內容提要:隨著行政機關社會管理職能的不斷擴張，非訴行政執行案件日益增多，其潛在的濫用風險亦隨之產生。我國法律雖然沒有對非訴行政執行的救濟途徑作出明確規定，但根據“無救濟就無權利”的理念，在審判實踐中參照執行監督、復議、申訴、國家賠償等相關法律規定予以救濟是理所當然的。本文旨在通過對行政強制執行的模式、國家賠償的必要性、責任承擔等問題的分析，以期實現在現有的法律框架內對非訴行政執行國家賠償的合法、公正處理，從而最大限度的保障行政相對人及案外人的合法權益。

關鍵詞：非訴行政執行  國家賠償  責任

目前，我國非訴行政執行案件大量存在，明顯高于行政訴訟案件，這在保障行政機關依法行政的同時也帶來了濫用的潛在風險。在非訴行政執行過程中，如何有效保護行政相對人的合法權益，抑或是在行政相對人的合法權益遭到侵犯后，如何通過法定程序獲得國家賠償，成為當前亟待解決的問題。

一、行政強制執行的模式

行政強制執行作為一種公權力，其實施必然對相對人的權益產生一定程度的影響，對其在程序上進行相應的規制和約束，并形成一套成熟的模式成為制約公權、保障人權的必然要求。然而，究竟采取何種權力分配模式，往往取決于一個國家或地區對行政強制執行權性質的認識和理解，從目前世界各國的實際情況來看，主要存在以下三種模式：

（一）行政機關自行強制執行

這種模式集中體現在以德奧為代表的大陸法系國家，這是法治國原則在行政執行中的集中體現。它強調，行政強制執行機關，原則上為作出行政行為的行政機關，也可部分或全部委托下級行政機關代為執行，或者有些國家成立專門的行政強制執行機關，負責行政行為的執行。[1]另外，日本的行政強制執行也主要是通過行政權主體自力強制執行的，與德國模式具有一定的相似性。

（二）申請司法機關強制執行

這種模式把行政強制執行權賦予司法機關，當行政管理相對人不履行行政法上的義務時，行政機關本身無強制執行權，但行政機關為達到行政目的，可請求司法機關用國家強制力保障所需行政狀態的實現。[2]在以美國為代表的普通法系國家，基于權力制衡理論和人權保障的思考，行政強制權通常被看做是司法權的范疇，而非行政權的范疇。在美國，通常在以下兩種情況下，行政機關可以通過向法院提起執行訴訟的司法程序執行行政決定：一種情況是，法律對行政決定完全沒有規定執行的手段。在這種情況下，當相對人不履行行政決定確定的義務時，行政機關只能向法院提起執行訴訟，請求法院裁判執行行政決定，舍此沒有其他方法。另一種情況是，法律規定在相對人不履行行政決定時，行政機關可以采取行政罰款等制裁性手段，對相對人實施制裁，但是沒有賦予行政機關直接執行的權力和手段，在相對人仍不履行行政決定，并且不履行行政罰所確定的義務時，行政機關通常也只能向法院提起訴訟，法院是最后的執行力量。只有極少數情況下，法律才授予行政機關直接執行的權力。[3]

（三）折衷模式

該模式主張當行政義務人不履行義務時，行政機關既可以自行強制執行，也可以向司法機關申請強制執行，但是何時由行政機關自行強制執行，何時由行政機關向司法機關申請強制執行，均須由法律法規的明確規定。該模式還可以進一步細化為以法院強制執行為主，司法行政機關強制執行為輔，或者是以行政機關強制執行為主，司法機關強制執行為輔。在這方面，法國的行政強制執行制度獨具特色，為確保行政義務之履行，采用由司法機關對義務違反者施加刑罰的方法，依靠義務人對刑罰的恐懼以促使其自動履行。如果法律對于某項行政義務的不履行沒有規定處罰或情況緊急，需要即時強制時，行政機關可以使用強制力量直接執行行政處理所規定的義務，稱為依職權執行或強制執行。

