一、一則土地征收案例引發(fā)的思考

 

原告趙某使用的宅基地236.30平方米位于南水北調(diào)鹵汀河拓浚工程規(guī)劃范圍內(nèi)，在被征收前屬S市臨城鎮(zhèn)老閣村集體所有的集體建設(shè)用地。2012年2月28日，被告S市國土資源局就擬征收土地的用途、位置、擬定補償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)內(nèi)容和有關(guān)聽證工作在S市臨城鎮(zhèn)老閣村進(jìn)行了告知，并對擬征收土地進(jìn)行了征地調(diào)查，征地調(diào)查結(jié)果得到了S市臨城鎮(zhèn)老閣村村民委員會的確認(rèn)。同年4月9日，江蘇省人民政府作出《關(guān)于S市2012年度第2批次村鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》（蘇政地[2012]65號），同意S市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和征收土地方案，將包括臨城鎮(zhèn)老閣村集體建設(shè)用地在內(nèi)的7.7929公頃農(nóng)用地和集體建設(shè)用地征收為國有，原告趙某宅基地在此批復(fù)當(dāng)中。S市政府根據(jù)該批復(fù)，于2012年4月10日作出《征收土地公告》（[2012]第2號），被告亦于同日作出《征地告知書》（[2012]第2號）和《征地補償安置方案公告》（[2012]第2號），并在所涉及村予以張貼公告。同年4月12日被告向原告發(fā)出催告書和通知書，告知原告須履行交出土地的義務(wù)，可在收到催告書后3個工作日內(nèi)享有申辯、陳述和申請聽證的權(quán)利，并通知申請人7日內(nèi)到臨城鎮(zhèn)財政所領(lǐng)取補償費用。因原告在規(guī)定的期限內(nèi)未申辯、陳述和申請聽證，且拒絕領(lǐng)取補償款和交出土地，同年4月20日，被告向原告作出興國土資決字[2012]2號行政決定書，責(zé)令其交出土地，并向原告進(jìn)行了送達(dá)。原告不服上述行政決定，提出行政復(fù)議申請，復(fù)議維持后，又訴至法院。

 

本案在審理過程中，組織了多次協(xié)調(diào)，原告對補償款的期望也從漫天要價回歸理性，愿意進(jìn)行協(xié)商，但終因原告的要求與法定的補償標(biāo)準(zhǔn)相去甚遠(yuǎn)而致協(xié)調(diào)未果。協(xié)調(diào)未果的情況下，為了不影響國家南水北調(diào)工程的實施，法院于2012年12月21日作出了執(zhí)行通知書，要求被申請人限期履行義務(wù)，后政府組織實施了強制執(zhí)行。

 

司法實踐中，涉及農(nóng)村集體土地的行政案件每年占行政案件總數(shù)20%以上，主要有土地征收及相關(guān)行政確權(quán)、行政審批、行政裁決、行政處罰、行政賠償、信息公開等訴訟案件以及行政機(jī)關(guān)申請法院強制執(zhí)行的非訴行政案件。此類案件往往關(guān)乎農(nóng)民生存、政策變遷和歷史遺留問題，加之有關(guān)規(guī)定界限不清，處理不慎極易引發(fā)農(nóng)民群體性上訪，被公認(rèn)為"老大難"案件。 這類案件起訴到法院的往往矛盾激化，無法協(xié)商達(dá)成一致，且當(dāng)事人與政府的對抗情緒比較激烈的。法院在處理這類案件上往往力不從心。

 

