中共中央總書記胡錦濤關(guān)于《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗》的十八大報告中提出的司法公信力、公正司法、司法體制改革、司法公開、司法公信、司法基本保障等六個司法關(guān)鍵詞，將司法這一定紛止?fàn)幍奶厥?/span>"暴力"手段再次推向公眾視野，既體現(xiàn)了黨和國家建設(shè)法治國家的決心，也體現(xiàn)了公眾對公平、公正、公開司法的關(guān)注度持續(xù)上升。而在全面建設(shè)公平公正權(quán)威高效的司法環(huán)境中，法官作為司法的重要實(shí)施者，對其違法行為的懲戒和獨(dú)立司法的職業(yè)保障是兩個不可忽視的問題。

一、司法懲戒與司法職業(yè)保障概述

（一）概念

1、司法懲戒

司法懲戒，是指通過成文法、不成文法對法官不當(dāng)行為的懲戒作出規(guī)定，從法律法規(guī)的層面上監(jiān)督法官行為，促使法官公正行使職權(quán)，維護(hù)司法公正。在我國現(xiàn)行體制之下，紀(jì)律處分與法律懲戒一并成為司法不當(dāng)行為的兩大重要處罰手段，其中《法官法》從任免、懲戒等方面對法官的職業(yè)監(jiān)督作出了明確規(guī)定。

2、司法職業(yè)保障

司法職業(yè)保障，是指法院通過法官職業(yè)化建設(shè)，建立和完善法官的職業(yè)保障體系和運(yùn)行機(jī)制，全面落實(shí)法律賦予法官的職業(yè)權(quán)利和職業(yè)地位，從制度上確保法官依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，維護(hù)司法公正，同時依法保障法官的職業(yè)收入，保護(hù)法官的人身安全及其他合法利益，增強(qiáng)法官職業(yè)的尊榮，維護(hù)國家法律尊嚴(yán)和司法權(quán)威。

（二）司法懲戒與司法職業(yè)保障的關(guān)系

從表面上看，司法懲戒與司法職業(yè)保障是兩個相互對立的主體，而從所欲達(dá)到的目的來講，司法懲戒等同于公正司法、司法職業(yè)保障等同于獨(dú)立司法，二者是辨證統(tǒng)一的關(guān)系，互為目的和手段。

1、司法懲戒的目的在于公正審判，公正審判離不開對獨(dú)立審判的保障。

法外無特權(quán)，任何違法違紀(jì)的行為都應(yīng)該受到追究，小到內(nèi)部紀(jì)律懲處，大到法律制裁，即便是行使審判權(quán)的法官也不例外。在這一基本的認(rèn)識之下，還應(yīng)該有一種思想就是，懲戒并不是最終目的，司法懲戒的設(shè)置是為了讓手持法律利劍的法官們在行使審判職權(quán)時多一些心理威懾，進(jìn)而保證公正審判。

為了達(dá)到公正審判的目的，司法配置上就要到位，其中重要的一條就是對獨(dú)立審判的保障。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，"一府兩院"都由作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，也就是說，從法律地位上來看，法院應(yīng)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)而不受地方政府的制約，而單從地方法院財政不獨(dú)立、法官管理并行納入《公務(wù)員法》這兩點(diǎn)上就可以看出法官職業(yè)保障的建設(shè)任重道遠(yuǎn)。"經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑"，從這一點(diǎn)上來說，如果公正審判是目的，則職業(yè)保障便是手段。

2、司法職業(yè)保障的目的在于獨(dú)立審判，獨(dú)立審判需要通過懲戒制度的約束來保障公正審判。

在當(dāng)前法院處于矛盾糾紛的風(fēng)口浪尖、稍有不慎法官便成為

指責(zé)、怪罪和宣泄對象這一大背景之下，法官面臨著較高的職業(yè)風(fēng)險。因此，提高對法官職業(yè)安全、待遇、權(quán)力和地位的保障絕不是讓法官獲得"法外特權(quán)"，而是為讓法官在獨(dú)立行使審判職權(quán)之時免除后顧之憂。

