[摘要] 2012年的中秋國(guó)慶雙節(jié)過程中，根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定，北京市于2012年9月21日率先出臺(tái)《關(guān)于"十一"黃金周期間收費(fèi)公路免收小型客車通行費(fèi)的通告》，隨后，廣東、湖南等省出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)，本文試從該政策出臺(tái)的起因、經(jīng)過、結(jié)果入手，探討中國(guó)法治環(huán)境下的是否行政違法。乍一看來，行政主體似乎不能替市場(chǎng)主體做決定，然而，是否真是如此？

[關(guān)鍵詞]高速公路   免費(fèi)   行政違法   權(quán)力膨脹

一、背景

2012年7月24日，國(guó)務(wù)院同意交通運(yùn)輸部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》，之后各地方政府出臺(tái)其具體規(guī)章制度，政府出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)的出發(fā)點(diǎn)也許很好，這是一項(xiàng)惠民利民的政策，降低了廣大群眾出行旅游的費(fèi)用，同時(shí)另一方面，又拉動(dòng)了旅游經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

中秋十一8天節(jié)假日過后，網(wǎng)上信息發(fā)布顯示，根據(jù)Wind資訊的數(shù)據(jù)，2012年半年報(bào)顯示，高速公路19家上市公司的負(fù)債合計(jì)為1247.9億元。而去年半年報(bào)顯示，19家高速公路行業(yè)上市公司的負(fù)債合計(jì)為1053.3億元。負(fù)債余額同比增長(zhǎng)18.48%。這一數(shù)字引發(fā)學(xué)者經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于高速公路資產(chǎn)及運(yùn)行的思考，而作為一名法科學(xué)子，我首先想到的是行政主體干預(yù)具有自主獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)主體的依據(jù)何在？

二、高速免費(fèi)的考量

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)、政治各方面體制的改革，而在政治體制上，最顯著的要數(shù)政府職能的轉(zhuǎn)變，從以往的全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)上促增長(zhǎng)，社會(huì)上保民生，是兩條最實(shí)實(shí)在在的思路。

（一）惠民利民的好政策

根據(jù)2007年12月14日出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈全國(guó)年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法〉的決定》，春節(jié)、五一、中秋和國(guó)慶成了全民出行旅游的好時(shí)光，而今年由于雙節(jié)來臨，政府考慮到民眾出行過路費(fèi)用以及暢通出行等方面，制定了此政策。

（二）刺激消費(fèi)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

經(jīng)濟(jì)學(xué)上有所謂"薄利多銷"的說法，而今，正是如此，高速公路收費(fèi)本身就是民眾出行的一大抱怨可謂，時(shí)不時(shí)一個(gè)，有時(shí)甚至不到500米就一個(gè)收費(fèi)站，讓普通民眾不忍負(fù)擔(dān)。而公路免費(fèi)后，無論從理論上，還是經(jīng)驗(yàn)上，無疑將極大鼓勵(lì)一般民眾的自駕游、短途旅行等，進(jìn)一步刺激旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)帶動(dòng)相關(guān)服務(wù)業(yè)。

在經(jīng)濟(jì)尚未全面恢復(fù)的情況下，促進(jìn)非生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也利于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

三、      高速免費(fèi)的實(shí)施

由于本次中秋、國(guó)慶長(zhǎng)假是高速免費(fèi)政策首次實(shí)行，"雙節(jié)"連休八天，加上部分景點(diǎn)推出門票降價(jià)政策，多因素促使出游百姓暴增，自駕出游激增，所以一開始出現(xiàn)了收費(fèi)站變停車場(chǎng)的狀況，甚至9月30日免費(fèi)首日出現(xiàn)了20多條高速路擁堵的情況，

但是由于初次實(shí)施，應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)不足，比如：實(shí)行進(jìn)出高速發(fā)收卡制度等，造成了擁堵現(xiàn)象。后來交通部及時(shí)調(diào)整了管理政策比如：取消發(fā)卡規(guī)定，直到8日晚間都未再現(xiàn)擁堵情況。