我國土地分國家所有和集體所有兩種所有制形式。城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地為集體所有。我國的土地所有權(quán)只能單方向流轉(zhuǎn)，即由集體所有有償?shù)剞D(zhuǎn)變?yōu)閲宜校I方主體與賣方主體不能換位。國家只征購?fù)恋囟怀鍪弁恋兀r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能并且必須根據(jù)國家的需求，把自己所有的土地交售給國家，而不能把自己所有的土地賣給其他組織或個人。集體所有的耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地有兩種途徑，一是改變所有制，由集體土地變?yōu)閲型恋兀硪环N是在不改變所有制的情況下，更改土地用途。第一種方式，在國家一次性地付清征地費用后出租使用權(quán)，土地用途轉(zhuǎn)換產(chǎn)生的增值收益主要由地方政府以國家代表人身份獲取。第二種方式，土地用途轉(zhuǎn)變后產(chǎn)生的增值收益在農(nóng)村集體內(nèi)部分配。兩種方式引起了地方政府和農(nóng)民集體不同的利益得失，地方政府傾向于將集體土地征用，然后轉(zhuǎn)換土地的用途，農(nóng)民集體傾向于利用自己的能力將土地的用途轉(zhuǎn)化而不改變土地的所有權(quán)。而這兩者的競爭往往造成了耕地的浪費和城鎮(zhèn)建設(shè)的混亂。土地征收是一項合法剝奪私有財產(chǎn)的法律制度，也是現(xiàn)代國家協(xié)調(diào)私人利益與公共利益的必要手段。但是，歷史悠久的、國外相對成熟的土地征收制度，在城鎮(zhèn)化、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園建設(shè)日盛的當(dāng)下中國，則遭遇了耕地大量流失、土地粗放經(jīng)營、被征地農(nóng)民生活堪憂、"賣地式"土地財政、征地上訪事件不斷等等一系列問題的層層詰問。為此，繼《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺，隨著《土地管理法（修正案）》和《集體土地征收征用條例（草案）》的醞釀，有必要對承載著保民生、促發(fā)展、利和諧之期盼的集體土地利用進(jìn)行反思，尋求用法律之劍為失地農(nóng)民權(quán)益謀司法保護(hù)。

 

二、集體土地的農(nóng)民權(quán)益分析

 

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景，迫切要求各地政府依法征地補償，以切實保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。雖然2004年《憲法》的修改和2007年《物權(quán)法》的頒布實施為征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)提供了法律規(guī)范，但各地侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益現(xiàn)象仍不時出現(xiàn)，由此引發(fā)的征地糾紛也頻頻發(fā)生，這表明在各地征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)中"有法不依"的問題還很嚴(yán)峻。盡管中央政策、國務(wù)院及各部門的決定，要求明確農(nóng)民主體地位、縮小征地范圍、提高補償標(biāo)準(zhǔn)、貫徹社會保障原則，國務(wù)院頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》對征收要件與程序亦進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，這些都為征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)指明了方向，但在實際作法中《物權(quán)法》還待完善，《土地管理法》正在修改，專門的《農(nóng)地征收補償法》尚未制定出來，征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)"無法可依"仍是一個需要解決的問題。

 

（一）集體土地及其利用

 

我國《土地管理法》第八條界定了集體土地范圍，其第二款表明集體土地分布區(qū)域范圍為農(nóng)村和城市郊區(qū)，宅基地、自留地和自留山全部屬于集體土地，其中宅基地是農(nóng)民集體分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附著物的、無使用期限限制的集體土地，自留地是指我國農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員長期使用的土地，自留山是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員長期使用的少量柴山和荒坡。城市郊區(qū)和農(nóng)村范圍內(nèi)的其他土地，既存在集體土地，也存在國有土地，沒有明文規(guī)定屬于國家所有的，屬于集體所有，例如，城市郊區(qū)和農(nóng)村范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地，沒有法律明確規(guī)定屬于集體所有，但是可以依法推定屬于集體所有。我國《憲法》第九條規(guī)定："礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。"可見，礦藏和水流絕對屬于國家所有，集體土地不包括地表為礦產(chǎn)的土地和河床。對于森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等自然資源依附的土地，政府法規(guī)認(rèn)定屬于農(nóng)民集體所有的，可以成為集體土地所有權(quán)的客體。沒有法律明確規(guī)定屬于集體所有的，應(yīng)當(dāng)依法推定屬于國家所有。《憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)村集體所有；宅基地、自留地、自留山，也屬于農(nóng)村集體所有。由此可見，城市市區(qū)的土地只有國家土地所有權(quán)這一種形式。但農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，存在國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種形式。目前對于確定農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的所有權(quán)以及其地域范圍，采用什么原則，存在不同的觀點。對《憲法》第十條做文義解釋可得出，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地原則上歸農(nóng)村集體所有，除非國家提供法律依據(jù)。如果按照農(nóng)村及城市郊區(qū)的土地原則上歸農(nóng)村集體所有的邏輯無法準(zhǔn)確描述農(nóng)村集體土地的范圍。因此，農(nóng)村集體土地是指除城市市區(qū)的土地(包括既包括集中連片的城市用地，又包括散布在近郊區(qū)內(nèi)的城市用地)外，法律又沒有規(guī)定為國家所有的土地。