從上述各國的行政強制執行權制度來看，其所代表的三種模式其實就是有關行政執行問題所存在的三種學說。在我國，《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）實施前，行政法學界通常認為，我國現行行政強制執行權分配模式，已經由長期實踐而逐步制度化，并通過《行政訴訟法》、《行政處罰法》的相關規定加以明確。大致可歸納為：以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關自行強制執行為例外。[4]而這種簡單的概括，或許是學者根據賦予行政機關強制執行權的法律、法規在法律、法規總數中的比例而得出的結論，但如此簡單的概括則極易讓人產生誤解，認為行政決定大部分是由法院強制執行的。但事實上，“行政強制機關自己實施的強制執行，數量占行政執行的主要部分。”[5]因此，究竟是行政機關自行執行是例外，還是申請法院執行是例外，就是一個需要特別加以詳細調研的問題。當然，不論何者為“原則”、何者為“例外”，有一個基本事實就是，《行政強制法》實施前，我國是典型的行政機關自行執行和人民法院司法執行的雙軌制。也就是在法律、法規賦予行政機關自行強制執行權的情況下，具體行政行為可以由行政機關自行強制執行；在法律、法規沒有賦予行政機關自行強制執行權的情況下，具體行政行為的強制執行只能由行政機關申請法院實施。

具體言之，行政決定生效后，相對人在指定期限內不主動履行的，國家強制力必須保證行政決定的內容得以實現。而從行政強制執行的主體來劃分，實際上存在兩種模式，即一是行政機關自行強制執行；二是法院為主體的強制執行。

而在法院對具體行政行為的強制執行中，又存在以下兩種不同類型：一是非訴訟行政執行，也稱非訴行政執行。即行政機關作出具體行政行為以后，相對人在法定期限內既不提起行政訴訟，又不履行具體行政行為確定的義務，行政機關可以申請法院強制執行。這里作為執行依據的具體行政行為是未經過訴訟審查的具體行政行為。法院經行政機關申請，對未經訴訟審查的具體行政行為的強制執行，就是非訴訟行政執行。有學者對我國涉及行政強制執行的法律、法規進行了統計，其中非訴行政執行占大約70%，集中在農林牧漁、衛生、土地、環保、城建、交通、郵政和資源能源管理等領域；行政機關自行執行的約占23%，集中在公安、稅收等領域；行政機關和法院選擇執行的約占3%，集中在海關管理領域；只有處罰規定而未明確由誰執行的約占到4%。[6]二是訴訟后強制執行。即行政相對人對具體行政行為不服提起訴訟以后，經法院的訴訟審查，認為被訴具體行政行為合法，判決維持被訴具體行政行為。如果相對人仍然不履行法院判決維持的具體行政行為，那么，被告行政機關可以申請法院強制執行。這時的執行依據實際上是法院的判決和被判決的具體行政行為，故稱為訴訟后強制執行。

我國司法實踐中，非訴行政執行的大量存在及對相對人權益可能產生的影響為對與其相關的國家賠償問題進行深入的研究提供了現實基礎。

二、非訴行政執行之國家賠償的必要性

我國非訴行政執行制度是在具體行政行為為內容的實現因相對人既不提起訴訟又不履行而受阻的情況下，出于對濫用行政執行權的擔憂及對法院有較高的信任感而設置的。[7]根據我國《行政訴訟法》第66條[8]規定，非訴行政執行與法院通過審判訴訟程序所作出的判決裁定的一般民事執行不同，其執行對象是行政機關作出的具體行政行為，目的在于保證行政權力的落實，兼有行政權之性質。雖然根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第93、95條[9]之規定，非訴行政執行在執行前增加了法院審查程序，但人民法院這種“重大明顯違法”的審查標準和不同于一般訴訟審查程序對具體行政行為進行合法性審查，這種未經訴訟程序和司法審查程序的簡單審查使法院對申請執行的具體行政行為的審查流于形式。這種審查形式使得在司法實踐中法院經審查裁定“不準予執行”的情形微乎其微，極易造成對行政相對人或案外人合法權益的侵害。

