在我國，人民法院執(zhí)行難已是困擾多年的老問題，也是人民群眾十分關(guān)注的熱點問題。人民法院的執(zhí)行案件主要集中在基層法院，因此，執(zhí)行難問題主要也體現(xiàn)在基層法院。基層法院執(zhí)行難問題解決了，人民法院執(zhí)行難問題也就基本得以解決。近年來，由于各級黨委和人大的重視與支持，以及法院內(nèi)部的集中教育整頓等活動的開展，地方保護和非法干預及政策限制、濫用執(zhí)行權(quán)力等因素造成的執(zhí)行難現(xiàn)象已得到了極大的改變。因此，目前基層法院執(zhí)行難的實質(zhì)問題已主要體現(xiàn)在實體執(zhí)行難上。

一、基層法院執(zhí)行難現(xiàn)狀

1、基層法院執(zhí)行對象與執(zhí)行內(nèi)容導致實體執(zhí)行難。《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零七條的規(guī)定，發(fā)生法律效力的民事判決、裁定，以及刑事判決、裁定中的財產(chǎn)部分，由第一審人民法院執(zhí)行。法律規(guī)定由人民法院執(zhí)行的其他法律文書，由被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行的財產(chǎn)所在地人民法院執(zhí)行。由于我國民事訴訟法規(guī)定了中級以上人民法院管轄本轄區(qū)內(nèi)有重大影響的第一審民事案件，因此，幾乎所有的婚姻家庭糾紛案件、相鄰糾紛案件、撫養(yǎng)贍養(yǎng)案件的執(zhí)行都由基層法院承擔。這些案件不僅執(zhí)行難度大，而且極易引發(fā)涉訴信訪。如離婚案件中的子女探視權(quán)、撫養(yǎng)權(quán)的執(zhí)行，對被執(zhí)行的對象即被探視、被撫養(yǎng)的子女無法采取強制執(zhí)行的手段，而申請執(zhí)行人三天兩頭往法院跑，要求法院強制執(zhí)行。有的判決每月探視一次，這次通過多方做工作執(zhí)行了，下次再去執(zhí)行難度更大。再如一些排除妨礙的執(zhí)行案件，不僅強制執(zhí)行難度大，而且還常常出現(xiàn)拉鋸戰(zhàn)的現(xiàn)象。諸如此類行為執(zhí)行案件基層法院不僅要投入大量的人力物力，而且往往執(zhí)行不能到位，周而復始，當事人不滿意，法院也被戴上了執(zhí)行不力的帽子。

2、農(nóng)村宅基地的集體所有制性質(zhì)導致農(nóng)村房產(chǎn)處置難。在我國由于農(nóng)村人口占多數(shù)，因此有相當數(shù)量的案件被執(zhí)行人除了在集體所有的農(nóng)村宅基地上具有房產(chǎn)外，無其他可供執(zhí)行的財產(chǎn)。由于農(nóng)村宅基地只供本村村民無償使用，非本村村民均不能購買農(nóng)村住宅。因此，被執(zhí)行人建在集體所有的農(nóng)村宅基地上的房產(chǎn)無法通過公開拍賣等形式變現(xiàn)。而此類案件的申請執(zhí)行人則往往以被執(zhí)行人有財產(chǎn)法院執(zhí)行不力為由四處上訪給法院施加壓力。

3、部分案件因相關(guān)法律規(guī)定的超前性導致執(zhí)行難。近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和與世界接軌，在人身損害賠償?shù)确矫嫦嗬^出臺了一些新的司法解釋，如最高人民法院2004年作出的《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，死亡補償費按上年人均年收入20年的標準計算，一個案件光死亡補償費就達30多萬元。如果被執(zhí)行人系普通農(nóng)民或一個打工者，其勞動所得不吃不喝全部用于支付執(zhí)行款也得二、三十年才能執(zhí)行完畢。這類案件被執(zhí)行人根本不具備一次性執(zhí)行完畢的履行能力，法院長年累月無法執(zhí)行完結(jié)，申請執(zhí)行人三天兩頭往法院跑，被執(zhí)行人害怕被拘留則長期躲避在外。因此，此類案件的被執(zhí)行人與純粹的“老賴”不同，執(zhí)行難的原因并非被執(zhí)行人拒不履行法院的判決，也不是法院