從2009年起的新醫(yī)療保險(xiǎn)改革到今日的國(guó)慶出游高速公路免受過路費(fèi)，都是利民惠民的嘗試。也許說有不盡人意的地方，我們也在一步步完善。但是，同樣可以想想新醫(yī)改剛出臺(tái)時(shí)，也是狀況頻出，即使到現(xiàn)在也不能說它已經(jīng)是一個(gè)良性運(yùn)行的法律規(guī)范了，但不可否認(rèn)它是個(gè)利民惠民的政策。

四、      高速免費(fèi)的實(shí)施結(jié)果

（一）人均花費(fèi)

1、高速公路過路費(fèi)的減少

過路據(jù)全國(guó)假日辦發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，9月30日至10月7日，全國(guó)納入監(jiān)測(cè)的119個(gè)直報(bào)景區(qū)點(diǎn)共接待游客3424.56萬人次，同比增長(zhǎng)20.96%，同時(shí)據(jù)山東大學(xué)物流管理研究所所長(zhǎng)彭志忠測(cè)算，全國(guó)高速免費(fèi)會(huì)減收200億元，則以此計(jì)算，出游人員人均免繳納高速公路過路費(fèi)600元。

2、旅游支出的增加

相應(yīng)全國(guó)納入監(jiān)測(cè)的119個(gè)直報(bào)景區(qū)點(diǎn)旅游收入17.65億元，同比增長(zhǎng)24.96%

另據(jù)商務(wù)部提供的數(shù)據(jù)，今年黃金周期間，全國(guó)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)零售和餐飲企業(yè)銷售額約8006億元，比2011年國(guó)慶期間增長(zhǎng)15%左右，而這還未算上住宿、交通、通訊、休閑娛樂、購物等帶動(dòng)的幾十個(gè)行業(yè)。

（二）道路狀況

雖然政策實(shí)施過程中，發(fā)生了許多堵在收費(fèi)站等地的狀況，據(jù)北京市一調(diào)查顯示，堵車時(shí)間在半小時(shí)以內(nèi)的只有28.5%的人；30.9%的人最長(zhǎng)堵車時(shí)間在30分鐘至1小時(shí)；21.1%的人遭遇到的最長(zhǎng)堵車時(shí)間在1小時(shí)以上、2小時(shí)以內(nèi)，而遭遇超過2小時(shí)以上堵車之苦的出游者比例多達(dá)19.5%。但其反應(yīng)政策本身并沒有錯(cuò)，近8成受調(diào)查者反應(yīng)支持繼續(xù)實(shí)施。

（三）法理探討

1、學(xué)界探討

雖然這次的高速公路免費(fèi)是政府的一利民惠民政策，但這是站在公民的立場(chǎng)上來思考問題，"雙節(jié)"過后，有不少經(jīng)濟(jì)界的學(xué)者反對(duì)，稱這是政府的簡(jiǎn)單粗暴的干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為，但另一方面，又有學(xué)者為政府行為保駕護(hù)航，表示這些高速公路大都是由政府投資建造，在通車以后政府將其委托給一個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。在這個(gè)過程中，政府將本屬于全民所有的道路通行權(quán)變成了一種商品，交由一個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上已經(jīng)構(gòu)成了對(duì)民眾利益的損害。這也正是民眾強(qiáng)烈要求取消高速公路通行費(fèi)，政府也作出了積極響應(yīng)的一個(gè)法理基礎(chǔ)。所以此次的高速高路免費(fèi)通行其實(shí)是全民所有的回歸。

2、產(chǎn)權(quán)歸屬

產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，主要指財(cái)產(chǎn)權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為主體的一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，它包括所有權(quán)所有權(quán)及其衍生的占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等權(quán)利。

