦新土地證，以往只發(fā)空白證，戶主領(lǐng)回去自己填寫，而且沒有登記且不存檔，不少歷史遺留問題難以查明。負(fù)責(zé)房產(chǎn)登記辦證的人員現(xiàn)在膽子越來越小，心中大多懼怕敗訴。

某法院行政庭庭長一語中的：諸如此類的敗訴，就是沒有明確的考核標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制不盡合理，盡快建立一個(gè)實(shí)事求是，適度可行的標(biāo)準(zhǔn)乃是當(dāng)務(wù)之急。

【熱點(diǎn)之二】行政案件協(xié)調(diào)撤訴率高不應(yīng)成“短板”

在座談中，與會人員普遍感到，行政調(diào)解是政府柔性治理的重要載體。以鹽城市法院為例：2010-2012 年行政協(xié)調(diào)撤訴率分別79.44%、87%、82.7%，由此引發(fā)了熱議。

鹽城中院行政庭負(fù)責(zé)人認(rèn)為：行政案件協(xié)調(diào)撤訴率居高，一是行政機(jī)關(guān)主動尋求協(xié)調(diào)解決。現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)自由裁量空間較大，在行政責(zé)任追究形成的“倒逼”機(jī)制下，許多行政機(jī)關(guān)害怕敗訴，主動要求法院協(xié)調(diào)解決；二是行政相對人現(xiàn)實(shí)化的利益考量。一些行政案件原告訴訟目的是為了解決實(shí)際問題，加之部分原告存在贏了行政官司疏了行政關(guān)系的顧慮，只要法院協(xié)調(diào)達(dá)到相應(yīng)預(yù)期目的，當(dāng)事人一般就不再深究；三是法院與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。法院加強(qiáng)了與行政機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，建立健全多種協(xié)調(diào)機(jī)制，如訴訟全程協(xié)調(diào)機(jī)制、委托協(xié)調(diào)機(jī)制、重大行政爭議綜合調(diào)處等，推動了部分行政案件的協(xié)調(diào)解決；四是涉訴信訪維穩(wěn)工作壓力。一些敏感性、群體性的行政案件，如計(jì)劃生育、亂收費(fèi)亂罰款、城市拆遷等案件，存在信訪維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)。法院、法官往往擔(dān)心判決會引發(fā)連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致涉訴信訪維穩(wěn)被動，寧可把案件協(xié)調(diào)作為首要選擇，力爭妥善化解矛盾。

如何正視現(xiàn)實(shí)？座談中大家感悟，加強(qiáng)行政調(diào)解不可忽略，在大力依法行政的新形勢下，必須重視行政調(diào)解，充分激活行政調(diào)解的活力與效用，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會矛盾、增進(jìn)社會和諧方面的功能與作用。但值得強(qiáng)調(diào)的是，行政調(diào)解是當(dāng)事人自愿接受的調(diào)解，必須充分尊重當(dāng)事人的意愿，不得搞成變相的強(qiáng)制調(diào)解。行政機(jī)關(guān)不能強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解，不能偏袒一方或以種種行政優(yōu)勢迫使另一方接受調(diào)解方案實(shí)現(xiàn)和解，應(yīng)該充分尊重當(dāng)事人的訴權(quán)。唯有這樣，才能彰顯社會公正，司法平等。加強(qiáng)行政調(diào)解不能成為化解官民關(guān)系的“短板”。

【熱點(diǎn)之三】解決“高低”的可行對策

熱議中，與會人員充分體認(rèn)，解決“高低”問題，目前應(yīng)采取五項(xiàng)舉措方能奏效。

——設(shè)立訴權(quán)保護(hù)規(guī)則。明確行政訴訟中被告及其工作人員有壓制原告行使訴權(quán)，脅迫撤訴的違法行為的，法院可建議被告上級機(jī)關(guān)處理，并可對被告給予警告、罰款等處罰。

——完善撤訴申請審查制度。規(guī)定對原告撤訴違反自愿原則的、被告為息訴而企圖法定幅度下減輕對原告處罰的、雖第三人沒有提出異議但明顯損害第三人基本權(quán)益等情形一律裁定不允許撤訴。

——增加原告申請撤訴時(shí)的釋明程序。法院在審查撤訴申請時(shí)，應(yīng)將被告改變具體行政行為前、后對原告方利益影響的變化及撤訴的法律后果明確告之原告，如原告堅(jiān)持撤訴，記錄在案，從而防止原告由于不知自己行為后果而盲目撤訴，以及法官為了結(jié)案率而勸導(dǎo)撤訴行為的發(fā)生。

——改變原告撤訴后不能就同一事實(shí)糾紛再起訴的規(guī)則。撤訴只能導(dǎo)致行政訴訟程序的終止，并不能引起訴權(quán)的消滅。因此，結(jié)合當(dāng)前撤訴的實(shí)際，應(yīng)對原告重新起訴的權(quán)利進(jìn)行了限制而不是剝奪，設(shè)置一定時(shí)間（如3個(gè)月）的訴權(quán)存續(xù)期間允許原告再次起訴，起訴后是否受理由法院根據(jù)具體情況確定。

——增設(shè)允許司法實(shí)踐創(chuàng)新的程序。盡管不允許法官“造法”，但在糾紛解決與規(guī)則之治的沖突中，可以通過設(shè)定由省以上高等級法院特別許可程序，既為司法保留創(chuàng)新生成的可能空間，又有利用遏止撤訴審查制度的失靈。

眾說紛紜話“高低”，令人感奮。與會者集思廣益提出的真知灼見，可謂是雪中送炭難能可貴。