近年來(lái)，隨著人民群眾法律意識(shí)的提高，公民、法人及其他組織狀告行政機(jī)關(guān)不作為的案件數(shù)量驟然上升，行政不作為案件引起人民群眾以及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。同時(shí)，理論界長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)行政作為比較重視，比如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等皆是學(xué)者們研究的重點(diǎn)。然而，對(duì)行政不作為的研究卻不夠充分和細(xì)致。許多學(xué)者對(duì)行政行為進(jìn)行分類時(shí)，多注重行政行為的抽象與具體之分、依職權(quán)與依申請(qǐng)之分等，卻很少談起行政行為的作為與不作為之分，更無(wú)專門系統(tǒng)的介紹行政不作為的內(nèi)涵。這表明了我國(guó)對(duì)行政行為理論體系研究的不全面性。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)行政不作為的研討，以完善行政行為的理論體系。

一、行政不作為的涵義及特征

（一）  行政不作為的涵義

對(duì)于行政不作為的涵義，目前理論界還沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。一般認(rèn)為，行政不作為應(yīng)指行政主體及行政公務(wù)人員在其所屬的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，負(fù)有積極實(shí)施法定行為義務(wù)而在法定合理期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)作為也可能作為的情況下而實(shí)際不為的違法行為。行政不作為不等同于不履行法定職責(zé)，兩者無(wú)論從外延或內(nèi)涵上都有很大的區(qū)別。不履行法定職責(zé)是指行政主體富有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章規(guī)定的職責(zé)，有能力履行而明示拒絕履行或不予答復(fù)的行為，實(shí)際上行政訴訟法所規(guī)定的僅僅是不履行法定職責(zé)，而沒有對(duì)行政不作為作出規(guī)定。行政不作為則是指行政主體負(fù)有作為的行政義務(wù)，有能力履行而在程序上未予履行或拖延履行的行為。從內(nèi)涵來(lái)看，兩者也有很大區(qū)別，不履行法定職責(zé)既包括行政主體程序上的不作為，也包括實(shí)體處理上的不作為，而行政不作為則不包含行政主體明示拒絕的行為，因?yàn)槊魇揪芙^體現(xiàn)在行政程序上，行政主體已經(jīng)履行了受理、審查、答復(fù)等一系列行政程序，它表現(xiàn)出來(lái)的是積極的作為狀態(tài)。

（二）行政不作為的特征

1、消極性。行政不作為的消極性在主觀上表現(xiàn)為行政主體對(duì)其行政職權(quán)的放棄，在客觀上表現(xiàn)為不履行或拖延履行所承擔(dān)的行政作為義務(wù)。

2、違法性。違法性是行政不作為的本質(zhì)特征，由于行政主體沒有在法定期限或合理期限內(nèi)履行其行政義務(wù)，所以，行政主體一旦被認(rèn)定構(gòu)成行政不作為，就意味著這種行政不作為必然違法，從理論上講根本不存在合法的行政不作為，合法的行政行為必然不構(gòu)成行政不作為。

3、程序性。判斷行政主體的行為是作為還是不作為，最基本的是要看其是否啟動(dòng)并完成了行政程序。無(wú)論是依申請(qǐng)的行政行為還是依職權(quán)的行政行為，只要行政主體啟動(dòng)并完成了行政程序，不論相對(duì)人的實(shí)體要求是否得到滿足，人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)是否得到了有效的保護(hù)，行政主體的行為都屬于法律意義上的積極作為行為，不構(gòu)成行政不作為，因此，程序性是行政不作為的一個(gè)很重要的特征。

4、非自由裁量性。行政行為的一個(gè)顯著特征是行政主體擁有較大的自由裁量權(quán)。但在行政不作為案件中，行政主體的這種自由裁量權(quán)受到了嚴(yán)格的限制，行政主體必須履行其承擔(dān)的行政義務(wù)，既不能放棄履行，也不能推諉、拖延履行，行政主體在履行義務(wù)上沒有選擇的余地，行政主體在接到行政相對(duì)人申請(qǐng)或依職權(quán)發(fā)現(xiàn)相對(duì)人需要獲得救助的情形后，應(yīng)立即啟動(dòng)行政程序，并在法定的合理的期間完成行政程序，行政主體在這個(gè)問題上不能自由裁量。

