一、我國(guó)行政許可設(shè)定范圍的問(wèn)題

（一）我國(guó)行政許可設(shè)定范圍的現(xiàn)狀

我國(guó)政府行政從根本層面觀察，仍屬于傳統(tǒng)的以管制為本質(zhì)特征的全能統(tǒng)制型的政府行政范式。" 它的一大特點(diǎn)便是采用審批制來(lái)進(jìn)行社會(huì)與經(jīng)濟(jì)管理，"在現(xiàn)實(shí)生活中，一講到行政管理，就要審批。于是，什么事情都可以設(shè)定行政許可。" 因此行政許可設(shè)定范圍的規(guī)范化對(duì)于政府權(quán)力行使具有重要的意義。總體而言，可設(shè)定行政許可的事項(xiàng)主要有二：一是可能對(duì)公共利益產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)；二是對(duì)自然人生命、人身、財(cái)產(chǎn)可能產(chǎn)生嚴(yán)重危害的活動(dòng)。考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制還處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府職能轉(zhuǎn)變還沒(méi)有完全到位，為了給下一步改革留有余地，設(shè)定范圍問(wèn)題不宜規(guī)定過(guò)于具體。只要與公共利益無(wú)關(guān)的事項(xiàng)，政府應(yīng)該大膽放權(quán)，讓公民自己去協(xié)商解決，或通過(guò)社會(huì)力量解決，或是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自行調(diào)節(jié)。所以，設(shè)定行政許可還要堅(jiān)持合理的原則，可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，也并不是都要設(shè)定行政許可。我國(guó)《行政許可法》第13條規(guī)定了可不設(shè)行政許可的范圍：一是公民、法人或者其他組織自主決定；二是市場(chǎng)機(jī)制能夠有效解決的；三是行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；四是行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。這就要求立法者在設(shè)定行政許可時(shí)應(yīng)該充分考慮行政與市場(chǎng)的關(guān)系，以及許可設(shè)定的必要性。

（二）現(xiàn)行行政許可設(shè)定范圍的缺陷

1、立法語(yǔ)言的模糊性導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。法律應(yīng)當(dāng)具有明確性，這一點(diǎn)勿庸置疑。"只有依據(jù)事先已經(jīng)知曉的規(guī)則、不偏不倚地適用，政府才被允許干預(yù)重大的私人利益。" 我國(guó)行政許可法中卻用 "可以不設(shè)"行政許可的事項(xiàng)這樣的非常模糊語(yǔ)言，在目前尚無(wú)相應(yīng)的立法解釋抑或行政解釋來(lái)對(duì)之進(jìn)行限定，這就留下了一個(gè)立法上的空白點(diǎn)。這樣行政許可真正的主導(dǎo)權(quán)依然掌握在政府的手里。因此，立法語(yǔ)言的模糊實(shí)際上授予了行政機(jī)關(guān)巨大的自由裁量權(quán)。

2、現(xiàn)行行政許可范圍的界定缺乏可操作性。我過(guò)行政許可發(fā)第13條的第（一）、（二）、（三）項(xiàng)分別涉及到行政與私法自治、行政與市場(chǎng)、行政與社會(huì)范圍的界定。然而，政府管制的范圍在很大程度上受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，具有很大的彈性空間因此，從本質(zhì)上而言，這一規(guī)定類似于一種法律宣言，而沒(méi)有發(fā)揮一種法律規(guī)范的作用。

　　3、行政許可評(píng)價(jià)機(jī)制的缺失。對(duì)于行政許可可以啟動(dòng)評(píng)價(jià)機(jī)制的主體有設(shè)定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)和公民、法人、其他組織。然而，這一機(jī)制存在如下的缺陷：1.缺乏統(tǒng)一的許可評(píng)價(jià)機(jī)制立法。各級(jí)地方政府為統(tǒng)一許可評(píng)價(jià)機(jī)制而頒布法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的寥寥無(wú)幾，而且基本上是各自為陣。2.缺乏啟動(dòng)評(píng)價(jià)的時(shí)效機(jī)制。我國(guó)行政許可法只是規(guī)定應(yīng)當(dāng)"定期"進(jìn)行評(píng)價(jià)，然而"定期"的期限為多長(zhǎng)，沒(méi)有明確限定，統(tǒng)統(tǒng)留待于法規(guī)、規(guī)章的自由裁量。3.具有公眾參與色彩的公民評(píng)價(jià)機(jī)制被虛置。雖然法律規(guī)定設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)采用論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)形式采納民意，然而現(xiàn)實(shí)中采用這種方式的寥寥無(wú)幾，且大多停留在形式主義，民眾對(duì)參與許可評(píng)價(jià)的熱情也不是很高。總之，許可評(píng)價(jià)機(jī)制未能在許可設(shè)定的必要性上把好關(guān)，貢獻(xiàn)相當(dāng)微弱。