 

集體土地的合理利用和有效保護(hù)都建立在物權(quán)制度基礎(chǔ)上，合理利用需要形成有效的產(chǎn)權(quán)激勵，有效保護(hù)則要求建立起完善的物權(quán)制度。 因此，研究集體土地問題的關(guān)鍵在于研究物權(quán)制度，在現(xiàn)行法律框架下，主要體現(xiàn)在土地所有權(quán)和用益物權(quán)研究。以作為集體土地所有權(quán)主體的成員--農(nóng)民所應(yīng)有的權(quán)益為研究對象，解剖其權(quán)益的構(gòu)成，制定集體土地相關(guān)管理政策。集體土地所有權(quán)是現(xiàn)行法律規(guī)定作為其土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體享有法律規(guī)定范圍內(nèi)自由支配土地并排除他人干涉的權(quán)利。土地用益物權(quán)是指當(dāng)事人依照法律規(guī)定，對他人所有的土地，享有占有、使用和收益的權(quán)利，集體土地的用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、居住權(quán)等。然而，我國土地管理法及相關(guān)法規(guī)對集體土地的利用和權(quán)屬變更有特殊限制性規(guī)定，集體土地的物權(quán)是不完整的，本文在現(xiàn)行法律框架下探討集體土地的農(nóng)民權(quán)益問題。

 

（二）農(nóng)民及其權(quán)益

 

《辭海》對農(nóng)民的解釋是，"直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者，主要指集體農(nóng)民。"《現(xiàn)代漢語詞典》對農(nóng)民的解釋是，"在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者。" 因此，農(nóng)民是具有農(nóng)業(yè)戶口、居住在農(nóng)村、從事勞動生產(chǎn)的勞動者。農(nóng)民集體是指在歷史、人文、政治、經(jīng)濟(jì)和社會等因素綜合作用下，在特定階段由部分農(nóng)業(yè)戶口勞動群眾組成的具有一定關(guān)系的群體，每個農(nóng)民屬于群體的一員。農(nóng)民權(quán)益基于集體土地而言，主要指土地相關(guān)權(quán)利、勞動就業(yè)權(quán)和社會保障權(quán)等。我國土地管理法對集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能和使用權(quán)能做了限制性規(guī)定，禁止土地買賣，未經(jīng)依法批準(zhǔn)禁止占用土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。土地所有權(quán)權(quán)益反映在兩個方面，一是國家征收集體土地的所有權(quán)變更收益，二是集體出讓使用權(quán)的所有權(quán)讓渡權(quán)能收益。我國土地管理法第2條第4款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。征收土地使集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)，喪失土地所有權(quán)的農(nóng)民集體獲得經(jīng)濟(jì)補償，以延續(xù)生產(chǎn)和發(fā)展。基于集體土地所有權(quán)變更而形成的土地收益，屬于集體成員所有，其他任何組織機(jī)構(gòu)不應(yīng)從中取得利益。農(nóng)民集體可以利用集體土地興辦鄉(xiāng)村企業(yè)，或者以土地使用權(quán)作價出資和國有企業(yè)、集體企業(yè)或外商投資企業(yè)聯(lián)營，農(nóng)民作為集體成員可分享土地經(jīng)濟(jì)收益。農(nóng)民的權(quán)益體現(xiàn)在基于土地投資這一基礎(chǔ)，參與利潤分配和投資分紅，農(nóng)民集體通過集體土地取得的收益應(yīng)當(dāng)在成員之間均勻分?jǐn)偂?span lang="EN-US">

