（一） 我國(guó)教育行政糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

 

近年來，教育行政機(jī)關(guān)及各大高校屢屢被訴，教育行政糾紛案件頻繁發(fā)生，呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。其中以學(xué)生與學(xué)校發(fā)生的教育行政糾紛居多。特別是田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案和劉燕文訴北京大學(xué)拒絕頒發(fā)博士畢業(yè)證、學(xué)位證案曾引起社會(huì)廣泛關(guān)注和激烈討論，還有倍受關(guān)注和被媒體廣泛炒作的女大學(xué)生懷孕被退學(xué)案等。教育行政糾紛日益成為社會(huì)和公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，也是教育界和法律界目前需要正視和解決的棘手的社會(huì)問題。而與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)的教育法制建設(shè)起步較晚，教育法制建設(shè)跟不上教育發(fā)展的步伐，教育行政糾紛的解決機(jī)制很不完善，在教育行政糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人的合法權(quán)益往往得不到有效的保護(hù)。目前我國(guó)主要是通過教育申訴制度、教育行政復(fù)議制度、教育行政訴訟制度這三種方法來解決教育行政糾紛的：

 

1.教育申訴制度的基礎(chǔ)理論

 

教育申訴制度是指當(dāng)教師、學(xué)生或其他教育組織等教育行政相對(duì)人在其依憲法、法律或組織章程應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利受到侵害時(shí)，依照相關(guān)法律和程序，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申訴理由、請(qǐng)求處理或重新處理的制度。我國(guó)《教育法》和《教師法》分別規(guī)定了學(xué)生申訴制度和教師申訴制度。

 

（1）教師申訴制度的基礎(chǔ)理論

 

教師申訴制度是指教師在其依憲法、法律或組織章程應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利受到侵害時(shí)，依據(jù)相關(guān)法律和程序，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申訴理由、請(qǐng)求處理或重新處理，維護(hù)自己合法權(quán)益的制度。我國(guó)《教師法》第三十九條規(guī)定:"教師對(duì)學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對(duì)學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理"，從而確立了教師申訴制度。

 

教師申訴制度具有以下三個(gè)特征：第一，教師申訴制度是法定的申訴制度。首先，我國(guó)憲法第四十一條規(guī)定："中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。"教師申訴制度是憲法賦予公民的申訴權(quán)利在教育領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。其次，《教師法》專門就教師提起申訴的理由、程序、范圍、有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)教師申訴的處理期限等作了具體規(guī)定，使得教師的申訴權(quán)利得以保障。最后，任何單位、個(gè)人都不得剝奪教師申訴的權(quán)利，也不得阻撓、壓制教師的申訴行為，各級(jí)教育行政部門、人民政府及其部門也必須在規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)教師的申訴作出處理，否則就構(gòu)成違法，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。第二，教師申訴制度是專門性的權(quán)利救濟(jì)制度。教師申訴制度的本質(zhì)在于補(bǔ)救教師受損害的合法權(quán)益。教師申訴制度使教師有機(jī)會(huì)申請(qǐng)其他部門對(duì)學(xué)校或相關(guān)行政機(jī)關(guān)作出的決定進(jìn)行審查，使學(xué)校或相關(guān)行政機(jī)關(guān)能夠理性審慎地行使權(quán)力，盡可能地考慮到教師的權(quán)益，盡可能地作出準(zhǔn)確公正的決定。第三，教師申訴制度是非訴訟的行政性的申訴制度。教師申訴不是通過司法機(jī)關(guān)的訴訟程序進(jìn)行的，不具有訴訟的性質(zhì)。教師申訴是由教育行政主管部門或政府部門在其職權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和行政程序?qū)處煹纳暝V作出行政處理的制度。其是按照行政程序進(jìn)行的，其處理決定具有行政法的效力。這種申訴是具有行政性質(zhì)的。因此，教師申訴制度是一項(xiàng)非訴訟的行政性的申訴制度。

 

《教師法》對(duì)教師申訴的范圍作了明確規(guī)定，主要有以下幾點(diǎn)：一是教師認(rèn)為學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其依據(jù)《教師法》享有的合法權(quán)益的，可以提出申訴。二是教師對(duì)學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理決定不服的，可以提出申訴。三是教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾挠嘘P(guān)部門侵犯其依據(jù)《教師法》享有的合法權(quán)益的，可以提出申訴。

 

（2）學(xué)生申訴制度的基礎(chǔ)理論

 

