國(guó)有獨(dú)資公司現(xiàn)行監(jiān)事會(huì)制度的建立實(shí)現(xiàn)了從體制上、機(jī)制上加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督，彌補(bǔ)了《公司法》對(duì)監(jiān)事會(huì)規(guī)定的缺陷；完善了稽查特派員制度的不足；較全面地保證了國(guó)有企業(yè)"授權(quán)經(jīng)營(yíng)"目標(biāo)落到實(shí)處，維護(hù)了國(guó)有資產(chǎn)的利益；有效地排除各種非法律性的人為干擾，使監(jiān)督更有效，真正作到了客觀、公正。[1] 但是國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事制度在具體的內(nèi)容設(shè)計(jì)上還存在一些缺陷，比如監(jiān)事的選任與監(jiān)事會(huì)的組成結(jié)構(gòu)不夠合理，監(jiān)事會(huì)職權(quán)偏小等問題，這些欠缺將影響監(jiān)事會(huì)作用的發(fā)揮，因此，筆者在本文中將對(duì)這些問題分別進(jìn)行分析。

一、監(jiān)事會(huì)成員的產(chǎn)生和組成結(jié)構(gòu)不合理

1.    監(jiān)事會(huì)成員的產(chǎn)生不合理

國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)能否真正實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的有效監(jiān)督,從而真正發(fā)揮促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值、防止國(guó)有資產(chǎn)流失的作用，很大程度上取決于監(jiān)事的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)。《暫行條例》對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)事的任職資格雖然作了明確的規(guī)定，但由于該規(guī)定相對(duì)過于籠統(tǒng),導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)制度實(shí)施近七年來(lái)，在實(shí)踐中國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)事的選任仍然存在很多問題。依據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，監(jiān)事的人選主要是來(lái)自國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、單位派出的代表（以下簡(jiǎn)稱"派出監(jiān)事"）和由企業(yè)職工代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生的職工代表（以下簡(jiǎn)稱"職工監(jiān)事"），筆者將對(duì)這兩種監(jiān)事中所存在的問題，分別進(jìn)行分析。

（1）     派出監(jiān)事所存在的問題

《公司法》規(guī)定股東代表監(jiān)事由作為出資人代表的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派，然而，作為其監(jiān)督對(duì)象的董事也由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派，并且兩者的備選人群都是相關(guān)國(guó)家部委機(jī)關(guān)、單位，因此監(jiān)事和董事之間必然具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在缺乏責(zé)任追究制度的情況下，監(jiān)事非常容易與違法的董事同流合污。另外，由于目前國(guó)有企業(yè)人事體制改革的滯后,國(guó)有獨(dú)資公司的董事、監(jiān)事及高管人員都有相應(yīng)的行政級(jí)別，因此監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間存在一個(gè)級(jí)別身份的協(xié)調(diào)，這一難解決的問題也直接影響著派出監(jiān)事監(jiān)督的效果。

此外，雖然《暫行條例》從政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、人格素質(zhì)及綜合能力等方面規(guī)定了派出監(jiān)事應(yīng)具有的條件，為監(jiān)事的選擇提供了一定的標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)踐中，派出監(jiān)事由于是從國(guó)務(wù)院有關(guān)單位或部門中的行政人員選出的，行政性操作的成分較大，所以容易忽視對(duì)監(jiān)事的專業(yè)要求，監(jiān)事的質(zhì)量和工作成效讓人擔(dān)憂。

(2) 職工監(jiān)事存在的問題

根據(jù)《公司法》和《暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)事會(huì)中的企業(yè)職工代表由企業(yè)職工代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生，報(bào)監(jiān)事會(huì)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，同時(shí)企業(yè)負(fù)責(zé)人和其他高級(jí)管理人員不得擔(dān)任監(jiān)事會(huì)中的企業(yè)職工代表。但是由于缺少對(duì)“企業(yè)職工”身份限定的規(guī)定，實(shí)踐中職工監(jiān)事很少能有生產(chǎn)一線的普通工人，通常都是由公司工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)或中層干部擔(dān)任，而這些人難免與公司的高管們發(fā)生各種利益關(guān)系，因此與公司高管容易產(chǎn)生默契現(xiàn)象，甚至一起損害公司的利益。