（三）規(guī)范行政許可設(shè)定范圍的建議

　　1、對(duì)行政許可進(jìn)行清理。作為行政機(jī)關(guān)，必須經(jīng)常性的對(duì)陳舊的許可立法進(jìn)行清理，以充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用。日本在很早以前，就認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)。1964年9月提出的臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)的改革意見(jiàn)指出過(guò)多的許可對(duì)社會(huì)的不利："在現(xiàn)行的許認(rèn)可中，設(shè)有許多并不一定具有必要性的，或者難以期待其實(shí)效性的、涉及到細(xì)枝末節(jié)的繁雜、過(guò)大的規(guī)制。此外，胡亂地設(shè)置、給國(guó)民賦課無(wú)用負(fù)擔(dān)的并不少。" 因此，要求對(duì)之進(jìn)行調(diào)查、研討，以推進(jìn)該制度的合理化運(yùn)作。日本的這些經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)行政許可改革可以借鑒。

2、不斷調(diào)整行政許可的設(shè)定范圍。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，我們也應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要適時(shí)的調(diào)整行政許可的設(shè)定范圍，應(yīng)當(dāng)采用聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的形式聽(tīng)取意見(jiàn)，通過(guò)對(duì)行政許可項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，對(duì)其設(shè)定的必要性進(jìn)行考量，進(jìn)一步認(rèn)清行政與市場(chǎng)的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)行政許可立法與生動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的銜接。

3、盡早出臺(tái)統(tǒng)一的許可評(píng)價(jià)制度立法。我國(guó)行政許可法第20條只是籠統(tǒng)的規(guī)定了應(yīng)當(dāng)設(shè)定評(píng)價(jià)機(jī)制。但是，對(duì)有著大量需求的實(shí)踐而言，這顯然是不夠的，應(yīng)當(dāng)較為詳細(xì)的規(guī)定了評(píng)價(jià)主體、時(shí)限、內(nèi)容、程序，這樣就具有比較強(qiáng)的操作性，這就為各地區(qū)、各部門(mén)設(shè)定了一個(gè)可供執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，避免其各自為陣。

　　4、嚴(yán)格規(guī)定評(píng)價(jià)機(jī)制的啟動(dòng)時(shí)限。行政許可法未對(duì)此作硬性規(guī)定，是因?yàn)榭紤]到各地區(qū)、各部門(mén)的特殊情況，避免因機(jī)械的執(zhí)行時(shí)限機(jī)制而導(dǎo)致某些不便。筆者建議可以在啟動(dòng)時(shí)限上設(shè)立一個(gè)程序，各地可跟據(jù)實(shí)際情況規(guī)定在行政許可實(shí)施后的一定期限內(nèi)對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，這就可以及時(shí)的對(duì)行政許可進(jìn)行清理，理順行政與市場(chǎng)的關(guān)系。

　　5、擴(kuò)大公眾參與評(píng)價(jià)的深度和廣度。行政許可屬于立法性事項(xiàng)，然大多數(shù)的許可的主導(dǎo)權(quán)都掌握在法規(guī)、規(guī)章中，其民主性是有待商榷的。陽(yáng)光是最好的防腐劑，行政許可直接牽涉公民的自由權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許公民獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。可以規(guī)定評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)網(wǎng)站、報(bào)刊、座談會(huì)、走訪調(diào)查等多種形式廣泛征求公民意見(jiàn)。一般而言，公民參與的深度與廣度越高，該許可的正當(dāng)性越值得肯定，其執(zhí)行的阻力也就越小。