 

征地屬于具有一定強制性和補償性的政府行為，與市場交易行為的主要區(qū)別在于征地具有強制性，而市場交易遵循平等自愿原則，國家征收土地，農(nóng)民集體必須服從。集體土地征收中也體現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益，通過征地補償體現(xiàn)，根據(jù)政策文件規(guī)定，征地補償有特定標(biāo)準(zhǔn)，且要組織被征地群眾聽證。征地補償標(biāo)準(zhǔn)高低和補償款落實情況是農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)與否的直接體現(xiàn)。《土地管理法》第二十七條規(guī)定："國家建設(shè)征用土地，由用地單位支付補償費。征用土地的補償費為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的三到六倍。"雖然實際補償費要比標(biāo)準(zhǔn)高得多，但與土地出讓價格相比仍然相差很遠(yuǎn)，且農(nóng)民實際所得更少。在土地征用過程中，各級地方政府盡可能以最低價格征用，以最高價格賣出，最大限度獲取土地資本的增值收益，由于政府過分地占取了農(nóng)民的利益引發(fā)了政府和農(nóng)民的沖突，在一些地區(qū)土地征用引發(fā)的利益糾紛和沖突已相當(dāng)尖銳，成為農(nóng)村不穩(wěn)定的重要因素之一。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的核心問題在于中國現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)以及通過流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)營主體的變更。城鎮(zhèn)化進(jìn)程、農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營與流轉(zhuǎn)促進(jìn)效益的訴求使得加快集體土地流轉(zhuǎn)的呼聲高漲，但集體土地流轉(zhuǎn)所帶來的一些問題也日益凸顯。比如大量失地農(nóng)民何去何從，比如一些鄉(xiāng)村組織與企業(yè)聯(lián)合起來打土地和農(nóng)民的主意、侵犯農(nóng)民正當(dāng)利益等等。事實上，"壯觀"的集體土地流轉(zhuǎn)背后，隱藏著大量農(nóng)民生活無根本保障、農(nóng)村社會不穩(wěn)定的巨大隱患。

 

三、我國集體土地利用與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)存在的問題

 

土地是農(nóng)民賴以生活的根基，土地制度穩(wěn)定則民安，土地制度混亂則國亂。時至今日，"三農(nóng)"問題依然是關(guān)乎國家長治久安和社會穩(wěn)定的重要問題。從世界范圍看，近代以來，由于人口激增，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化急速發(fā)展，因土地利益發(fā)生的沖突矛盾凸顯，幾乎所有國家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中都遇到過土地征收問題。在這一過程中，無補償即無征收、民主參與、程序正當(dāng)、結(jié)果公開、比例原則等已經(jīng)深入人心。基于我國土地二元所有制結(jié)構(gòu)和征地所涉及的各種利益的根本性、差異性以及補償方式的混雜性，在當(dāng)前加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，征地農(nóng)村集體土地過程中一些流血事件、極端事件屢有發(fā)生，所暴露出的征地行為違法、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、相關(guān)規(guī)定不合理、實施程序不規(guī)范、濫用強制手段暴力拆遷等問題，已成為影響社會和諧穩(wěn)定的焦點誘因。

 

（一）征地范圍過寬

 

我國《憲法》第十條確立了土地國家所有和集體所有的二元所有制，同時規(guī)定了"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償"；《憲法》第十三條規(guī)定了"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償"。《土地管理法》第四十七條有關(guān)"征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償"、《物權(quán)法》第四十二條有關(guān)"為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)"等都規(guī)定了征收的目的必須是"為了公共利益需要"，然而各地在征地過程中，除交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施征用外，工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目征地也都占到相當(dāng)大的比重。目前的征地實踐中，"公共利益"并沒有明確的界定，對公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)的自由裁量權(quán)，使得我國現(xiàn)行法律中，對公共利益的規(guī)定抽象、不明，導(dǎo)致征地目的擴(kuò)大化現(xiàn)象已成為政府在行使土地使用權(quán)中存在的普遍性問題。