學(xué)生申訴制度是指學(xué)生在其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，依據(jù)相關(guān)法律和程序，向有關(guān)部門申訴理由、請(qǐng)求處理或重新處理，維護(hù)自己合法權(quán)益的制度。《教育法》第四十二條規(guī)定：受教育者對(duì)學(xué)校給予的處分不服，有權(quán)向有關(guān)部門提出申訴；受教育者對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，有權(quán)提出申訴或者依法提起訴訟。這項(xiàng)規(guī)定確立了學(xué)生申訴制度。學(xué)生申訴分為兩種：一是校內(nèi)申訴；二是教育行政申訴。校內(nèi)申訴指學(xué)生如果對(duì)學(xué)校給予的處分不服，或認(rèn)為學(xué)校、教師侵犯了其合法權(quán)益，可以向?qū)W校學(xué)生申訴委員會(huì)申訴的制度。教育行政申訴指學(xué)生如果對(duì)學(xué)校學(xué)生申訴委員會(huì)的復(fù)查決定有異議，可以向?qū)W校所在地省級(jí)教育行政部門申訴的制度。

 

學(xué)生行使自身申訴權(quán)利的程序是先提起校內(nèi)申訴，然后才能提起教育行政申訴。學(xué)生對(duì)學(xué)校的處分決定有異議的,在接到學(xué)校處分決定書之日起5個(gè)工作日內(nèi),可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出書面申訴。學(xué)生申訴處理委員會(huì)對(duì)學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查,并在接到書面申訴之日起15個(gè)工作日內(nèi),作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。需要改變?cè)幏譀Q定的,由學(xué)生申訴處理委員會(huì)提交學(xué)校重新研究決定。大學(xué)生對(duì)學(xué)校學(xué)生申訴委員會(huì)的復(fù)查決定有異議的,在接到學(xué)校復(fù)查決定書之日起15個(gè)工作日內(nèi),可以向?qū)W校所在地省級(jí)教育行政部門提出書面申訴。省級(jí)教育行政部門在接到學(xué)生書面申訴之日起30個(gè)工作日內(nèi),對(duì)申訴人的問題給予處理并答復(fù)。學(xué)生申訴制度具有以下特征：第一，學(xué)生申訴制度是受法律保護(hù)的法定申訴制度。任何單位、個(gè)人都不得剝奪學(xué)生申訴的權(quán)利，也不得阻撓、壓制學(xué)生的申訴行為，否則就構(gòu)成違法，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。第二，學(xué)生申訴制度是具有特定性質(zhì)的權(quán)利救濟(jì)制度。學(xué)生申訴制度的本質(zhì)，在于補(bǔ)救學(xué)生受損害的合法權(quán)益。由于學(xué)生特定的身份和在教育教學(xué)活動(dòng)中的地位，決定了當(dāng)其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，學(xué)生本人既不能采用拒絕履行決定的方式去補(bǔ)救自己，也無權(quán)采取強(qiáng)制手段加以制止或糾正。因此，《教育法》確立的學(xué)生申訴制度，是維護(hù)受教育者學(xué)生這一特定主體合法權(quán)益的權(quán)利救濟(jì)制度。第三，學(xué)生申訴制度是非訴訟的行政性的申訴制度。受理學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)不是人民檢察院或人民法院，學(xué)生申訴不是通過司法機(jī)關(guān)的訴訟程序進(jìn)行的，不具有訴訟的性質(zhì)。盡管學(xué)生申訴分校內(nèi)申訴和教育行政申訴兩種，但這并不影響學(xué)生申訴制度的行政性的特點(diǎn)。就教育行政申訴而言，教育行政主管部門在其職權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和程序?qū)W(xué)生的申訴作出行政處理，是按照行政程序進(jìn)行的，其處理決定具有行政法的效力。教育行政申訴自然是具有行政性質(zhì)的。就校內(nèi)申訴而言，學(xué)生申訴委員會(huì)對(duì)學(xué)生的申訴做出處理。《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》規(guī)定："學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴。"受理學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)是學(xué)生申訴委員會(huì)，其受高校委托對(duì)學(xué)生申訴作出處理。高校作為公務(wù)法人，其處理決定具有準(zhǔn)行政的效力。而受高校委托的學(xué)生申訴委員會(huì)，其作出的處理決定自然具有準(zhǔn)行政的效力。校內(nèi)申訴也是具有行政性質(zhì)的。因此，學(xué)生申訴制度是一項(xiàng)非訴訟的行政性的申訴制度。第四，學(xué)生申訴制度是具有準(zhǔn)獨(dú)立性的申訴制度。對(duì)學(xué)生申訴制度中的校內(nèi)申訴制度而言，為了保證裁決的公正性，學(xué)生申訴委員會(huì)應(yīng)該具有一定的獨(dú)立性。學(xué)生申訴委員會(huì)應(yīng)當(dāng)是學(xué)校一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的裁判機(jī)構(gòu)，它不應(yīng)該附屬于學(xué)校或?qū)W校內(nèi)的任何部門，做出處理決定時(shí)應(yīng)不受學(xué)校任何部門的影響和干涉。學(xué)生申訴委員會(huì)中的組成人員也應(yīng)該具有一定的獨(dú)立性，不在學(xué)校任何行政部門里任職。因此，學(xué)生申訴制度是一項(xiàng)具有準(zhǔn)獨(dú)立性的申訴制度。