我國《憲法》規(guī)定，"人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉"，有了憲法依據(jù)和司法職業(yè)保障制度的具體落實(shí)，法院法官在獨(dú)立行使審判權(quán)時便少了很多顧慮，不必?fù)?dān)心人情照顧不到而招致的權(quán)力報復(fù)。當(dāng)然，獨(dú)立審判并不是法官按個人喜好將審判權(quán)作為實(shí)現(xiàn)個人意志的工具，"沒有制約的權(quán)力將導(dǎo)致腐敗"，建立健全的司法懲戒制度是另一種形式的監(jiān)督，從這一點(diǎn)上來說，如果獨(dú)立審判是目的，則司法懲戒便是手段。

二、我國司法懲戒與司法職業(yè)保障制度建設(shè)的成績和不足

（一）司法懲戒

1、《法官法》和《公務(wù)員法》對法官的不當(dāng)司法行為作出了紀(jì)律處分乃至開除公職的處罰規(guī)定，在很大程度上督促了法官要依法公正審判，對我國法制化建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。

我國《法官法》第三十二條規(guī)定了法官應(yīng)受懲戒的共十三項(xiàng)違法行為：散布有損國家聲譽(yù)的言論，參加非法組織，參加旨在反對國家的集會、游行、示威活動，參加罷工；貪污受賄；徇私枉法；刑訊逼供；隱瞞證據(jù)或者偽造證據(jù)；泄露國家秘密或者審判工作秘密；濫用職權(quán)，侵犯自然人、法人或者其他組織的合法權(quán)益；玩忽職守，造成錯案或者給當(dāng)事人造成損失；拖延辦案，貽誤工作；利用職權(quán)為自己或他人謀取私利；從事盈利性經(jīng)營活動；私自會見當(dāng)事人及其代理人，接受當(dāng)事人及其代理人的請客送禮；其他違法亂紀(jì)的行為。

除上述規(guī)定之外，法官還應(yīng)遵守《公務(wù)員法》，不得有下列行為：拒絕執(zhí)行上級依法作出的決定和命令；壓制批評，打擊報復(fù)；弄虛作假，誤導(dǎo)、欺騙領(lǐng)導(dǎo)和公眾；違反財經(jīng)紀(jì)律，浪費(fèi)國家資財；在對外交往中損害國家榮譽(yù)和利益；參與或者支持色情、吸毒、賭博、迷信等活動；違反紀(jì)律的其他行為。

2、不容忽視的一點(diǎn)在于，生活中有以紀(jì)律處分代替法律懲戒的趨向，從某種角度來講這實(shí)際上是一種變相的法官特權(quán)，降低了法官不當(dāng)行為的代價。

根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員因違法違紀(jì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本法給予處分，處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除；違紀(jì)行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評教育后改正的，可以免予處分。由于沒有專門的法官懲戒機(jī)構(gòu)，設(shè)于內(nèi)部的懲戒機(jī)制難以發(fā)揮懲戒制度的功能。《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》第28條規(guī)定，各級人民法院監(jiān)察部門是違法審判責(zé)任追究工作的職能部門，負(fù)責(zé)違法審判線索的收集，對違法審判責(zé)任進(jìn)行調(diào)查以及對責(zé)任人員依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。由于負(fù)責(zé)對法官實(shí)施處罰的機(jī)構(gòu)是法院內(nèi)部的職能部門，處罰者與被處罰者處于一個單位，導(dǎo)致很多法官出現(xiàn)違法行為后，通常以紀(jì)律處分來代替法律追究。

（二）司法職業(yè)保障

1、近年來對法官職業(yè)保障的關(guān)注和相關(guān)舉措促進(jìn)了法官獨(dú)立審判制度的落實(shí)，保證了法官只服從于法律、在案件的審理中不受無關(guān)勢力的干涉，從而保證了公正司法的實(shí)現(xiàn)。