二、行政不作為形成的原因分析

（一）主觀原因

1、行政執(zhí)法人員行政法律意識(shí)變異。法律意識(shí)，人們一般理解為包括法律心理、法律知識(shí)與法律思想。行政執(zhí)法主體的無(wú)法律意識(shí)或法律意識(shí)變異，是行政不作為的根源和基本原因之一。行政行為的作出有賴于行政主體對(duì)法律的認(rèn)識(shí)和態(tài)度等主觀心理因素，這些主觀心理因素，都會(huì)引起行政不作為的產(chǎn)生。態(tài)度反映行政主體的行為傾向，態(tài)度一經(jīng)形成則對(duì)行政行為具有潛在的動(dòng)力性，如果行政行為的主體基于不正當(dāng)?shù)目紤]，或?qū)?yán)格執(zhí)法持消極、規(guī)避的態(tài)度，就有可能產(chǎn)生行政不作為，妨礙合法有效的行政行為的實(shí)施，給依法行政帶來(lái)一種心理障礙。行政機(jī)關(guān)和行政人員對(duì)法律知識(shí)的掌握程度，直接影響其對(duì)法律的理解和適用，沒有對(duì)法律的正確理解和對(duì)法律精神的準(zhǔn)確把握，沒有對(duì)問題的正確認(rèn)識(shí)和分析，也就必然要導(dǎo)致行政不作為違法行為的產(chǎn)生。行為主體的行政法律思想將制約著行政法治的程度，行政行為主體的法律思想是一種對(duì)行政法律規(guī)范系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，如果在法律思想上有偏差，必然會(huì)產(chǎn)生導(dǎo)致行政不作為，在這方面，關(guān)鍵是缺乏一種內(nèi)在控制的自律思想和外在控制的他律思想。法律本身就是一種控制手段，但這種觀念并沒有深入人心，特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)往往并無(wú)此認(rèn)識(shí)，以致在行政行為主體身上存在不服從道德規(guī)范和法律規(guī)范約束的傾向，存在不注重依法和法的價(jià)值來(lái)實(shí)施和評(píng)價(jià)行政行為，消極的對(duì)待行政義務(wù)。

2、私欲作怪，經(jīng)不起功利誘惑.任何主體總有各層次需要和利益，行為正是由主體的需要和利益決定的。行為主體的需要和利益方面出現(xiàn)的偏差，是行政不作為的起因。正是人的貪欲和私利及小集團(tuán)利益的驅(qū)動(dòng)，引發(fā)了大量的行政不作為案件的發(fā)生。在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，追求效益為目標(biāo)，也從反面刺激了人們的物欲、權(quán)力欲、金錢欲，行政權(quán)力的執(zhí)掌者則利用國(guó)家權(quán)力與金錢聯(lián)姻，從而表現(xiàn)出以權(quán)謀私、貪贓枉法權(quán)錢交易等政治腐敗。“行政不作為本身就是權(quán)力非物質(zhì)性腐敗的一種隱蔽形式”。政府是人民的政府，人民的利益、國(guó)家的利益應(yīng)高于一切，作為代表國(guó)家行使行政權(quán)力的人民政府及其工作部門不應(yīng)有自己的小集團(tuán)利益，行使行政權(quán)力時(shí)不應(yīng)把行政人員的個(gè)人私利滲入其中，但金錢、財(cái)富的誘惑和行政機(jī)關(guān)自身利益的狹隘圈子，膨脹了一些行政機(jī)關(guān)的利益觀念，從而在利益驅(qū)使下，有利的爭(zhēng)著管，無(wú)利的則棄之不管或相互推諉，故意不作為。