 

 依提起申訴的對(duì)象和內(nèi)容來看，學(xué)生可申訴的范圍主要有以下幾點(diǎn)：一是學(xué)生對(duì)學(xué)校給予的處分不服的，包括學(xué)籍、考試、校規(guī)等方面，可以提出申訴。二是學(xué)生對(duì)學(xué)校、教師侵犯其合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的，可以提出申訴。三是學(xué)生對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)利的，可以提出申訴。四是學(xué)生對(duì)學(xué)校、教師侵犯其知識(shí)產(chǎn)權(quán)的，可以提出申訴。

 

2.教育行政復(fù)議制度的基礎(chǔ)理論

 

教育行政復(fù)議制度是指教育行政相對(duì)人認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向作出該行為的機(jī)關(guān)的上一級(jí)教育行政機(jī)關(guān)或該機(jī)關(guān)所屬的本級(jí)人民政府提出申請(qǐng)，由受理申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)生爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行復(fù)查并作出決定的制度。

 

教育行政復(fù)議具有以下特征：第一，教育行政復(fù)議以教育行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生為前提條件。教育行政機(jī)關(guān)行使行政管理職能，對(duì)教育行政相對(duì)人作出某些具體行政行為，教育行政相對(duì)人對(duì)這些具體行政行為不服，認(rèn)為該行為侵犯了其合法權(quán)益，就產(chǎn)生了教育行政爭(zhēng)議。教育行政復(fù)議的前提條件就是在教育行政管理過程中，教育行政相對(duì)人對(duì)教育行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服，而產(chǎn)生了教育行政爭(zhēng)議。只有教育行政機(jī)關(guān)在依法行使其法定職權(quán)活動(dòng)中與相對(duì)人產(chǎn)生的糾紛，才屬于教育行政復(fù)議的范圍。第二，教育行政復(fù)議的雙方當(dāng)事人是固定的。與其他行政復(fù)議一樣，教育行政復(fù)議總是以行政相對(duì)人為復(fù)議申請(qǐng)人，以作出具體行政行為的教育行政機(jī)關(guān)為復(fù)議被申請(qǐng)人。第三，教育行政復(fù)議是一種依申請(qǐng)的行政行為，即教育行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議行為，必須基于教育行政相對(duì)人的申請(qǐng)。如果被處理的相對(duì)人不依法提請(qǐng)復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就不能主動(dòng)地實(shí)施行政復(fù)議行為。第四，教育行政復(fù)議必須依照一定的法律程序進(jìn)行。教育行政復(fù)議是解決教育行政爭(zhēng)議的法律行為，解決爭(zhēng)議的活動(dòng)必須遵循一定的法律程序，否則，就無法保證行政爭(zhēng)議得到公正合法的解決。并且，解決行政爭(zhēng)議的行政復(fù)議是遵循行政法律程序進(jìn)行的，這也使其有別于教育申訴和按照司法程序解決爭(zhēng)議的行政訴訟活動(dòng)。

 

我國(guó)教育行政復(fù)議的范圍主要包括以下幾個(gè)方面：一是對(duì)教育行政處罰不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議。二是對(duì)教育行政強(qiáng)制措施不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議。三是對(duì)教育行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議。四是對(duì)教育行政機(jī)關(guān)因不作為違法的，可以申請(qǐng)復(fù)議。五是認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用或者違法要求其履行其他義務(wù)的，可以申請(qǐng)復(fù)議。六是認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)侵犯其合法的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的，可以申請(qǐng)復(fù)議。七是認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以申請(qǐng)復(fù)議。

 

3.教育行政訴訟制度的基礎(chǔ)理論

 