4、部分行政非訴執(zhí)行案件由于行政機關(guān)處罰上的不一致而導致執(zhí)行難。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行。在行政非訴執(zhí)行案件中部分是執(zhí)行到位的，社會效果也是好的，但也有部分案件執(zhí)行受阻，不僅被執(zhí)行人對抗執(zhí)行，而且社會公眾也不支持，造成基層法院執(zhí)行難，這類案件問題主要表現(xiàn)在同類案件的處罰不一致上。就個案來說，行政機關(guān)的處罰決定并無不當，法院經(jīng)審查后應該作出準予執(zhí)行的裁定，但由于同類的其他案件處罰較輕，法院去強制執(zhí)行時往往會出現(xiàn)被執(zhí)行人及其親屬和一些群眾的阻撓，甚至暴力抗法。

二、基層法院執(zhí)行難原因分析

基層法院執(zhí)行難的存在原因也可以說是多方面的，但筆者認為主要原因是以下四個方面：

1、法律制度不完善。長期以來，法院的執(zhí)行工作始終存在著法律不健全的狀況，《強制執(zhí)行法》的立法雖已醞釀了多年，但仍未見出臺，一些規(guī)范性的法律制度缺失。如個人破產(chǎn)制度、集體宅基地使用權(quán)的有償出讓制度等，雖有一些專家學者在呼吁，卻很難出臺。由于法律制度的不完善，法院對被執(zhí)行人系自然人又確無財產(chǎn)可供執(zhí)行和僅有集體土地房產(chǎn)的案件長期不能做到實體結(jié)案。

2、社會保障體系不完備。法院執(zhí)行難問題的真正解決，還有賴于社會保障體系的健全與完備。社會保障體系與法院執(zhí)行工作看起來好象沒有什么關(guān)系，事實上關(guān)系相當密切。被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行，申請執(zhí)行人方又屬生活特別困難的，如果社會保障體系完備，雙方當事人矛盾相對會緩和一些。如人身損害賠償案件，申請執(zhí)行方系死者的年邁父母和年幼子女，被執(zhí)行人確無財產(chǎn)，賠償款執(zhí)行不到位將直接影響申請執(zhí)行人的生活。這樣的案件，法院辦案人員對申請執(zhí)行人無論做怎樣的解釋工作都是蒼白無力的，最近許多法院雖然都設(shè)立了執(zhí)行救助基金，但其代替不了執(zhí)行，只能解決一時的燃眉之急。

3、行政執(zhí)法缺乏統(tǒng)一性與整體監(jiān)督。行政權(quán)是一個龐大的權(quán)力，其執(zhí)法部門之多，執(zhí)法人數(shù)之眾，執(zhí)法范圍之廣都是無可比擬的，所以行政執(zhí)法亟需具有統(tǒng)一性。由于我國行政執(zhí)法的統(tǒng)一性不夠，同時又缺乏有效的整體監(jiān)督，因此個案之間的處置不平衡和隨意性勢必會出現(xiàn)，給法院行政非訴案件的執(zhí)行帶來難度。

4、對執(zhí)行難問題的認識存在片面性。何為執(zhí)行難，法院與社會各界在認識上存在較大的差異。法院認為只有被執(zhí)行人有可執(zhí)行財產(chǎn)而由于各種原因?qū)е虏荒軋?zhí)行的才是執(zhí)行難，而社會各界卻普遍認為當事人依據(jù)生效法律文書向法院申請執(zhí)行而法院沒有執(zhí)行到位的是執(zhí)行難。法院對執(zhí)行難的認定與社會各界對執(zhí)行難的認定區(qū)別在于法院認定是以被執(zhí)行人是否能自覺履行及被執(zhí)行財產(chǎn)能否順利處置為依據(jù)，而社會各界認定是以法院能否及時全額地為當事人實現(xiàn)債權(quán)為依據(jù)。顯而易見，兩者在認識上的差異導致法院越講執(zhí)行難，社會各界對法院執(zhí)行工作越不滿意。筆者認為對執(zhí)行難的這兩種認識都存在一定的片面性。對法院而言將執(zhí)行不能都列入執(zhí)行難的范疇確有不妥，對當事人而言將執(zhí)行不能都排除在執(zhí)行難范疇之外也確難以服人。要對執(zhí)行難問題形成一致的共識，關(guān)鍵在于如何從法律與制度上來完善和規(guī)范執(zhí)行中所遇到各種實質(zhì)問題。

三、解決基層法院執(zhí)行難的對策與建議

要解決基層法院執(zhí)行難實質(zhì)問題，筆者認為僅靠法院是無法完成的，需要國家立法機關(guān)、行政機關(guān)和有關(guān)部門的共同支持與配合，當前應考慮建立以下五個方面的制度：

