今年兩會(huì)上，當(dāng)有記者提出香港實(shí)施的禁奶令問(wèn)題時(shí)，政協(xié)發(fā)言人呂新華表示”根據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局的一個(gè)數(shù)字，內(nèi)地99%的奶粉都是符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的。”此言一出，一石驚起千層浪，群眾紛紛表示想找到那不合格的1%在哪里，政協(xié)委員崔永元更是公開(kāi)表示，據(jù)他揣摩大概有99%的公眾對(duì)奶粉質(zhì)量沒(méi)信心。盡管該揣摩可能缺乏事實(shí)及依據(jù)，也完全可能存在巨大的出入，但近幾年層出不窮的蘇丹紅、塑化劑、毒奶粉，食品安全事件不斷以各種聳人聽(tīng)聞的方式挑戰(zhàn)著群眾脆弱的神經(jīng)，群眾對(duì)食品安全監(jiān)管的質(zhì)疑聲越來(lái)越大，人們不禁追問(wèn)，我國(guó)的食品安全監(jiān)管究竟在哪里出了問(wèn)題？

一、我國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的現(xiàn)狀

立法層面。我國(guó)于1993 年頒布實(shí)施《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，1995 年頒布了《食品衛(wèi)生法》，并于2009年頒布了《食品安全法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等，但上述法規(guī)對(duì)食品安全事件的處罰規(guī)定不明確且多處存在責(zé)任競(jìng)合的問(wèn)題，給司法實(shí)踐中的適用造成困惑，而對(duì)食品安全事件的處罰力度不夠，責(zé)任人違法行為成本過(guò)低，法規(guī)中的行政執(zhí)法主體與現(xiàn)行管理機(jī)關(guān)不符等，都導(dǎo)致并助長(zhǎng)了食品加工、制造商的冒險(xiǎn)投機(jī)行為。

監(jiān)管層面。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)食品安全的管理方面僅有一部《食品質(zhì)量法》，2009年雖出臺(tái)了《食品安全法》，但該法規(guī)定的監(jiān)管模式是由衛(wèi)生部綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大責(zé)任事故，國(guó)家質(zhì)檢總局、工商總局、食品藥品監(jiān)督管理局等部門(mén)分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理的分段管理模式，這種模式在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中很難做到各部門(mén)職能的有序銜接，職責(zé)不清、多頭管理、職能交叉導(dǎo)致責(zé)任不到位，從而導(dǎo)致在食品生產(chǎn)、流通領(lǐng)域監(jiān)管出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，給違法經(jīng)營(yíng)著提供了生存空間。此外，受地方保護(hù)主義影響，地方政府也可能對(duì)本地區(qū)內(nèi)的食品安全監(jiān)管進(jìn)行阻撓，導(dǎo)致質(zhì)監(jiān)局等部門(mén)對(duì)本地大企業(yè)睜只眼閉只眼，這也為違法經(jīng)營(yíng)大開(kāi)了方便之門(mén)。

標(biāo)準(zhǔn)層面。目前，我國(guó)對(duì)食品檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)采取的是兩套標(biāo)準(zhǔn)，一是《食品質(zhì)量法》所規(guī)定的”食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，制定單位是國(guó)家質(zhì)檢總局；二是《食品衛(wèi)生法》所規(guī)定的”國(guó)家食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”，執(zhí)行單位是國(guó)家衛(wèi)生部。這兩套標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)存在導(dǎo)致在檢測(cè)同一個(gè)企業(yè)的產(chǎn)品時(shí)也會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)截然不同的后果，這也為部分企業(yè)逃避處罰提供借口。

處罰層面。我國(guó)對(duì)于生產(chǎn)、銷(xiāo)售不合格產(chǎn)品的處罰，長(zhǎng)期以來(lái)都很低，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第49條的規(guī)定是”經(jīng)營(yíng)者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)商品的價(jià)款或者接受服務(wù)費(fèi)用的一倍”，《侵權(quán)責(zé)任法》第47條的規(guī)定是”明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷(xiāo)售，造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償”，《食品安全法》第96條的規(guī)定是”生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷(xiāo)售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或銷(xiāo)售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金”。上述三個(gè)法律對(duì)所適用的產(chǎn)品類(lèi)型不同、損害后果要件以及賠償數(shù)額的基準(zhǔn)都作出了不同的規(guī)定，給消費(fèi)者維權(quán)設(shè)置了很大的障礙。