　  二、行政許可訴訟所涉及的損害賠償和補(bǔ)償問(wèn)題

行政許可不當(dāng)或違法被司法撤銷，或行政許可雖合法但對(duì)其他人的合法權(quán)益確實(shí)造成損害的，行政許可相對(duì)人或與行政許可在法律上有利害關(guān)系的人都往往會(huì)提起行政侵權(quán)賠償或補(bǔ)償?shù)脑V訟請(qǐng)求。審理此類訴訟，應(yīng)掌握什么原則？在理論上及司法實(shí)踐上都具有實(shí)際意義。如果行政許可合法，判決維持，那么受害人的行政訴訟沒(méi)有解決任何實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行行政訴訟制度，行政裁判只有維持、撤銷、改判、確認(rèn)、重作等幾種形式；而且具體行政行為合法，根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟制度無(wú)法給予國(guó)家賠償，受害人的損失得不到救濟(jì)。如果行政許可違法，雖說(shuō)可以一并解決賠償問(wèn)題，但還會(huì)引起行政機(jī)關(guān)向加害人追償，依然不能在一次訴訟中全部解決問(wèn)題。如果受害人直接以加害人為被告提起民事訴訟，民事訴訟必然要對(duì)行政許可進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，即構(gòu)成審判權(quán)（主要指民事審判權(quán)）對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，混淆了民事訴訟和行政訴訟的界限，尤其是對(duì)法院內(nèi)部行政庭和民事庭的劃分造成了沖擊。

（一）賠償或補(bǔ)償訴訟請(qǐng)求的類型

行政賠償或補(bǔ)償范圍是行政賠償或補(bǔ)償制度的重要內(nèi)容之一。它對(duì)明確哪些予以補(bǔ)償，那些不予以補(bǔ)償，十分重要。它可以分為三種范圍：一是行為范圍，主要從法律行為和事實(shí)行為的分類角度來(lái)闡述；二是事項(xiàng)范圍，主要是從行政賠償或補(bǔ)償發(fā)生的領(lǐng)域來(lái)界定；三是權(quán)益范圍。

1、行為范圍。行政賠償或補(bǔ)償?shù)男袨榉秶侵感姓黧w對(duì)什么性質(zhì)的行為造成行政相對(duì)人損失而承擔(dān)賠償或補(bǔ)償責(zé)任。從引起行政補(bǔ)償?shù)男袨樾再|(zhì)來(lái)看，它包括法律行為和事實(shí)行為，即包括合法行政行為和行政事實(shí)行為，故而行政賠償或補(bǔ)償包括對(duì)合法行政行為造成損失的賠償或補(bǔ)償和對(duì)出于公共利益目的的行政事實(shí)行為造成損失的賠償或補(bǔ)償。對(duì)合法行政行為造成損失的補(bǔ)償主要是從抽象行政行為和具體行政行為的分類角度來(lái)探討。

抽象行政行為能否引起公民的損失？引起損失是否應(yīng)補(bǔ)償？這是一個(gè)容易產(chǎn)生爭(zhēng)議的問(wèn)題。合法抽象行政行為是完全可能造成相對(duì)人損失的，這一點(diǎn)上與具體行政行為并無(wú)多大區(qū)別。當(dāng)然，也并非所有抽象行政行為都必然會(huì)造成相對(duì)人的損失。在實(shí)踐中不排除抽象行政行政行為造成相對(duì)人的損失而不予以補(bǔ)償?shù)那闆r。但也存在予以補(bǔ)償?shù)那闆r。

具體行政行為是指行政主體針對(duì)特定的對(duì)象，合法的具體行政行為造成相對(duì)人合法權(quán)益損失的，都應(yīng)當(dāng)實(shí)行行政補(bǔ)償。對(duì)出于公共利益目的的行政事實(shí)行為造成損失的補(bǔ)償，是指行政主體對(duì)其在行政管理和服務(wù)過(guò)程中，對(duì)基于維護(hù)公共利益的目的特定行為或特定事實(shí)所造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償。如就公益機(jī)構(gòu)和公共設(shè)施方面的非權(quán)力職能活動(dòng)等承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失給予的補(bǔ)償；核設(shè)施等國(guó)家危險(xiǎn)責(zé)任的補(bǔ)償；行政機(jī)關(guān)純指導(dǎo)性行政指導(dǎo)引起的補(bǔ)償?shù)取?span lang="EN-US">