1.    監(jiān)事會(huì)成員的組成結(jié)構(gòu)不合理

各國(guó)公司的監(jiān)督主體大致由三方面的人員組成：資本所有者、資本借入者和職工。[2]之所以會(huì)有這樣的結(jié)構(gòu)組成形式，筆者認(rèn)為這與這三類人員都是與企業(yè)有著深刻的利益關(guān)系，其監(jiān)督的積極性較高所分不開的。而根據(jù)《公司法》和《暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)事會(huì)僅由資本所有者的代表--派出監(jiān)事和職工監(jiān)事所組成。對(duì)于派出監(jiān)事而言，除了上文所述其在選任上存在的問題之外，他們自身的利益與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)效益之間往往缺乏一種內(nèi)在的深切關(guān)系，這就導(dǎo)致了他們?cè)诠ぷ鬟^程當(dāng)中缺乏動(dòng)力，容易消極怠工。而對(duì)于職工監(jiān)事而言，雖然其和企業(yè)之間存在深刻的利益關(guān)系，但由于受專業(yè)水平所限，他們往往難以勝任專業(yè)性的監(jiān)督檢查，無(wú)法達(dá)到對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督的基本要求。這就導(dǎo)致在實(shí)踐中，派出監(jiān)事和職工代表監(jiān)事只是做樣子、走形式，根本無(wú)法起到維護(hù)有關(guān)部門和單位利益和保護(hù)企業(yè)職工權(quán)益的目的。

二、監(jiān)事會(huì)的職權(quán)偏小且工作方式不完善

"地位、職權(quán)和素質(zhì)是構(gòu)成法律監(jiān)督主體權(quán)威的三個(gè)基本要求。"[3]毫無(wú)疑問，監(jiān)事會(huì)職權(quán)的大小直接決定了監(jiān)事會(huì)在國(guó)有獨(dú)資公司中所發(fā)揮作用的大小。監(jiān)事會(huì)制度是德國(guó)人的發(fā)明，在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)中,德國(guó)的監(jiān)事會(huì)制度也最具典型意義。[4]同時(shí)，國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)制度也是德國(guó)國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體制中最具特色的一項(xiàng)內(nèi)容，其監(jiān)事會(huì)地位高，職權(quán)大。然而我國(guó)在通過借鑒德國(guó)國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)制度的時(shí)候，并沒有賦予我國(guó)國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)像德國(guó)國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)那樣大的職權(quán)。誠(chéng)然，我國(guó)和德國(guó)有著不同的國(guó)情，我們當(dāng)然不能照本宣科國(guó)外的制度，但是如果現(xiàn)行的制度在實(shí)踐中顯示出了它的嚴(yán)重缺陷，我們就應(yīng)該繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行改革。自國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)制度推行七年以來(lái)，其監(jiān)事會(huì)職權(quán)偏小，工作規(guī)程和方式不完善等弊病已經(jīng)表現(xiàn)的非常明顯：

1.    缺少必要的人事任免權(quán)

德國(guó)的公司實(shí)行的是大監(jiān)事會(huì)制度，即監(jiān)事和監(jiān)事會(huì)除了有監(jiān)督權(quán)外，還擁有董事會(huì)成員的任免權(quán)。董事會(huì)對(duì)監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)督機(jī)關(guān)的人事任免權(quán)是法律所要解決的首要問題，處理得當(dāng)，便可達(dá)到制衡或者監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者的目的；處理不當(dāng)則會(huì)使監(jiān)事會(huì)淪為董事會(huì)之附庸。[5]我國(guó)并沒有賦予國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)任免董事會(huì)成員的權(quán)利，僅僅規(guī)定了監(jiān)事會(huì)的人事建議權(quán)，使監(jiān)事會(huì)對(duì)公司董事會(huì)成員的威懾性大為減少，這就導(dǎo)致了在實(shí)踐中，監(jiān)事會(huì)職權(quán)行使?fàn)顩r令人遺憾，在大多數(shù)公司中，監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用沒有在公司管理層中得到普遍認(rèn)同和尊重。