二、懲罰性賠償制度引入的必要

我國(guó)食品安全事件頻發(fā)問(wèn)題的背后是嚴(yán)重的制度性缺失，而在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)大環(huán)境里，企業(yè)社會(huì)責(zé)任心不強(qiáng)，整個(gè)社會(huì)缺乏誠(chéng)信、道德，部分地方腐敗嚴(yán)重等等問(wèn)題的影響下，僅僅依靠政府部門(mén)的監(jiān)管，想從根本上杜絕食品安全事件的發(fā)生肯定是不可能的。對(duì)食品安全進(jìn)行有效監(jiān)督，呼喚有效的民間監(jiān)督，而調(diào)動(dòng)起民間監(jiān)督的根本在于懲罰性賠償制度的引入。

缺乏懲罰性賠償制度，限制了普通消費(fèi)者維權(quán)的動(dòng)力。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定，消費(fèi)者受到欺詐的可以獲得消費(fèi)金額雙倍的賠償，但雙倍賠償數(shù)額一般較少，其在實(shí)踐維權(quán)過(guò)程中的操作之復(fù)雜，證明之繁瑣，要為此花去大量時(shí)間精力去投訴、去訴訟，這前期的金錢(qián)投入可能都要不回來(lái)，因此面對(duì)漫漫維權(quán)之路，大部分消費(fèi)者都會(huì)選擇放棄。

缺乏懲罰性賠償制度，公益訴訟人士的積極性無(wú)法調(diào)動(dòng)。公益訴訟是為了多數(shù)人的利益而向法院提起的訴訟，提起訴訟的原告只占其中極少的利益，而根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，公益訴訟的起訴人即使能獲得法院支持贏得訴訟，所獲得的賠償也只是很小的一個(gè)數(shù)額，有時(shí)甚至連訴訟費(fèi)也要搭進(jìn)去。在這樣的法制環(huán)境下，大量的王海式的”打假英雄”逐漸消失，對(duì)于惡性的欺詐、危害消費(fèi)者權(quán)益的行為，社會(huì)監(jiān)督可以說(shuō)基本為零。

缺乏懲罰性制度，放縱了企業(yè)的不法行為。面對(duì)消費(fèi)者的軟弱，面對(duì)監(jiān)管的缺失，面對(duì)即使走向法庭被判的賠償數(shù)額也極少，違法成本極低的情況下，經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量的重視日益降低。面對(duì)改進(jìn)產(chǎn)品安全增加的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在大陸市場(chǎng)發(fā)生食品安全事件時(shí)所需賠償消費(fèi)者支出的金額時(shí)，相信大多數(shù)利益驅(qū)動(dòng)的商家都會(huì)選擇寧可花小錢(qián)賠償也不花大錢(qián)改進(jìn)。

三、懲罰性賠償制度的引入和完善

所謂”懲罰性損害賠償”，是指法院判令行為人支付高于受害人實(shí)際損失的賠償金的制度，該制度起源于英美法系，目的是對(duì)行為人故意或過(guò)失的侵權(quán)行為給受害人造成的損失進(jìn)行彌補(bǔ)，并對(duì)行為人進(jìn)行處罰以防其將來(lái)再犯，對(duì)其他人則產(chǎn)生威懾、警戒作用。我國(guó)遵循大陸法系一貫的傳統(tǒng)，無(wú)論是侵權(quán)損害賠償還是違約損害賠償，都奉行單純的補(bǔ)償性民事法律制度[1]，但隨著相關(guān)法律的出臺(tái)，我國(guó)民事立法逐步在消費(fèi)等領(lǐng)域中確認(rèn)了懲罰性賠償責(zé)任制度。

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第49條、《食品安全法》第96條、《侵權(quán)責(zé)任法》第47條的規(guī)定從本質(zhì)上來(lái)講都可以說(shuō)是懲罰性賠償制度，但上述三部法律之間具有交叉部分，且均存在一定的不足之處。筆者認(rèn)為，建立完善的懲罰性賠償責(zé)任制度，可從以下幾個(gè)角度進(jìn)行考慮。