2、事項(xiàng)范圍。行政補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)范圍是指行政主體對(duì)哪些具體事項(xiàng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。目前，有關(guān)行政補(bǔ)償范圍的觀點(diǎn)大多是從事項(xiàng)范圍探討的。如有人認(rèn)為行政補(bǔ)償范圍從兩方面來(lái)理解：一是要明確行政補(bǔ)償?shù)慕缦蓿茨男╊I(lǐng)域可能會(huì)發(fā)生行政補(bǔ)償，其中包括公用征收或征用、限制變更使用財(cái)物、國(guó)家危險(xiǎn)責(zé)任以及變更行政活動(dòng)、行政計(jì)劃、行政合同等的行政補(bǔ)償；二是要明確行政補(bǔ)償中補(bǔ)償損失的大小，即哪些損失應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償，哪些損失不予補(bǔ)償。而有人認(rèn)為包括公用征收的補(bǔ)償、公用征用的補(bǔ)償、危險(xiǎn)責(zé)任的補(bǔ)償、破壞財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償及國(guó)家變更指令性計(jì)劃、變更行政合同的補(bǔ)償?shù)取?行政主體對(duì)下列行為所造成的損失一般不應(yīng)予以行政補(bǔ)償：國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控政策所造成的損失；個(gè)人、組織的自我損害行為雖然客觀上使行政主體成為受益人，但受損人主觀上并無(wú)為國(guó)家和社會(huì)利益自我犧牲其合法權(quán)益目的的；屬于社會(huì)成員平等地對(duì)國(guó)家和社會(huì)承擔(dān)責(zé)任的損失（如依法納稅、依法服兵役等）；其他國(guó)家認(rèn)為不宜給予行政補(bǔ)償?shù)男袨椤?span lang="EN-US"> 

3、權(quán)益范圍。行政補(bǔ)償?shù)臋?quán)益范圍，是指行政主體對(duì)哪些權(quán)益承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，它包含著兩方面內(nèi)容：權(quán)益內(nèi)容范圍和權(quán)益損失范圍。（1）權(quán)益內(nèi)容范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權(quán)利可分為實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，而實(shí)體權(quán)利又包括了人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利及勞動(dòng)權(quán)利等其他權(quán)利。在行政活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員合法行政行為以及出于公共利益目的的行政事實(shí)行為，對(duì)上述權(quán)利都有可能造成損失。行政補(bǔ)償同行政賠償一樣，也只能以實(shí)體權(quán)益為限，不存在程序補(bǔ)償，以人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)為限，對(duì)公民政治權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、行政程序權(quán)利等不予補(bǔ)償。第一，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償。財(cái)產(chǎn)權(quán)，是指以財(cái)產(chǎn)為客體的權(quán)利，它是公民最基本的權(quán)利之一，是人們?cè)谌魏紊鐣?huì)得以生存和發(fā)展的基本條件。它范圍很廣，包括物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。第二，對(duì)人身權(quán)的補(bǔ)償。人身權(quán)，是指與那些與公民的人身不可分的權(quán)利，它是公民最基本的權(quán)利，是其他權(quán)利的基礎(chǔ)，因而對(duì)人身權(quán)予以法律保護(hù)十分重要。人身權(quán)內(nèi)容極為廣泛，通常分為人格權(quán)和身份權(quán)。人格權(quán)包括人身自由權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)、姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等；身份權(quán)包括配偶權(quán)、親權(quán)及親屬權(quán)等。因?yàn)槿松頇?quán)而直接造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政主體應(yīng)當(dāng)負(fù)補(bǔ)償責(zé)任，但那是直接對(duì)財(cái)產(chǎn)損害結(jié)果的補(bǔ)償，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍，不是對(duì)人身權(quán)本身的補(bǔ)償。（2）權(quán)益損失范圍。包括權(quán)益損失性質(zhì)范圍和權(quán)益損失程度范圍。損失性質(zhì)可分為物質(zhì)損失和精神損害兩部分。比較行政賠償制度，精神損害賠償雖在各國(guó)行政賠償制度中出現(xiàn)較晚，但現(xiàn)在已被許多國(guó)家所接受。在行政補(bǔ)償中確定精神補(bǔ)償有利于對(duì)受害人的救濟(jì)，有利于公民和政府之間新型平等關(guān)系的形成，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，確定精神補(bǔ)償是必然趨勢(shì)。損失程度可分為直接損失和間接損失。但在現(xiàn)代行政管理中，相對(duì)人的直接損失和間接損失往往相伴隨，如果僅賠償直接損失，而不賠償間接損失，則難以達(dá)到賠償目的和實(shí)現(xiàn)公正，因而從現(xiàn)代社會(huì)侵權(quán)損害救濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，間接損失將越來(lái)越多地被納入賠償范圍。所以，就目前而言，行政補(bǔ)償也應(yīng)以補(bǔ)償直接損失為主，原則上不補(bǔ)償間接損失。但是應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)的發(fā)展，行政補(bǔ)償范圍也要不斷擴(kuò)大，既要對(duì)直接損失補(bǔ)償，也要對(duì)必要的間接損失實(shí)行補(bǔ)償。