 

（二）集體土地所有權(quán)主體被架空

 

根據(jù)《土地管理法》第十條的規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)依照地域關(guān)系分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會、村民小組行使，負(fù)責(zé)土地的發(fā)包、承包合同履行和其他財產(chǎn)的管理，此規(guī)定實質(zhì)上是對農(nóng)村土地具體經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只是一個模糊的概念，無法成為實踐層面的市場主體。作為集體土地所有權(quán)主體的"農(nóng)民集體"，不具有法律人格與訴訟主體資格，并不是獨立的補償權(quán)主體。雖然《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定"農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有"。但現(xiàn)行土地管理法和地方立法的實際作法上都依然規(guī)定征地補償權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。如《土地管理法》第四十九條規(guī)定："被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。"由于缺乏代表農(nóng)民集體利益、組織嚴(yán)密、治理有效的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)，最終使農(nóng)民農(nóng)村集體所有權(quán)實際上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨政組織所有，甚者淪為農(nóng)村集體組織負(fù)責(zé)人所有，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)中嚴(yán)重的不公與腐敗。

 

（三）征地補償欠缺充分法律基礎(chǔ)

 

根據(jù)《立法法》第八條、第九條的規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律；且在尚未制定法律的情況下，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會也只能授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要對非國有財產(chǎn)的征收制定行政法規(guī)。但由于現(xiàn)行國內(nèi)偏向財產(chǎn)權(quán)的社會責(zé)任觀念，征地往往被視為為公益取得財產(chǎn)的手段。對征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)制度的法律規(guī)定嚴(yán)重缺乏，就是現(xiàn)有的法律規(guī)定也大多是從強調(diào)維護(hù)公共利益的角度，規(guī)定對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，且規(guī)定粗陋、簡略。我國現(xiàn)階段，在國家立法層面上，尚未制定統(tǒng)一的《農(nóng)地征收補償法》，目前對征地補償進(jìn)行規(guī)范的法律主要是憲法、物權(quán)法、土地管理法、土地管理法實施條例。而這些法律法規(guī)都只籠統(tǒng)的規(guī)定"為了公共利益需要"，其他問題未作任何細(xì)化。關(guān)于征地補償程序也只有在國務(wù)院頒布的《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定"對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施"，其中對征地補償爭議訴訟解決程序根本未予涉及，征用補償、安置方案均由行政部門擬訂、批準(zhǔn)、實施，即使對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。很顯然，在征收程序中，從批準(zhǔn)、實施到救濟(jì)都強化了行政權(quán)力的絕對主導(dǎo)性，不僅排除了司法機(jī)關(guān)的介入與救濟(jì)，而且被征收人的參與權(quán)也是事后的、被動的和極其有限的。

 

（四）補償標(biāo)準(zhǔn)低、不到位、層層遞減

 

現(xiàn)行法律法規(guī)對征地補償基本原則沒有作出明確規(guī)定。憲法、物權(quán)法、土地管理法、土地管理法實施條例等都只是籠統(tǒng)地強調(diào)"給予補償"，且現(xiàn)行法律規(guī)定的按"原用途"補償、安置，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。《土地管理法》第四十七條規(guī)定了我國集體土地征收補償?shù)幕灸Ｊ剑@個標(biāo)準(zhǔn)是一種政策性的剛性規(guī)定，是政府標(biāo)價，根本沒有考慮土地區(qū)位差異、土地征收前的潛在收益等市場調(diào)節(jié)因素。按照這種不科學(xué)的補償標(biāo)準(zhǔn)計算出來的征收補償費用必然不符合實際情況。事實上，我國規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，且重安置、輕補償，不是對被征農(nóng)地的"市價"補償，而是政府的福利分配，沒有區(qū)分被征地農(nóng)民的補償權(quán)與社會保障權(quán)，侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益。　

