行政訴訟中如何正確確定第三人是一個(gè)一直讓法院為之困擾的問題。《行政訴訟法》第27條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”這是行政訴訟法中第三人制度的規(guī)定。但對(duì)于利害關(guān)系的界定、何種情形下追加無具體的法律規(guī)定，隨著《行政訴訟法》和《行政許可法》實(shí)踐的進(jìn)一步深入，行政訴訟第三人問題將越來越復(fù)雜，如果不能充分理解并準(zhǔn)確把握第三人的相關(guān)理論，難免會(huì)發(fā)生遺漏、錯(cuò)列第三人、混淆第三人，將構(gòu)成嚴(yán)重程序違法，致錯(cuò)案發(fā)生。本文擬就行政訴訟中追加第三人的問題作一粗淺的分析。

 

一、行政訴訟中第三人的法律內(nèi)涵

 

我國(guó)行政訴訟法肯定了第三人參加訴訟制度，現(xiàn)行行政制度保持了行政訴訟固有特性，參照了民事訴訟第三人參與訴訟的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)利害關(guān)系為切入點(diǎn)，對(duì)第三人參加行政訴訟進(jìn)行了法律上的界定?！缎姓V訟法》第27條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十四條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)的同一具體行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對(duì)具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟”。有以上面的法律基礎(chǔ)，我們可以明確，所謂行政訴訟第三人，是指因與被訴具體行政行為有利害關(guān)系，通過申請(qǐng)或者由人民法院通知而參加到訴訟中來的除原、被告以外的公民、法人或者其他組織。

 

二、行政訴訟中第三人的立法原理及認(rèn)定規(guī)則

 

《行政訴訟法》第二十七條表述為“可以”，既然可以，則意味著“可以”吸收第三人參訴，也可以不吸收第三人參訴，實(shí)踐中有人主張依職權(quán)追加第三人參加訴訟，而有些則認(rèn)為該條文是使用任意性規(guī)范，并非強(qiáng)制性條款，所以不必追加第三人參加訴訟。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定了第三人參加訴訟的路徑，第一是主動(dòng)申請(qǐng)。公民、法人或者其他組織認(rèn)為同被訴的具體行政行為有利害關(guān)系，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，是否準(zhǔn)許由人民法院決定；第二是人民法院通知。人民法院認(rèn)為公民、法人或者其他組織同被訴的具體行政行為有利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)通知其作為第三人參加訴訟。如果認(rèn)為被訴具體行政行為被判決維持或者撤銷，但不致影響第三人的利益，第三人涉訴與否關(guān)系不大，不需要追加第三人參加訴訟，那么行政案件最終如何判決，只有等待程序終結(jié)后方能決定，第三人不參加訴訟，則意味著其訴訟程序權(quán)利受到損害。這與現(xiàn)代司法觀念中注重程序權(quán)利保障原則相悖。同時(shí)，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十四條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)的同一具體行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對(duì)具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟”，這里的“應(yīng)當(dāng)”是對(duì)第三人程序性保護(hù)的強(qiáng)化，對(duì)于符合第三人主體資格構(gòu)成要件的，人民法院有權(quán)利也有義務(wù)應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟，不應(yīng)當(dāng)剝奪或忽略其參加訴訟的權(quán)利，均應(yīng)依職權(quán)追加其為第三人，否則就違反法定程序論，致裁判果違法，這也是維護(hù)利害關(guān)系人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、鈍化矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)的必要要求。

 

三、對(duì)“利害關(guān)系”的正確理解

 

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第27條中的''同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系''，有人認(rèn)為，這種利害關(guān)系是指第三人與本訴所爭(zhēng)議的具體行政行為有直接的利害關(guān)系，法院維持或改變?cè)摼唧w行政行為直接調(diào)整或涉及第三人權(quán)利義務(wù)，而無其他因素的介入與影響，這種利害關(guān)系只能是行政法律關(guān)系，對(duì)其他的有直接或間接利害關(guān)系的第三人排除在追加范圍之外。也有相反觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟法立法目的是最大限度保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)依法行政最大價(jià)值，所以行政法人的第三人與被訴具體行政行為的“利害關(guān)系”，應(yīng)以被訴具體行政行為對(duì)公民、法人和其他組織的實(shí)際權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響為標(biāo)準(zhǔn)，而不必區(qū)分利害關(guān)系是直接的利害關(guān)系或還是間接的利害關(guān)系。我國(guó)相關(guān)的司法解釋沒有把"利害關(guān)系"局限在"直接"利害關(guān)系的范圍以內(nèi)。在審判實(shí)踐中，人民法院也將第三人的范圍作了擴(kuò)張性解釋和應(yīng)用，即把與被具體行政行為有間接利害關(guān)系的個(gè)人、組織也納入第三人的范疇。間接利害關(guān)系包括與具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)有利害關(guān)系和與判決結(jié)果有利害關(guān)系、以及與被訴行政主體的相對(duì)方有民事法律關(guān)系的公民、法人和其他組織，這樣的處理可以盡可能保護(hù)第三人權(quán)益，達(dá)到降低訴訟成本，便于法院全方位審查具體行政行為的合法性，實(shí)現(xiàn)訴訟成本的最小化。