教育行政訴訟，是指教育行政相對(duì)人認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院請(qǐng)求司法保護(hù)，人民法院通過對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查，在雙方當(dāng)事人和其他訴訟參與人的參與下，對(duì)該行政爭(zhēng)議進(jìn)行受理、審理、裁判等司法活動(dòng)的總和。教育行政訴訟具有以下特征：一是主管機(jī)關(guān)恒定。教育行政訴訟的主管機(jī)關(guān)只能是人民法院，而不能是其他機(jī)關(guān)。教育行政訴訟是作為教育行政糾紛的訴訟解決機(jī)制，法院需要對(duì)任何可能對(duì)教育行政相對(duì)人權(quán)益造成損害的權(quán)力進(jìn)行制約，制止和糾正教育行政機(jī)關(guān)侵犯教育行政相對(duì)人權(quán)益的行為。法院可以保證教育行政相對(duì)人與教育行政機(jī)關(guān)具有平等的法律地位，以司法權(quán)力防止行政權(quán)力的膨脹或?yàn)E用，以免行政權(quán)力損害教育行政相對(duì)人的合法權(quán)益。二是訴權(quán)專屬。訴權(quán)是一種向國(guó)家機(jī)關(guān)請(qǐng)求依法保護(hù)合法權(quán)益的救濟(jì)之權(quán)。在行政訴訟中，法律只賦予相對(duì)人，而沒有賦予行政機(jī)關(guān)以訴權(quán)。教育行政訴訟只能由教育行政相對(duì)人，如教師、學(xué)生或?qū)W校提起，不能由教育行政機(jī)關(guān)提起。教育行政相對(duì)人在所有的教育行政訴訟中都是原告，而教育行政機(jī)關(guān)則被恒定為被告。同時(shí)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，教育行政機(jī)關(guān)只有上訴權(quán)，沒有反訴權(quán)。三是標(biāo)的確指。教育行政訴訟的標(biāo)的是具體教育行政行為，而不是教育行政機(jī)關(guān)實(shí)施的民事行為或抽象行政行為。教育行政相對(duì)人的行為不是教育行政訴訟的標(biāo)的。四是被告舉證。在教育行政訴訟中，作為被告的教育行政機(jī)關(guān)或教育法律、法規(guī)授權(quán)的組織負(fù)有舉證責(zé)任。《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定："被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件"。五是不得調(diào)解。人民法院在審理教育行政訴訟案件時(shí)，不得采取調(diào)解作為審理程序和結(jié)案方式。這是由教育行政機(jī)關(guān)享有的公共權(quán)力和國(guó)家權(quán)力所決定的，教育行政機(jī)關(guān)無權(quán)任意處分或放棄國(guó)家賦予的法定職責(zé)和權(quán)力。

 

我國(guó)教育行政訴訟的具體受案范圍，主要集中在以下幾方面：一是對(duì)教育行政處罰不服的，可以提起教育行政訴訟。二是認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)教育行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證或執(zhí)照，教育行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)的，可以提起教育行政訴訟。三是申請(qǐng)教育行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，教育行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，可以提起教育行政訴訟。四是認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)違法要求其履行義務(wù)的，可以提起教育行政訴訟。五是認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，可以提起教育行政訴訟。而人民法院對(duì)于因不服任免、獎(jiǎng)懲等決定或者因不服行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件等抽象行政行為而提起行政訴訟的，不予受理。

 

（二） 我國(guó)教育行政糾紛解決機(jī)制存在的缺陷

 

雖然我國(guó)在教育行政糾紛的解決機(jī)制方面有教育申訴制度、教育行政復(fù)議制度和教育行政訴訟制度這三種制度，但這三種制度在設(shè)置方面都具有局限性，在實(shí)際運(yùn)行中都存在不同程度的問題，法律規(guī)定也不明確，這使教育行政糾紛的解決遭遇重重困難。總之，研究這三種制度設(shè)置的缺陷，注重發(fā)現(xiàn)這三種制度在運(yùn)行中存在的問題，并且完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)真正解決教育行政糾紛問題有著重要意義。

 

1.教育申訴制度存在的問題

 