在獨(dú)立辦案的實(shí)施過程中，法官所遇到的阻力是非常大的，這種阻力往往來源于各個方面，有行政權(quán)力的非法干預(yù)、權(quán)力機(jī)關(guān)的非法干預(yù)及內(nèi)部管理體制所帶來的干預(yù)，如果不能按照"權(quán)威"的意思處理某一案件，則有可能承擔(dān)由此而產(chǎn)生的各種后果。由此，最高人民法院在總結(jié)各地法院實(shí)行錯案責(zé)任追究制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于1998年9月發(fā)布了《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》和《人民法院審判紀(jì)律處分辦法》兩個文件。最高人民法院依據(jù)有關(guān)法律對追究法官違法審判責(zé)任的范圍作了細(xì)化，在起到強(qiáng)化司法懲戒的作用的同時，也是對法官司法行為的職業(yè)保障。

2、在談到職業(yè)保障時往往將保障理解為狹義的積極保障方面，實(shí)際上司法職業(yè)保障還應(yīng)包含懲戒和約束這一消極組成部分，我國法律在對這一問題的規(guī)定中還存在一定的空白。

長期以來，由于我國一直采用統(tǒng)一的干部管理制度，法官也納入《公務(wù)員法》進(jìn)行調(diào)整，作為黨政干部中的一類加以管理，沒有特殊的職業(yè)保障措施和制度，與此相對應(yīng)的是，我國現(xiàn)行的司法懲戒制度中，懲戒手段"行政化"，對法官違法行為的責(zé)任追究和國家《公務(wù)員暫行條例》中對公務(wù)員、黨章對黨員的懲戒處分手段雷同，使對于法官的紀(jì)律處分與黨紀(jì)處分難以區(qū)分，沒有體現(xiàn)出法官職業(yè)特色。在未來立法完善上，司法懲戒手段的設(shè)置上應(yīng)體現(xiàn)出法官職業(yè)的特色，并區(qū)別于行政懲戒手段。

三、國外司法懲戒和司法保障制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

（一）美國

為了有效懲戒違反法官基本準(zhǔn)則的法官，美國不僅有聯(lián)邦憲法下的法官彈劾制度，還在司法實(shí)踐中確立了法官懲戒制度，法官行為不當(dāng)是啟動懲戒權(quán)的唯一事由。美國1972年制定的模范司法行為準(zhǔn)則認(rèn)為法官行為不當(dāng)包含的內(nèi)容為：在職業(yè)行為方面，法官不得為黨派利益、社會利益所左右；所有言行（包括面部表情、肢體語言等）都不得表露出偏見；除非法律有特別規(guī)定或?yàn)檎{(diào)解、何解之目的并征得當(dāng)事人同意，法官通常不得與當(dāng)事人、律師單方接觸；法官有義務(wù)披露可能會因此而被要求回避的事由，即使他自己認(rèn)為該事由并不影響其公正審理案件。在非職業(yè)方面，法官所有的職務(wù)外行為都必須避免招致對其公正行事能力的懷疑；除法律規(guī)定的情形外，不得出現(xiàn)在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的公共會議中，也不得與這些機(jī)構(gòu)的人員接觸商談有關(guān)事務(wù)；法官可以因進(jìn)行職務(wù)外活動而獲得必要補(bǔ)償，但補(bǔ)償應(yīng)是合理的，不影響其正當(dāng)履行職責(zé)，且應(yīng)就此作詳細(xì)報告；除法律明定的情形，或參加為改進(jìn)法律、司法管理而舉辦的有關(guān)活動外，在職法官不得進(jìn)行任何其他政治活動。

為了確保司法獨(dú)立，美國立法在確立了法官彈劾和司法懲戒制度的同時也確立了彈劾和懲戒的禁區(qū)，即任何人、任何機(jī)構(gòu)都不得就法官在事實(shí)認(rèn)定和法律適用方面進(jìn)行投訴，任何人、任何機(jī)構(gòu)也不得受理這方面的投訴。"每一個法官享有在其履行司法職能時免負(fù)民事責(zé)任的絕對保護(hù)。根據(jù)司法豁免主義，一個法官不為他在行使司法職能的范圍內(nèi)所實(shí)施的行為承擔(dān)責(zé)任；這種豁免是絕對的，因?yàn)榧词顾痉ü賳T的行為涉及欺詐時，它也是適用的。"