1、建立委托執(zhí)行制度。目前我國法院的委托執(zhí)行只限于法院與法院之間的內(nèi)部委托執(zhí)行，筆者認為鑒于一些特殊案件的性質(zhì)，可以借鑒國外利用社會公共力量協(xié)助執(zhí)行的做法，考慮建立法院委托公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等行政機關(guān)執(zhí)行的制度。如離婚案件子女探視權(quán)的執(zhí)行、贍養(yǎng)費和撫養(yǎng)費執(zhí)行、相鄰糾紛案件的執(zhí)行等等，公安派出所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道具有與當事人距離近、接觸多、情況熟悉和管理直接等諸多便利條件，既可大大緩解當事人的抵觸情緒，也勢必會提高這類案件的有效執(zhí)行率。

2、建立集體所有宅基地有償使用制度。集體所有宅基地的無償使用性質(zhì)，導致被執(zhí)行人所有的房產(chǎn)難處置，而事實上農(nóng)村宅基地房產(chǎn)私下買賣的又很多，使法院對這類案件的執(zhí)行處在兩難的境地。有些法院迫于當事人的壓力，將此類房產(chǎn)予以強制拍賣或強制抵債，但這種做法既不合法又有很多后遺問題。筆者認為，要真正解決農(nóng)村房產(chǎn)執(zhí)行處置難的問題，還是應當建立集體所有宅基地有償使用制度，這樣既可以解決執(zhí)行處置難的問題，又可以解決私下買賣農(nóng)村房產(chǎn)個人得利集體受損的問題。

3、建立自然人破產(chǎn)制度。由于我國只有企業(yè)法人破產(chǎn)制度而沒有自然人破產(chǎn)制度，因此絕大多數(shù)不能執(zhí)行或大部分不能執(zhí)行而又不能實體終結(jié)執(zhí)行的案件均為自然人為被執(zhí)行人的案件。這些案件只要被執(zhí)行人沒有死亡即使已查清其確無財產(chǎn)也不能結(jié)案。這類案件越積越多，法院包袱越背越重，人民群眾意見越來越大。對于確無財產(chǎn)可供執(zhí)行情形下的終結(jié)問題，也需要破產(chǎn)法，特別是個人破產(chǎn)制度的確立和完善。筆者認為當前應當盡快考慮建立自然人破產(chǎn)制度。法院在執(zhí)行中如查清被執(zhí)執(zhí)行人確已達到個人破產(chǎn)程度，宣告其破產(chǎn)后執(zhí)行案件即實體終結(jié)執(zhí)行。這樣做申請執(zhí)行人只是一時想不通，但我國目前的做法，申請執(zhí)行人會怨恨法院一輩子。

4、建立和完善國家救助制度。當前要解決其層法院實體執(zhí)行難的問題，一個很重要的方面是要盡快建立和完善國家救助制度。申請執(zhí)行人一方一家老小因為家中的主要生活支柱倒了，法院判給的贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費等不能執(zhí)行到位就只能找法院。近年來許多基層法院雖然建立了執(zhí)行救助基金，但由于數(shù)額有限和只能一次性救助，并不能完全解決問題。因此只有建立和完善國家救助制度，使生活上真正困難的申請執(zhí)行人享受到國家的保障，才能使法院實體執(zhí)行難走出困境。

5、建立行政非訴執(zhí)行案件法院只行使司法審查權(quán)的制度。隨著依法治國的進程不斷加快，申請法院執(zhí)行的行政非訴案件也越來越多。行政非訴案件的執(zhí)行有時需要大量人力物力，而近年來特別是基層法院人少案多的矛盾越來越突出，因此行政非訴案件的執(zhí)行壓力也越來越大。筆者認為鑒于行政機關(guān)機構(gòu)龐大而法院力量單薄的現(xiàn)狀，可建立行政非訴執(zhí)行案件法院只行使司法審查權(quán)，強制執(zhí)行權(quán)回歸給行政機關(guān)。這樣一是可以解決法院案多人少的矛盾，有效緩解執(zhí)行難。二是可以促進行政機關(guān)嚴格依法行政，實現(xiàn)執(zhí)法平衡與執(zhí)法統(tǒng)一，提高依法行政水平。三是法院行使司法審查權(quán)仍可以對行政執(zhí)法權(quán)進行有效地司法監(jiān)督。