3、人情網(wǎng)和關(guān)系網(wǎng)及“長(zhǎng)官意志”的干擾。人情和關(guān)系對(duì)依法行政構(gòu)成一種無(wú)形且巨大的威脅和破壞力量。從法治的角度來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)及行政人員必須服從和正確適用法律，而不得考慮任何法外因素。一當(dāng)有人情和關(guān)系滲入行政行為中，則行政行為的合法性以及合理性必然遭到破壞。行政執(zhí)法人員在實(shí)際、行使行政權(quán)力的過程中，不可避免地要受到人情因素的制約，面臨著來(lái)自家庭、朋友、親戚、同學(xué)等的壓力，不僅如此，行政執(zhí)法人員還需面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，既有與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)中的人員的外部關(guān)系網(wǎng)，也有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員相互編織的關(guān)系網(wǎng)，面對(duì)如此復(fù)雜的人際關(guān)系，行政執(zhí)法人員當(dāng)然要謹(jǐn)慎行事，謹(jǐn)防觸犯了關(guān)系網(wǎng)，得罪了領(lǐng)導(dǎo)，如此利用手中的權(quán)力來(lái)追求個(gè)人利益，必然會(huì)妨礙依法行政，導(dǎo)致行政作不作為的產(chǎn)生。

（二）客觀原因

1、立法上的原因。我國(guó)行政法律體系存在若干沖突和欠缺，以致行政執(zhí)法行為中存在諸多的問題。我國(guó)立法體制上，立法主體多元化，但相互間的立法權(quán)限范圍不清，以致法出多門，立法呈現(xiàn)無(wú)序，混亂之態(tài)，其中突出地表現(xiàn)在行政立法上，大量的行政規(guī)章及規(guī)范性文件和法律、行政法規(guī)相沖突，且行政規(guī)章和規(guī)范性文件相互間有更多抵觸之情形，如有的規(guī)定應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)應(yīng)予受理，而有規(guī)定則不應(yīng)受理，這種現(xiàn)象又導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在具體實(shí)施行政執(zhí)法時(shí)不知所措，導(dǎo)致行為違法，產(chǎn)生大量的行政不作為。行政法律規(guī)范本身的缺限導(dǎo)致了對(duì)不作為行政行為無(wú)所作為，針對(duì)行政不作為的“懶”性，每一部法律規(guī)范應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限加以約束。但目前，我國(guó)的大量的行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件都沒有對(duì)履行期限作出明確的規(guī)定。我國(guó)的法律、法規(guī)、規(guī)章之所以出現(xiàn)這樣的缺陷，主要是由于當(dāng)時(shí)的立法歷史背景、立法機(jī)制、立法技術(shù)造成的，這種缺陷給行政機(jī)關(guān)“不作為”大開方便之門，并對(duì)此無(wú)“法”作為。

2、行政習(xí)性的影響。長(zhǎng)期以來(lái)，政府是命令型政府，現(xiàn)在需轉(zhuǎn)變觀念為服務(wù)型政府，但是由于長(zhǎng)時(shí)間形成的習(xí)性，在短的時(shí)間內(nèi)無(wú)法改變，這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中擺架子，耍特權(quán)，存在嚴(yán)重的官僚主義，對(duì)人民群眾的申請(qǐng)無(wú)故拖延，或根本不在乎，導(dǎo)致行政不作為。這種習(xí)性與現(xiàn)代社會(huì)主義法治觀念格格不入，必須盡快根除。