 

（五）征地管理不規(guī)范，正當(dāng)法律程序缺失

 

伴隨著圈地范圍的無節(jié)制擴(kuò)大，土地利用總體規(guī)劃的紅線被嚴(yán)重破壞。一些地區(qū)為招引項目，無底線的提供"優(yōu)惠政策"，以極低的價格出讓土地，大搞"圈地?zé)?span lang="EN-US">"。盡管大量"科技園"、"產(chǎn)業(yè)園"、"生態(tài)產(chǎn)業(yè)"、"開發(fā)區(qū)"拔地而起，但這些地區(qū)開發(fā)效益低下，土地利用粗放，利用率不高，土地利用的巨大潛力尚未挖掘。為何"圈地"如此容易，究其原因，不難發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行法律未規(guī)定征收人申請征地前的與被征收人協(xié)議價購的先行協(xié)商程序。《土地管理法》第四十八條規(guī)定的公告并聽取意見，僅僅確定了我國集體土地征收補償公告程序的基本模式，但對征收補償聽證程序卻只字未提。另外，我國現(xiàn)行法律欠缺征地補償爭議的司法裁判程序，尤其是沒有規(guī)定補償爭議的民事訴訟解決程序。《物權(quán)法》第四十二條對征地補償程序也只作了"依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序"的原則性規(guī)定。從法律層面上來看，我國現(xiàn)行法律對征地補償爭議解決程序則幾乎是一片空白，導(dǎo)致我國現(xiàn)行有關(guān)征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律規(guī)定和征地實踐中征地決定、補償決定、征地補償爭議解決往往由行政機(jī)關(guān)全權(quán)處理。被征地農(nóng)民意愿得不到尊重，正當(dāng)法律程序缺失，補償爭議投訴無門，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益缺乏司法保護(hù)。

 

四、我國集體土地征收與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)對策與建議

 

為確保我國集體土地征收與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)"有法可依"與"有法必依"，真正合理、有效地保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益，對保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益角度的集體土地征地補償法律制度建構(gòu)，提出以下對策與建議。

 

（一）限定集體土地征地范圍

 

對集體土地可以征收范圍進(jìn)行嚴(yán)格的限制，對"公共利益"給予明確的界定，避免職能部門濫用自由裁量權(quán)。征地公益類型、征地事項在分散的各個法律中具體規(guī)定，對征地事項的規(guī)定采列舉及概括混合方式。概括性公益條款由司法機(jī)關(guān)就個案具體判斷，盡可能避免援用空泛及抽象之用語至國家權(quán)力濫用公益情況發(fā)生。從法律上嚴(yán)格界定公益性與經(jīng)營性目的建設(shè)用地，排除為純粹國庫利益、地方財政利益及私人目的等經(jīng)營性目的的征地，建立經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一市場流轉(zhuǎn)機(jī)制，確立集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)平等法律地位，以切實保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。

 

（二）明確集體土地所有權(quán)主體

 

以法律的形式確立農(nóng)民個人獨立的民事主體地位和訴訟主體資格，并明確農(nóng)民個人基于各類農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益分別成為獨立的補償權(quán)主體。同時，在農(nóng)地征收過程中，明晰農(nóng)民集體與農(nóng)民個人權(quán)利的雙重屬性，使農(nóng)民個人享有各種實體和程序性權(quán)利，以切實保護(hù)其由于土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)地用益物權(quán)及擔(dān)保物權(quán)的喪失而置換來的失地補償權(quán)和社會保障權(quán)。以法律的形式確立農(nóng)民集體獨立的民事主體地位和訴訟主體資格，明確農(nóng)民集體為獨立的補償權(quán)主體。使"農(nóng)民成員集體"具有主體法律人格，沿著"非法人合有共同體"的思路進(jìn)行民法構(gòu)造。 在國家征收集體所有的土地的過程中，才有明確的主體作為獨立的補償權(quán)對象在公平的條件下和國家進(jìn)行合理博弈，以切實維護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。