2.    工作規(guī)程、方式有待進(jìn)一步提高

明確、流暢的工作規(guī)程是國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)發(fā)揮積極作用的必然要求。國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督檢查工作最直接的對(duì)象就是被監(jiān)督的企業(yè)，這就要求國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)與被監(jiān)督企業(yè)之間要有完善的交換意見的工作規(guī)程。從國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系上看，為了保證國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，避免監(jiān)事會(huì)成員的道德風(fēng)險(xiǎn),《暫行條例》規(guī)定了監(jiān)事會(huì)不參與、不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，同時(shí)也規(guī)定監(jiān)事會(huì)不得向企業(yè)透露檢查報(bào)告內(nèi)容。但在實(shí)踐中,這樣的規(guī)定導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)過于強(qiáng)調(diào)監(jiān)督檢查的獨(dú)立性,國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)與企業(yè)之間不能進(jìn)行有效的溝通。導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)企業(yè)需要自行糾正的問題時(shí)不能與企業(yè)及時(shí)交換,而企業(yè)在接到監(jiān)事會(huì)提交的交換意見時(shí)也沒有能引起足夠的重視。

三、監(jiān)事會(huì)成員的責(zé)任規(guī)定不明確，激勵(lì)機(jī)制不健全

1.監(jiān)事會(huì)成員的責(zé)任規(guī)定不明確

任何一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)要達(dá)到其設(shè)立的目的，都必須為制度中的各種主體設(shè)置相應(yīng)的權(quán)力、義務(wù)及責(zé)任。同樣，要使國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)制度發(fā)揮其制度意義，達(dá)到其制度目的，就必須在規(guī)定監(jiān)事會(huì)和監(jiān)事享有監(jiān)督檢查權(quán)的同時(shí)，為監(jiān)事會(huì)及監(jiān)事的監(jiān)督檢查行為特別是監(jiān)督檢查中的不當(dāng)行為和怠于監(jiān)督的行為及由此引發(fā)的不利后果設(shè)定相應(yīng)的責(zé)任制度。

《暫行條例》明確規(guī)定了國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)對(duì)公司檢查監(jiān)督的權(quán)力，但是在涉及國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)成員的義務(wù)時(shí)，《暫行條例》僅規(guī)定監(jiān)事會(huì)成員不得接受企業(yè)的任何饋贈(zèng)，不得參加由企業(yè)安排、組織或者支付費(fèi)用的宴請(qǐng)、娛樂、旅游、出訪等活動(dòng)，不得在企業(yè)中為自己、親友或者其他人謀取私利。監(jiān)事會(huì)主席和專職監(jiān)事、派出監(jiān)事不得接受企業(yè)的任何報(bào)酬、福利待遇，不得在企業(yè)報(bào)銷任何費(fèi)用。從以上規(guī)定我們可以看出，《暫行條例》著重強(qiáng)調(diào)的是國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)事在監(jiān)督檢查工作之外的個(gè)人經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)，卻沒有規(guī)定國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)及其監(jiān)事有忠實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)的義務(wù)或者說(shuō)在監(jiān)督檢查中有盡到善良管理人的注意的義務(wù)。國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)及監(jiān)事并非國(guó)有資產(chǎn)的所有者,其對(duì)國(guó)有企業(yè)通常缺少監(jiān)督的動(dòng)力。所以,在對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)及其監(jiān)事缺乏明確的義務(wù)性規(guī)定的情況下，就不可避免的出現(xiàn)監(jiān)事會(huì)及監(jiān)事在監(jiān)督檢查工作中走過場(chǎng)、做樣子的現(xiàn)象,使得監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能無(wú)法得以有效實(shí)現(xiàn)。

2．監(jiān)事會(huì)成員的激勵(lì)機(jī)制不健全

國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)僅僅是國(guó)有企業(yè)出資人選任的代表，而非國(guó)有企業(yè)的出資人，因而國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況與國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)事自身的利益并無(wú)直接關(guān)系。正是由于監(jiān)事自身的利益與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)效益之間缺乏一種內(nèi)在的深切關(guān)系，所以他們很難做到像關(guān)心自己個(gè)人資產(chǎn)那樣去關(guān)心國(guó)家的資產(chǎn)。因此，要制止監(jiān)事偷懶、激勵(lì)監(jiān)事忠實(shí)履行監(jiān)督職能,就必須有一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制。而目前就國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)的激勵(lì)機(jī)制而言。《暫行條例》僅規(guī)定：“監(jiān)事會(huì)成員在監(jiān)督檢查中成績(jī)突出，為維護(hù)國(guó)家利益做出重要貢獻(xiàn)的，給予獎(jiǎng)勵(lì)。很明顯，這樣的規(guī)定在措施和力度上都還不能完全解決問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到激勵(lì)監(jiān)事忠實(shí)有效地履行監(jiān)督職能的目的。