 

四、實(shí)踐中法院追加第三人參加訴訟的情形

 

我國(guó)行政訴訟第三人制度雖然借鑒了民事訴訟第三人的相關(guān)原理，但行政訴訟的運(yùn)作方式不同于民事審判，行政訴訟中的第三人既不同于民事訴訟中有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人，也不同于無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人，行政訴訟中法院依法追加的第三人，系與爭(zhēng)議標(biāo)的即被訴具體行政行為有直接或間接利害關(guān)系，原告訴訟時(shí)并未將其列為當(dāng)事人，而由法院依職權(quán)通知其參加行政訴訟的個(gè)人或組織。審判實(shí)踐中，人民法院應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人作為第三人參加訴訟的情形有：

 

1、行政許可類案件中涉及到的利害關(guān)系人。隨著《行政許可法》的不斷深入，法院受理的行政許可案件越來越多，如果行政許可行為直接影響了其他公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，其他公民、法人或其他組織不服，向人民法院起訴，被許可人應(yīng)作為行政訴訟第三人予以追加；

 

2、行政處罰類案件。在行政處罰類案件中,涉及被處罰人、被侵害人、利益牽連人，如果其中一方對(duì)行政處罰不服,提起行政訴訟,人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的一方作為第三人參加訴訟。如在審理侵權(quán)案件中，侵權(quán)人對(duì)處罰決定不服，訴至法院，法院應(yīng)追加被侵犯權(quán)益的一方作為當(dāng)事人參加訴訟；

 

3、行政確權(quán)類案件。在土地、房屋等行政確權(quán)類案件中，行政機(jī)關(guān)權(quán)屬爭(zhēng)議人爭(zhēng)議標(biāo)的物進(jìn)行了確權(quán)，一方當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的確權(quán)行為，向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)追加其他權(quán)屬爭(zhēng)議人作為第三人參加訴訟；

 

4、行政征收、征用類案件。行政主體征收、征用土地后，又將土地出讓給他人建設(shè)或使用，被征用、征收的人不服向法院起訴，法院應(yīng)追加獲得土地使用權(quán)以及對(duì)征收、征用主張權(quán)利的個(gè)人或者組織作為第三人參加訴訟；

 

5、一方當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)有關(guān)民事爭(zhēng)議所作的處理或裁決不服提起訴訟,爭(zhēng)議另一方當(dāng)事人未起訴,在這種情況下,人民法院應(yīng)當(dāng)通知另一方當(dāng)事人作為第三人參加訴訟，如工傷行政確認(rèn)案件中，用工方對(duì)職工所受傷認(rèn)定為工傷不服，向法院提起訴訟，要求撤銷工傷認(rèn)定，法院應(yīng)將職工追加為第三人，因?yàn)闊o論法院維持還是撤銷工傷認(rèn)定，均影響到職工的合法權(quán)益;

 

6、行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)關(guān)的組織共同署名作出的處理決定不服，向人民法院提起行政訴訟，在這種情況下，非行政機(jī)關(guān)的組織因不具備行政主體資格，不能成為被告，法院應(yīng)通知其作為第三人參加訴訟；

 

7、原告對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟；

 

8、征用土地或城市房屋拆遷引起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知拆遷人作為第三人參加訴訟；

 

9、原告不服行政機(jī)關(guān)經(jīng)批準(zhǔn)的具體行政行為，提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟；

 

10、應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其以第三人的身份參加訴訟。

 

五、法院追加第三人參加訴訟的法律后果。

 

不管是行政法還是民法上第三人的設(shè)立，還是實(shí)體法或程序法對(duì)第三人的設(shè)立，都有一個(gè)共同的目的，那就是便于人民法院查明案件事實(shí)，提高審判質(zhì)量，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，確保司法公正。因此，正確追加第三人參加訴訟，具有理論上的意義和實(shí)踐中的法律效果。

 

第一，符合利益平衡論。現(xiàn)代行政法體現(xiàn)出一種權(quán)利義務(wù)并重、公共利益與個(gè)人利益兼顧的司法理念，其發(fā)展基本趨勢(shì)是在維護(hù)、監(jiān)督行政主體依法行政與保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益之間獲得平衡，一種通過對(duì)行政主體與行政相對(duì)方的有交往激勵(lì)和制約與實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利中求得均衡，以確保社會(huì)的和諧、穩(wěn)定發(fā)展，作為行政訴訟中第三人，不應(yīng)被忽視，法院在審查行政訴訟案件中，在涉及第三人的行政行為時(shí)，應(yīng)充分肯定第三人的存在，以維護(hù)第三人的合法權(quán)益；

 

第二、符合公正與效率的主題。公正與效率是我們現(xiàn)代行政法追求的目標(biāo)，如果行政訴訟程序中將應(yīng)該出現(xiàn)的第三人忽視，那么第三人合法權(quán)益受到侵害時(shí)，第三人只能另行主張，有時(shí)甚至通過申訴才能得以保護(hù)自己的權(quán)益，浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力，浪費(fèi)社會(huì)資源，所以追加合法的第三人參加訴訟可以減少訴訟成本，提高審判效率，實(shí)現(xiàn)司法公正。