三、對(duì)制約行政不作為的對(duì)策思考

1、以規(guī)范行政程序制約“不作為”行政行為。憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。而依法治國(guó)的根本要求是“有法可依有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。現(xiàn)代法治國(guó)家特別強(qiáng)調(diào)對(duì)于重要行政行為加以規(guī)范化，對(duì)直接影響行政相對(duì)人重大利益的行政行為實(shí)行嚴(yán)密的程序控制，以法定形式設(shè)置程序規(guī)則和制度來(lái)控制來(lái)監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行，規(guī)范行政行為的實(shí)施過程，力圖反映現(xiàn)代行政的民主精神，體現(xiàn)公正、公開、效能和公平原則，但縱觀我國(guó)的行政法規(guī)，惟獨(dú)沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典。行政程序法規(guī)的欠缺，“無(wú)法可依”則無(wú)從談起“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”“沒有規(guī)矩不成方圓”，沒有一部行政程序法則，必將導(dǎo)致行政的武斷專橫或行政的“不作為”，勢(shì)必會(huì)滋生行政上的腐敗。試想沒有健全的程序，實(shí)體法上設(shè)定的權(quán)利何以得到落實(shí)？因此，我認(rèn)為當(dāng)前制定行政程序法規(guī)，建立行政程序制度是適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展民主政治，保障公民基本權(quán)利，促進(jìn)和發(fā)展人權(quán)事業(yè)，遏制和消除腐敗現(xiàn)象、克服官僚主義以及提高行政效率的需要。行政程序法的制定要對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的步驟、順序、時(shí)限等作出明確規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)行政管理有章可循，使行政相對(duì)人合法實(shí)體權(quán)利依賴于程序得以正確順利地實(shí)現(xiàn)，從根本上克服目前行政執(zhí)法、行政訴訟許多方面包括“不作為”行政案件的審判操作、實(shí)體把握等無(wú)所適從的局面，以此來(lái)制約“不作為”行政行為。

2、行政時(shí)效防治行政不作為。用規(guī)定的辦結(jié)期限制約行政不作為，行政程序法可以借鑒三大程序法對(duì)人民法院在審理案件上所規(guī)定的明確“審限”，規(guī)定行政機(jī)關(guān)在依法履行法定職責(zé)時(shí)給出的明確的期限，即時(shí)效制度，要求行政機(jī)關(guān)必須在一定的期限作出決定。時(shí)效制度的建立，保障行政行為及時(shí)作出，避免因行政行為所拖延耽擱造成行政相對(duì)人權(quán)益的損害，防止了官僚主義的發(fā)生，提高了行政效率，從而有利于穩(wěn)定行政管理秩序和社會(huì)秩序。行政機(jī)關(guān)除不可抗拒等不能作為外，如不能在法定的期限內(nèi)履行完畢即認(rèn)定違法“不作為”，使行政審判中的“拖延履行”認(rèn)定有個(gè)明確的說(shuō)法，從而賦予行政相對(duì)人更多的權(quán)利，更好地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，強(qiáng)化行政相對(duì)人的地位，使雙方權(quán)利義務(wù)趨于平衡，克服目前我國(guó)行政法中重保障效率程序，輕權(quán)力制約、權(quán)利保護(hù)之弊端，樹立人民政府高效之形象。

3、加強(qiáng)行政監(jiān)督制約“行政不作為”。以上已論及從程序上制定統(tǒng)一的行政程序法及行政執(zhí)法的時(shí)限規(guī)定，但僅僅有行政法規(guī)規(guī)定的還不夠，還不足以防止行政執(zhí)法規(guī)范化的落實(shí)。為保證執(zhí)法到位，還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度，實(shí)行“督辦”制度。目前我縣的行政執(zhí)法水平不容樂觀，究其原因，除了行政執(zhí)法人員思想政治素質(zhì)、行政倫理素養(yǎng)、業(yè)務(wù)水平等因素影響外，關(guān)鍵一點(diǎn)還是監(jiān)督不力。就“不作為”行政案件而言，除完善法律、法規(guī)和規(guī)章外，還應(yīng)該加大執(zhí)法監(jiān)督力度，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)推行“督辦”制度，行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)違法“不作為”可以向其監(jiān)督機(jī)關(guān)投訴，監(jiān)督部門接到報(bào)告后作出書面形式進(jìn)行督辦、催辦，對(duì)違者以法律、法規(guī)、規(guī)章追究責(zé)任。       

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