此處談?wù)摳咚俟返漠a(chǎn)權(quán)歸屬當(dāng)讓是從其所有權(quán)角度而言，而我國(guó)高速公路的產(chǎn)權(quán)歸屬可以從高速公路的建設(shè)融資和組織建設(shè)過程中分析得出。我國(guó)的高速公路是在中央和省級(jí)交通部門的規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行，除極少數(shù)以BOT方式建設(shè)的高速公路外，大多數(shù)高速公路都由交通部門和地方政府籌資組織建設(shè)，其資金來源為國(guó)家財(cái)政、稅費(fèi)、國(guó)債以及國(guó)內(nèi)外對(duì)金融機(jī)構(gòu)的貸款和融資，如此，自然而然的，其產(chǎn)權(quán)歸屬于國(guó)家；另一方面，由國(guó)家作為借貸及還款能力的主體所投資建成的高速公路，資產(chǎn)同樣屬國(guó)家所有；由養(yǎng)路費(fèi)、收費(fèi)權(quán)或其他稅費(fèi)擔(dān)?；蛸|(zhì)押向國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款投資修建的高速公路，最終的還款責(zé)任主體是交通主管部門或地方人民政府，其資產(chǎn)也應(yīng)屬國(guó)家所有。包括一部分屬事業(yè)性的收費(fèi)管理單位，部分冠以公司和集團(tuán)公司的名稱，并由人民政府文件規(guī)定賦予了諸多職能的單位，少數(shù)以"自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧"的現(xiàn)代企業(yè)要求的公司。

《中華人民共和國(guó)公路法》第六十條規(guī)定，授讓高速公路收費(fèi)權(quán)和以BOT方式投資建設(shè)高速公路的經(jīng)濟(jì)組織，不管是取得收費(fèi)權(quán)的公路，還是投資建設(shè)的公路，只是收費(fèi)經(jīng)營(yíng)，僅僅取得了高速公路的收費(fèi)權(quán)，沒有取得資產(chǎn)所有權(quán)。因此，當(dāng)前通過行政規(guī)定組建的高速公路管理公司或集團(tuán)而產(chǎn)生的還款主體，從嚴(yán)格的法律意義上講，擔(dān)保、質(zhì)押的責(zé)任主體沒有改變，沒有產(chǎn)生還貸責(zé)任的轉(zhuǎn)移，所以并沒有得到公路完整的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)的歸屬，實(shí)際上變得復(fù)雜化。

而由此看來，一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)者所認(rèn)為的政府無權(quán)干涉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下主體自主獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)，然現(xiàn)在看來，當(dāng)這種具備公共產(chǎn)品性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品，即使其被托管公司上市，也是不會(huì)影響政府對(duì)其的支配。

五、      結(jié)論

自此，不言而喻，政府主體是有權(quán)對(duì)其投資建設(shè)、交付管理的高速公路進(jìn)行免通行費(fèi)的政策制定的，完全合法。

但是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，高速公路作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它具有一定的非競(jìng)爭(zhēng)性和較強(qiáng)的排他性，從而具有一定的營(yíng)利性，從這個(gè)角度，我們可以建立由政府投資、集資、國(guó)內(nèi)外貸款、土地有償使用收入等多種方式結(jié)合的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和政策補(bǔ)償體制，在有效的社會(huì)收費(fèi)（包括對(duì)使用主體的各項(xiàng)收費(fèi)）和資金籌措制度（包括各種投融資政策）確定之后，在一定產(chǎn)權(quán)關(guān)系約束和政府監(jiān)管下，根據(jù)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧的原則，對(duì)高速公路進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理。也就是說，必須將市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入高速公路管理模式，讓高速公路的融資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等市場(chǎng)化運(yùn)作，政府只作為一個(gè)后盾和監(jiān)督主體。 

參考文獻(xiàn)：

[1]周國(guó)光，《高速公路經(jīng)營(yíng)管理》[M], 人民交通出版社2004年版

[2]任福田、劉小明等，交通工程學(xué) [M],人民交通出版社2003年版

[3] 王利明，《經(jīng)營(yíng)性高速公路管理體制現(xiàn)狀分析與探討》，2009年，東南大學(xué)，學(xué)位論文