教育申訴制度存在的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:（1）教育申訴機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員組成、受理范圍及法律責(zé)任的法律規(guī)定不夠明確。我國(guó)《教育法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》和《教師法》雖然對(duì)學(xué)生和教師的申訴權(quán)作出了明確規(guī)定，但實(shí)際上很多行政機(jī)關(guān)并沒有設(shè)置專門受理學(xué)生或教師申訴的職能機(jī)構(gòu)。在高等教育的具體實(shí)踐中，絕大多數(shù)的高校均為學(xué)生設(shè)立了申訴委員會(huì)。但是，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》沒有明文規(guī)定學(xué)生申訴委員會(huì)的人數(shù)、其組成人員的產(chǎn)生途徑、人員的構(gòu)成比例、學(xué)生申訴委員會(huì)和其它學(xué)校管理部門的關(guān)系這些問題。而且學(xué)生申訴委員會(huì)缺乏中立性。學(xué)生申訴委員會(huì)與學(xué)校存在著千絲萬縷的聯(lián)系，難以對(duì)學(xué)校的教育管理話動(dòng)形成實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督。校內(nèi)申訴委員會(huì)以及組成人員如果有違法行為，該承擔(dān)什么法律責(zé)任，也沒有明文規(guī)定。（2）教育申訴程序規(guī)范的缺失。當(dāng)前，處理教育申訴在我國(guó)還沒有明確的法律和法規(guī)。就教師申訴制度而言，雖然我國(guó)《教師法》等相關(guān)法律法規(guī)專門就教師提起申訴的理由、程序、范圍、管轄、處理程序、處理期限等各方面作出了規(guī)定，但仍然缺乏部分程序上的規(guī)范，比如:回避制度，聽證制度。受理申訴的部門作出處理決定后缺少對(duì)理由的說明，這既讓當(dāng)事人教師難以信服，也難以保證申訴處理決定的公平公正性。另外對(duì)學(xué)生申訴制度而言，申訴機(jī)構(gòu)在處理學(xué)生申訴時(shí)適用的送達(dá)與告知制度，回避制度等程序，都缺乏相應(yīng)的規(guī)范。從目前學(xué)生申訴后的結(jié)果來看，經(jīng)申訴部門處理后，學(xué)生及家長(zhǎng)對(duì)處理結(jié)果不滿，繼續(xù)尋求途徑維護(hù)自身權(quán)益的情況有很多。

 

2.教育行政復(fù)議制度的局限性

 

教育行政復(fù)議制度是解決教育行政糾紛的途徑之一。行政復(fù)議既是對(duì)行政管理機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為進(jìn)行矯正的一種救濟(jì)手段，也是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查和復(fù)核，行使行政職權(quán)的一種形式，還是行政管理系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯(cuò)、自我監(jiān)督的方式之一。《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定："有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議：······(九)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的。······"將公民的受教育權(quán)納入到了行政復(fù)議的范圍內(nèi)。但是，這一制度有很大的局限性，具體表現(xiàn)在以下方面：（1）教育行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往無法做出公正的復(fù)議決定。復(fù)議機(jī)關(guān)與原來作出具體行政行為的機(jī)關(guān)通常是具有行政隸屬關(guān)系的，這使復(fù)議機(jī)關(guān)在作出復(fù)議決定時(shí)會(huì)考慮到部門之間的關(guān)系和利益，而難以做出公平公正的裁決，也難以使教育行政相對(duì)人信服。另外我國(guó)《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定："······經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。······"根據(jù)這個(gè)規(guī)定，很多復(fù)議機(jī)關(guān)為了不在教育行政訴訟中充當(dāng)被告，就經(jīng)常做出維持原復(fù)議決定的裁決，而且我國(guó)法律沒有明文規(guī)定復(fù)議是訴訟的前置程序，教育行政相對(duì)人在教育申訴后，往往直接提起教育行政訴訟而不申請(qǐng)教育行政復(fù)議，這使復(fù)議機(jī)關(guān)形同虛設(shè)，復(fù)議功能無法正常發(fā)揮。（2）教育行政復(fù)議的受理范圍沒有包括學(xué)校的行政管理行為。我國(guó)行政復(fù)議法將行政復(fù)議的被申請(qǐng)人界定為行政機(jī)關(guān)，學(xué)校、教師、學(xué)生等相對(duì)人對(duì)教育行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為不服，可以提出行政復(fù)議。而我國(guó)的教育行政糾紛大多發(fā)生在教師、學(xué)生與學(xué)校之間，學(xué)校又很難被定性為"行政機(jī)關(guān)"，其做出的管理處分行為不在行政復(fù)議的范圍內(nèi)，當(dāng)教師、學(xué)生認(rèn)為學(xué)校的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益時(shí)，難以在第一時(shí)間提起行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也無法對(duì)學(xué)校的行為進(jìn)行審查，無法保護(hù)教師、學(xué)生的合法權(quán)益。因此僅僅將教育行政機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人是很不合理的。普通高等學(xué)校在法律、法規(guī)的授權(quán)下，對(duì)廣大師生已經(jīng)可以行使相當(dāng)部分的行政管理權(quán)。學(xué)校的行政管理行為應(yīng)當(dāng)被納入到行政復(fù)議的受理范圍內(nèi)，但是在現(xiàn)實(shí)情況中，由于學(xué)校不是行政機(jī)關(guān)，其行為并沒有被納入到行政復(fù)議的受理范圍內(nèi)。（3）教育行政復(fù)議的審查內(nèi)容無法涉及專業(yè)學(xué)術(shù)糾紛。在大學(xué)里，學(xué)生與學(xué)校產(chǎn)生的教育行政糾紛通常涉及到專業(yè)學(xué)術(shù)領(lǐng)域，而教育行政復(fù)議機(jī)關(guān)是一個(gè)非教育教學(xué)專業(yè)性的機(jī)構(gòu)，由其來對(duì)教育專業(yè)學(xué)術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的問題進(jìn)行審查，并不合適。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)僅能對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，但此類高校與學(xué)生間的教育行政糾紛有其特殊性，涉及到教育領(lǐng)域的專業(yè)問題和大學(xué)自治權(quán)的限度，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以怎樣的標(biāo)準(zhǔn)審查教育領(lǐng)域內(nèi)的行政糾紛沒有明確規(guī)定，從而難以有效解決問題。