正如有些學(xué)者認(rèn)為的那樣："司法調(diào)查委員會不得侵犯司法獨(dú)立，它不僅應(yīng)使法官們的行為維持在一個高水準(zhǔn)上，而且還應(yīng)保護(hù)整個司法系統(tǒng)免遭無理由的攻擊。"

（二）日本

日本專門制定有《裁判官彈劾法》，根據(jù)《彈劾法》規(guī)定，彈劾的理由包括：違反職務(wù)上的義務(wù)并嚴(yán)重怠職者；不論職務(wù)內(nèi)外，有明顯損害審判官威信的不正當(dāng)行為者。《裁判所法》規(guī)定：

更為重要的是，《彈劾法》也遵循了日本現(xiàn)行憲法第七十

裁判官如有違反職務(wù)上的義務(wù)或疏忽職守、或有品行不端的行為時，根據(jù)法律另行規(guī)定送交裁判，予以懲戒。

條的規(guī)定，即"法官除依審判，因身心之障礙，判定不能執(zhí)行職務(wù)外，非依正式的彈劾程序不得罷免。行政機(jī)關(guān)不得為司法官之懲戒處分。"同時，成立審判官彈劾裁判所和起訴委員會作為處理彈劾案件的專設(shè)機(jī)構(gòu)，追訴委員會由兩院議員各選十名委員組成，非有兩院選出委員各有七人以上出席不得開議，追訴決議須有出席委員三分之二以上通過，并規(guī)定，審判機(jī)關(guān)為裁判官彈劾法院，由參眾兩院各選各選七名議員組成審判庭，一般采用出席審判員三分之二以上通過，以求慎重。對于法官的身份案件原則上由高一級法院審理，且任何人認(rèn)為裁判官有受彈劾罷免是由時，都可向起訴委員會請求罷免訴追。

（三）德國

德國基本法在對司法職業(yè)保障以立法形式予以明確的同時，也對司法不當(dāng)行為的懲戒作出明確規(guī)定。該法第九十七條規(guī)定："終身定職的專職法官不得違反其意愿在任期屆滿前將其撤職或停職（終身的或暫時的）或調(diào)職或命令其退休，除非根據(jù)法律并按法律規(guī)定的方式作出司法裁決。"同法第九十八條第二項(xiàng)規(guī)定："聯(lián)邦法官在行使或不行使職權(quán)時違反本基本法的原則或邦的憲法秩序，聯(lián)邦憲法法院經(jīng)聯(lián)邦議院要求，可以三分之二的多數(shù)裁決將其調(diào)職或命令其退休。在故意侵犯的情況下，得為罷免之規(guī)定"，同條第五項(xiàng)規(guī)定："各邦就邦司法官，得作與第二項(xiàng)相同之規(guī)定，并不影響現(xiàn)行的邦憲法。有關(guān)對司法官追訴的審判，專屬于聯(lián)邦憲法法院之權(quán)限。"

由上述規(guī)定可以看出，在嚴(yán)格司法職業(yè)保障的同時，德國對

法官的彈劾事由可謂是較為寬泛的，要求法官無論其職務(wù)內(nèi)外，其所有的行為必須遵照憲法所規(guī)定的價值原則，以及所包含的內(nèi)部法律文化和由其特定的價值原則所引申出的原則，否則將為法官隊(duì)伍所不容。

四、如何將司法懲戒與司法保障有效結(jié)合

從我國當(dāng)前的司法懲戒和司法職業(yè)保障體制現(xiàn)狀出發(fā)，借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，可以通過以下途徑將司法懲戒和保障有效結(jié)合：