（一）調(diào)整對(duì)懲罰性賠償責(zé)任適用主體的規(guī)定。對(duì)懲罰性賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)主體，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《食品安全法》規(guī)定為生活消費(fèi)需要購(gòu)買(mǎi)、使用商品或者接受服務(wù)的消費(fèi)者，而《侵權(quán)行為犯》規(guī)定的是死亡或健康受到嚴(yán)重?fù)p害的被侵權(quán)人；責(zé)任主體上，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的是提供欺詐商品及服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，《食品安全法》規(guī)定的為不安全食品的生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者，《侵權(quán)行為法》則規(guī)定是以缺陷產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者。法律對(duì)適用懲罰性賠償責(zé)任的主體作出了不同的規(guī)定，給實(shí)踐造成了一定困惑，實(shí)有必要進(jìn)行調(diào)整。

（二）明確損害后果要件在懲罰性賠償體系中的適用。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定對(duì)于有欺詐行為的產(chǎn)品和服務(wù)，《食品安全法》規(guī)定對(duì)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，消費(fèi)者就可請(qǐng)求懲罰性賠償，而《侵權(quán)行為法》則貫徹了嚴(yán)格限制懲罰性賠償?shù)倪m用范圍和條件的立法意圖[2]，適用范圍明顯縮小，只有在造成他人死亡或健康嚴(yán)重受損的情況下才可適用懲罰性賠償。損害后果要件在懲罰性賠償制度構(gòu)成中是否必要，需達(dá)到何種損害程度，都需要在日后出臺(tái)的法律法規(guī)中加以明確。

（三）完善懲罰性賠償金數(shù)額的計(jì)算依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》及《食品安全法》對(duì)賠償數(shù)額的計(jì)算均是以消費(fèi)者前期支付價(jià)款的倍數(shù)計(jì)，雖從表面看，《食品安全法》規(guī)定的以?xún)r(jià)金的10倍作為懲罰性賠償金好像很多，也滿(mǎn)足民間”假一罰十”的慣例，足具懲罰性了，但實(shí)際上，由于食品的價(jià)格一般都不高，在食品造成的人身?yè)p害中，以一袋奶粉幾十元的價(jià)格為依據(jù)計(jì)算出的損害賠償金數(shù)額，不過(guò)也就幾千元，實(shí)難體現(xiàn)出懲罰性。而《侵權(quán)行為法》所規(guī)定的”相應(yīng)的懲罰性賠償”由于對(duì)何為相應(yīng)尚未作出明確規(guī)定，仍有待相關(guān)司法解釋的出臺(tái)予以進(jìn)一步明確。因此，要體現(xiàn)懲罰性賠償?shù)膽土P性質(zhì)，賠償金數(shù)額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)必須進(jìn)行調(diào)整和明確。

（四）明確懲罰性賠償責(zé)任的體系構(gòu)成。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定的懲罰性賠償責(zé)任只規(guī)定了違約的懲罰性賠償責(zé)任，而未涉及侵權(quán)；《食品安全法》第96條規(guī)定了食品欺詐致害的懲罰性賠償責(zé)任；《侵權(quán)行為犯》第96條則規(guī)定了惡意產(chǎn)品致害的懲罰性賠償責(zé)任。三者各執(zhí)一詞，卻未能構(gòu)成一個(gè)完整的懲罰性賠償責(zé)任體系。由于懲罰性賠償責(zé)任體系系由違約和侵權(quán)兩個(gè)部分構(gòu)成，因此要建立明確的懲罰性賠償制度必須對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改及完善。

四、結(jié)語(yǔ)

在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域引入懲罰性賠償制度，對(duì)遏制、懲罰食品領(lǐng)域內(nèi)的嚴(yán)重違法行為，補(bǔ)償受害人損失，鼓勵(lì)消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)益，提升我國(guó)食品安全、質(zhì)量等方面都是大有裨益的。由于食品類(lèi)產(chǎn)品屬于《食品安全法》的涵攝范圍，又屬于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第49條所說(shuō)的商品范疇，又可能處于《侵權(quán)責(zé)任法》第47條所說(shuō)的產(chǎn)品體系內(nèi)，故雖然我國(guó)立法已對(duì)懲罰性賠償制度進(jìn)行了一定的規(guī)定，但相關(guān)法律在懲罰性賠償責(zé)任適用作的規(guī)定仍存在很多問(wèn)題，這些都有待未來(lái)進(jìn)一步出臺(tái)解釋加以協(xié)調(diào)規(guī)范。

[1] 參見(jiàn)謝懷栻：《外國(guó)民商法精要》，法律出版社2006年版，第186頁(yè)。

[2] 參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編著、王勝明主編：《中華人民共和國(guó)俊權(quán)責(zé)任法解讀》，中國(guó)法制出版社2010年版，第214一215頁(yè)。