（二）行政侵權(quán)賠償或補(bǔ)償?shù)牟门性瓌t

對(duì)行政許可訴訟涉及的賠償問(wèn)題的審理，除依照國(guó)家賠償法的一般規(guī)定進(jìn)行審理，如對(duì)違法行為造成的合法權(quán)益的損害才承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任，又如行政侵權(quán)賠償只針對(duì)實(shí)際造成的直接損失等等，還應(yīng)結(jié)合行政許可行為的特征予以審理。

行政補(bǔ)償和行政賠償一樣既是一種實(shí)體制度，也是一種程序制度，實(shí)體制度主要是關(guān)于權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，程序制度是實(shí)體制度的延續(xù)，是維護(hù)權(quán)利的操作過(guò)程，僅有實(shí)體沒(méi)有程序是不健全的制度狀態(tài)。行政補(bǔ)償制度應(yīng)該健全完善補(bǔ)償程序、監(jiān)督程序和救濟(jì)程序。對(duì)補(bǔ)償行政程序，比如公開(kāi)，告知，回避，聽(tīng)證，時(shí)效等制度都應(yīng)得到重視。從目前情況看，應(yīng)是根據(jù)具體行政需要，靈活規(guī)定，但不能違背基本的行政程序法理和制度。

三、行政許可案件事實(shí)審查中應(yīng)注意的問(wèn)題

行政許可案件的事實(shí)審查，主要是圍繞證據(jù)規(guī)則中的舉證、質(zhì)證、認(rèn)證進(jìn)行。應(yīng)注意六個(gè)問(wèn)題：第一，行政許可是依申請(qǐng)的行政行為，行政許可申請(qǐng)人在舉證責(zé)任中負(fù)有提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料的初步證明責(zé)任。第二，免除行政許可申請(qǐng)人舉證責(zé)任的正當(dāng)事由。如果因行政許可機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說(shuō)明的，可以免除行政許可申請(qǐng)人的舉證責(zé)任。第三，我國(guó)《行政許可法》僅僅是對(duì)電子證據(jù)作了倡導(dǎo)性的規(guī)定。第四，作為訴訟第三人的被許可人提供證據(jù)證明被訴行政行為的合法性問(wèn)題。第五，法院依申請(qǐng)調(diào)取的證據(jù)或者法院依據(jù)職權(quán)調(diào)取的證據(jù)證明被訴行政許可行為合法性的問(wèn)題。第六，行政許可行為中的規(guī)范性文件如果作為依據(jù)適用則不屬于證據(jù)，無(wú)需適用證據(jù)規(guī)則，而應(yīng)適用法律規(guī)則。行政許可案件的質(zhì)證應(yīng)當(dāng)注意《行政許可法》的特殊性，強(qiáng)調(diào)證據(jù)質(zhì)證中關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性，遵循庭前證據(jù)交換規(guī)則中的自認(rèn)規(guī)則，行政執(zhí)法人員作為證人出庭作證，必須遵守專業(yè)人員出庭說(shuō)明制度。還要注意被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的證據(jù)質(zhì)證問(wèn)題，以及涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等證據(jù)的質(zhì)證問(wèn)題。