1、規(guī)定科學(xué)的懲戒事由，保障法官身份。

法官只要有《法官法》第三十二條規(guī)定的情形之一，就會受到警告、記過、記大過、降級、降職、開除的處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。同時該法第四十條規(guī)定，法官有下列情形之一的，予以辭退：在年度考核中，連續(xù)兩年確定為不稱職的；不勝任現(xiàn)職工作，又不接受另行安排的；因?qū)徟袡C(jī)構(gòu)調(diào)整或縮減編制員額需要調(diào)整工作，本人拒絕合理安排的；礦工或者無正當(dāng)理由逾假不歸連續(xù)超過15天或者一年內(nèi)累計(jì)超過30天的；不履行法官義務(wù)，經(jīng)教育仍不改正的。如果說懲戒事由僅限于工作上的失職行為，而辭退事由的規(guī)定則給人為的暗箱操作留有很大的余地，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，法官的身份得不到有力的保障，致使法官不愿冒失去法官資格的風(fēng)險去伸張正義，司法獨(dú)立難以實(shí)現(xiàn)。

2、成立專門的懲戒機(jī)構(gòu)，保障公正司法。

法官的懲戒機(jī)構(gòu)應(yīng)與法院系統(tǒng)的內(nèi)部職能部門相剝離。可以在人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)內(nèi)務(wù)司法委員會中下設(shè)一個法官懲戒委員會，但不宜在各級人大內(nèi)部設(shè)立，防止又陷入人緣地緣關(guān)系的泥潭。只在高層人大，如國家級和省級人大設(shè)立此常設(shè)機(jī)構(gòu)作為

裁決機(jī)構(gòu)，而將下級人大的內(nèi)務(wù)司法委員會定為追訴機(jī)構(gòu)，

由下級人大負(fù)責(zé)提出懲戒議案。由此便可以加大對不當(dāng)司法行為的懲戒力度，增加不當(dāng)司法行為和違反法官職業(yè)操守的成本，保障法官公正司法。

3、設(shè)置專門的懲戒程序，保障獨(dú)立司法。

《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》第33條規(guī)定，違法審判責(zé)任案件的立案、調(diào)查、處理、申訴，依照《人民法院監(jiān)察部門調(diào)查處理案件暫行辦法》規(guī)定的程序進(jìn)行。由于處罰條件、處罰程序的不規(guī)范，有時會使秉公辦案的法官因案件辦理案件沒能迎合某些領(lǐng)導(dǎo)的意見，而被以"合法"的理由調(diào)職或免職，從而嚴(yán)重影響司法獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)。法律有必要設(shè)置嚴(yán)密、詳盡、操作性強(qiáng)的懲戒程序，并保證程序的公正、公開，同時應(yīng)賦予當(dāng)事法官的陳述權(quán)、辯護(hù)權(quán)和申訴權(quán)。

4、引導(dǎo)理性的媒體監(jiān)督，保障理性司法。

媒體監(jiān)督是一種新興的監(jiān)督方式，很多不正之風(fēng)的糾正離不開網(wǎng)絡(luò)所發(fā)揮的積極效應(yīng)，而不容忽視的是，利用媒體進(jìn)行輿論審判的現(xiàn)象也不在少數(shù)：有的媒體對一些尚未訴至法院的刑事案件先行搖旗吶喊，讓社會公眾和有些領(lǐng)導(dǎo)形成了先入為主的觀點(diǎn)；有的媒體對法院正在審理尚未作出裁判的案件，或進(jìn)行夾敘夾議式報道，或僅憑主觀臆斷便橫加指責(zé)，給法院法官公正審判帶來壓力和影響；有的新聞記者為吸引公眾眼球，彰顯人文主義凈勝，習(xí)慣性的站在屬于"弱勢群體"的一方當(dāng)事人的立場之上，發(fā)表片面觀點(diǎn)，誤導(dǎo)社會輿論。因此，在對不公正審判予以道德懲戒的同時也要保障法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)，防止輿論審判的出現(xiàn)。