法院對非訴行政執行的審查并不是在相對人更非在案外人參與的情況下進行的，這一未經終局判決確認的“書面審查”難免會存在錯誤而侵害案外人的合法權益。同時也并不排除惡意行政相對人在行政機關作出具體行政行為所指向的執行標的為案外人后故意不申請復議或者不起訴，而在案外人還不知情的情況下進行非訴行政執行，也會嚴重侵害案外人的合法權益。當出現這些情形，讓我們不得不考慮在非訴行政執行程序中設置對非訴行政執行行為救濟的方法和程序，以便對違法不當的非訴行政執行行為予以糾正，對案外人受到侵害的權益予以補救。

當前我國有關非訴行政執行案外人救濟程序的立法比較少，能否參考適用行政強制執行的救濟程序來賦予案外人在非訴行政執行程序中的救濟權，目前在理論上存在較大的分歧。我國行政法意義上的救濟程序包括行政復議、行政訴訟、行政申訴和國家賠償，但非訴行政執行經過法院的非訴訟審查且由法院執行，“已經不是原來的行政行為，對其不服的，亦不能請求行政復議；因為其不是行政訴訟，一般不進行口頭辯論，相對人和相關人的權益往往容易被忽略；因為其不是行政訴訟，對其不服的，亦不能提起上訴”。 [10]而行政申訴是對于行政相對人而言的，對非訴行政執行程序中案外人來說，異議、情況反映只被視為申訴信訪。但申訴信訪只是公民的一項憲法權利，不是法定的救濟路徑，作為一種行政的、非規范性的救濟辦法，就會比較隨意，難以充分起到救濟的作用。國家賠償作為一種事后的救濟方式，在其它救濟方式都無法保障實體權利的情況下，成為必然的選擇。盡管我國目前還沒有對非訴行政執行國家賠償的專門法律制度，但根據《國家賠償法》第2條的規定，“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利”，因此，非訴行政執行錯誤或不當而獲得國家賠償是應有之義。

三、非訴行政執行之國家賠償責任

從性質上來看，非訴行政執行兼具行政權和司法權之雙重性質。非訴行政執行所指向的執行對象為行政機關所作出的具體行政行為，其目的在于落實行政權力，從此范疇上講非訴行政執行具有行政權之性質；而非訴行政執行中法院先對行政機關申請執行的具體行政行為的合法性進行司法審查，審查準許后進入一般的強制執行程序，據此又具有司法權之性質。因此，對非訴行政行為的執行，如果執行后發現錯誤，作出具體行政行為的行政機關或作出執行裁定并予以執行的法院都可能成為國家賠償的賠償義務機關。如果法院經過審查，作出了準予強制執行的非訴行政裁定，并采取了相應的強制執行措施后，又發現具體行政行為錯誤或裁定準予強制執行錯誤，并造成被執行人損害的，這種責任如何區分，由誰承擔？是通過司法賠償程序還是行政賠償程序？這是亟需解決的難題。實踐中，往往存在著賠償責任不清或者說是逃避賠償責任的情形，令被執行人的被損害的合法權益處于一種難以獲得有效救濟的窘境。在法院裁定準予強制執行后，發現具體行政行為不應予以執行，造成了被執行人合法利益的損害，行政機關通常不愿意承擔賠償責任，認為裁定及執行都是法院做出的，與行政機關無關，責任應由法院來承擔。

從目前的理論研究看，有觀點認為，對于非訴行政執行的國家賠償問題基本上應按以下情況處理：對于純粹由于人民法院執行的原因而導致的被執行人損害的國家賠償責任，應由人民法院來承擔；對于具體行政行為經過人民法院審查并執行之后發現違法的國家賠償責任，原則上由作出原具體行政行為的行政機關承擔。如果該具體行政行為明顯缺乏事實和法律依據，或者具有其他明顯違法且損害被執行人合法權益的情形，人民法院未盡到審慎審查的義務，草率裁定準予執行，由此造成的國家賠償責任應由人民法院承擔。