 

（三）制定集體土地征收法律法規(guī)

 

征地必須在憲法保護(hù)財產(chǎn)權(quán)原則下進(jìn)行并須有合憲性法律基礎(chǔ)，即其實施要件與程序應(yīng)有明確且嚴(yán)格的法律限制性規(guī)定。 建立農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)、征地和補償三位一體的法律體系，從保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益角度改革和完善我國現(xiàn)行法律。以憲法的形式明確規(guī)定征地補償?shù)幕驹瓌t與補償爭議的訴訟解決程序。以部門法的形式具體規(guī)定征地補償標(biāo)準(zhǔn)；明晰各類征地客體與補償權(quán)主體，從物權(quán)法上強化農(nóng)民個人對集體土地進(jìn)行獨立支配的權(quán)利。盡快制定專門的《農(nóng)地征收補償法》，作為與物權(quán)法配套的補充法、程序法。另外，要以法律法規(guī)的形式具體規(guī)范公共利益的內(nèi)容，統(tǒng)一規(guī)定征地補償程序，嚴(yán)格區(qū)分征收與補償兩個不同法律性質(zhì)的行為階段。從而使我國征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)具有充分的合憲性法律基礎(chǔ)。

 

（四）完善補償標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)配套程序

 

修正現(xiàn)行憲法與完善物權(quán)法，明確規(guī)定"公正的、事先的"補償原則，盡快制定專門的《農(nóng)地征收補償法》，確立公平合理的"市價"補償標(biāo)準(zhǔn)。修改現(xiàn)行法律規(guī)定的"原用途"的偏低補償標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)行政策性規(guī)定的基礎(chǔ)上，考慮土地區(qū)位差異，被征農(nóng)地于征收計劃決定時當(dāng)?shù)氐?span lang="EN-US">"客觀市價"補償請求權(quán)和對被征地農(nóng)民本身生存、發(fā)展的"特別價值"補償請求權(quán)等市場調(diào)節(jié)因素再"給予補償"，確保集體土地的被征地農(nóng)民生存保障與就業(yè)保障權(quán)。

 

（五）規(guī)范征地管理，完善征地補償程序

 

增強土地征收過程的公示性與透明度，建立批前公告聽證程序，充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)。首先，將征地計劃公告程序前置，確實發(fā)揮公告程序保護(hù)被征地農(nóng)民知情權(quán)的作用。其次，在《土地管理法》及其《實施條例》中規(guī)定將征地補償公告及聽證程序前置。健全完善征收補償和安置制度，各級人民政府在在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證；要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料。再次，完善公告內(nèi)容。目前，我國《土地管理法》及其《實施條例》只是原則性地規(guī)定了征地應(yīng)進(jìn)行公告，但對于公告的具體內(nèi)容事項缺乏明確規(guī)定。應(yīng)將征地的目的及必要性論證過程、用地單位、用途、地塊范圍、補償確定標(biāo)準(zhǔn)及安置途徑、聽證程序、被征地農(nóng)民的權(quán)利及救濟(jì)方法、期限、聽證結(jié)果等作為公告的內(nèi)容，確保農(nóng)民對土地征收的基本概況有一個全面的了解。最后，將聽證程序設(shè)定為法定的強制程序，完善違反征地公告與聽證程序的責(zé)任追究制度。　

 

五、結(jié)語

 

要切實解決我國集體土地征收補償與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的癥結(jié)，減少征地糾紛與社會矛盾，依法合理有效地保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，應(yīng)借鑒國外征收補償與財產(chǎn)權(quán)保護(hù)法制的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我國征收補償與財產(chǎn)權(quán)保護(hù)法制歷史與現(xiàn)狀，在學(xué)術(shù)界已有研究成果基礎(chǔ)上，考察我國集體土地征收補償與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)面臨的法律困境和問題，為改革我國集體土地征收補償與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律制度進(jìn)一步作以下對策研究。