 

通過以上的分析，筆者認(rèn)為教育行政復(fù)議制度因體制上和法律規(guī)定上的缺陷、教育行政糾紛本身的特殊性，存在很大的局限性，難以真正解決教育行政糾紛問題。

 

3.教育行政訴訟制度存在的缺陷

 

通過上文對(duì)教育行政申訴與教育行政復(fù)議的分析，我們看到教育行政糾紛非訴解決機(jī)制的功能發(fā)揮并不理想，教育行政申訴與教育行政復(fù)議存在諸多問題和局限性，教育仲裁制度在我國(guó)尚未確立。為了使相對(duì)人的合法權(quán)益得到完整充分的保障，將行政訴訟制度這條司法救濟(jì)途徑引入教育行政管理領(lǐng)域就顯得十分必要。

 

教育行政訴訟作為一項(xiàng)教育行政糾紛解決機(jī)制，與申訴、行政復(fù)議相比，其程序最為嚴(yán)格公正、裁決最為獨(dú)立權(quán)威、執(zhí)行力最有強(qiáng)制性保障。因此，教育行政訴訟被認(rèn)為是解決教育行政糾紛問題最主要也是最終的一個(gè)途徑。但是，其仍然存在許多缺陷：（1）教育行政訴訟的立法存在缺陷，學(xué)校的教育管理行為沒有被納入行政訴訟的受案范圍。我國(guó)目前的立法中僅規(guī)定教師、學(xué)生對(duì)教育主管行政部門的決定不服，可以提起行政訴訟，并沒有為學(xué)校作為行政訴訟被告提供法律依據(jù)。由于學(xué)校作為行政訴訟被告并沒有法律依據(jù)，所以對(duì)教師、學(xué)生與學(xué)校發(fā)生的糾紛案件，大部分司法機(jī)關(guān)都是做出不予受理或駁回起訴的處理，教師、學(xué)生等相對(duì)人的合法權(quán)益往往得不到有效保護(hù)。（2）司法機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)校教育管理行為的審查方式不太一致。現(xiàn)行法律對(duì)學(xué)校教育管理行為的性質(zhì)定位模糊。司法實(shí)踐中，即使個(gè)別司法機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)校教育管理行為進(jìn)行司法審查，由于法官認(rèn)識(shí)不同、觀點(diǎn)不一，審查方式不太一致。法院有的按民事侵權(quán)案件審理，有的按行政訴訟案件審理。（3）教育行政訴訟無力涉及到專業(yè)學(xué)術(shù)糾紛。教育行政糾紛具有特殊性，學(xué)生與學(xué)校產(chǎn)生的教育行政糾紛通常涉及到專業(yè)學(xué)術(shù)領(lǐng)域，司法機(jī)關(guān)是非學(xué)術(shù)專業(yè)性機(jī)構(gòu)，無法找到判決所需的具有操作性的法律規(guī)范，對(duì)學(xué)術(shù)專業(yè)問題難以做出判斷和處理。