然而，現實情況復雜性決定了對非訴執行的國家賠償問題不能簡單的一概而論，筆者認為：如果具體行政行為經法院裁定準予強制執行后，發現錯誤，而法院在審查裁定過程中，沒有違法行使職權行為，此情形下的國家賠償責任原則上應由行政機關承擔。被執行人應向行政機關申請行政賠償，對行政機關在規定期限內未作出是否賠償決定或者對賠償的方式、項目、數額有異議以及對不予賠償的決定不服的，可根據國家賠償法第十四條和最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第十九條的規定，提起行政賠償訴訟。因為，《若干解釋》所確定的對非訴行政行為的審查標準限定在重大明顯違法的范圍內，即重大違法的標準；對于有輕微瑕疵或有一般違法的具體行政行為是不屬于不準予強制執行范圍的。對不屬于重大明顯違法的具體行政行為，法院裁定準予強制執行，不構成違法行使職權，因而也不構成司法賠償，如果由此引起的國家賠償責任，則屬于行政賠償范疇，由行政機關承擔賠償責任。

實踐中還應根據不同情況作具體分析，如果行政機關申請執行其具體行政行為，人民法院執行完畢后，行政機關撤銷或者變更原具體行政行為的，是權利人申請執行的，并已取得申請執行的財物，據以執行的原具體行政行為又被撤銷或者變更，此時的所得應屬于不當得利，則可參照執行回轉程序執行。當然，如果因行政機關違法行使職權導致具體行政行為錯誤，又造成了被執行人的其他合法權益的損害或無法執行回轉的(如強制拆除)，行政機關仍應承擔行政賠償責任。

如果對重大明顯違法的具體行政行為，依法應裁定不準予執行的，而裁定準予強制執行了，該具體行政行為被執行后，被確認為執行錯誤，由此造成的被執行人的損害，也應根據不同情況處理。對于被執行人的財物已經交付申請執行人(不管是行政機關還是權利人)的，申請執行人則應予返還，此時，也應當可以參照民事執行中的執行回轉程序辦理。如果造成了被執行人的其他合法權益損害的或無法執行回轉的，而引起的賠償責任，法院應當承擔。因為，對重大明顯違法的具體行政行為，裁定準予強制執行，即屬于違法行使職權。因裁定違法，而啟動的強制執行行為，便屬于執行錯誤，由此造成的被執行人的損害，不能通過執行回轉補救的，即屬于司法賠償范圍。這符合國家賠償法第三十八條的規定和最高人民法院《關于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》第四條的規定。被執行人(賠償請求人)可通過司法賠償程序救濟。

從以上分析可看出，不管是在理論上，還是在法律規定上，因非訴行政案件執行錯誤，造成被執行人損害的，而又無法通過執行回轉補救的，被執行人是可以通過國家賠償程序獲得救濟的。但是，責任是復雜的，可能是司法賠償，也可能是行政賠償，也有可能兩者難以區分，需要進一步的理論研究，并在立法上或司法解釋方面予以明確和完善，才能真正實現有效保護相對人合法權益的目的。

參考文獻：

[1]應松年：《論行政強制執行》，載《中國法學》，1998年第3期。

[2]張書理：論人民法院對非訴行政案件的強制執行權，2004年10月29日。

[3]應松年主編：《當代中國行政法》上卷，中國方正出版社，2005年1月版。

[4]應松年：《論行政強制執行》，載《中國法學》1998年第3期，第10頁。

[5]信春鷹：《全國人大常委會法工委副主任信春鷹在第十屆全國人大常委會法制講座上第十六講講稿》，載《中國人大》2005年第5期。

[6]楊海坤、劉軍：《論行政強制執行》，載《法學論壇》2000年第3期，第18頁。

[7]傅士成：《我國非訴行政執行制度的幾個問題》，載《中國法學》2002年第3期。

[8]《行政訴訟法》第66條：公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。

[9]《若干解釋》第93條：人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定；需要采取強制執行措施的由本院負責強制執行非訴行政行為的機構進行。第95條規定：被申請執行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行：（一）明顯缺乏事實根據的；（二）明顯缺乏法律依據的；（三）其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。

[10]楊健順：《關于行政執行權力配置的思考》，載《人民法院報》2002年8月12日。