由于環(huán)境的生態(tài)一體性、地域性，使得基于環(huán)境問題所引起的危害往往涉及的是一種整體利益，使得整個區(qū)域的民眾都有可能受到波及。雖然新修訂的民訴法給予了環(huán)境公益訴訟一個合法的身份，但在主體確定上卻留下了一些遺憾，因此有必要更加完善相應(yīng)法律，效的應(yīng)對及解決我國在不斷發(fā)展中面臨的各種環(huán)境問題。

 

一.環(huán)境公益訴訟概述

 

（一）環(huán)境公益訴訟的起源及概念

 

公益訴訟從字面上講是與私益訴訟相對而言的，早在羅馬法時期，其程序訴訟就有了公益訴訟和私益訴訟之分。在當(dāng)時，公益訴訟是指私人對危害社會公共利益的行為提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起，又稱為罰金訴訟、民眾訴訟；私益訴訟則是指私人基于個體利益提起的訴訟，僅特定的人才可提起。意大利法學(xué)家彼德羅·彭梵德指出："人們稱那些為維護公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權(quán)提起它。受到非法行為損害(即使只是私人利益受損)的人或被公認(rèn)較為適宜起訴的人具有優(yōu)先權(quán)"。查士丁尼的《法學(xué)階梯》中也指出： 所以稱作公訴， 是因為一般說來任何一個公民都可以提起。

 

公益訴訟被賦予現(xiàn)代意義并引起廣泛關(guān)注，始于20世紀(jì)西方社會由自由資本主義向壟斷資本主義的過渡時期，科技進步和生產(chǎn)規(guī)模的擴大，導(dǎo)致社會利益關(guān)系發(fā)生變化，原先傳統(tǒng)的某些民事行為不再單純影響當(dāng)事人自己，而且影響社會公共利益，這類糾紛具有傳統(tǒng)訴訟方式難以容納的新要素。在早期環(huán)境問題沒有被獨立成一類特定的問題。但隨著人類開發(fā)利用環(huán)境與資源力度的加大，污染途徑的增多，使得環(huán)境問題凸現(xiàn)出來。其具有的時間上的潛伏性、地域上的廣泛性、危害后果的難以修復(fù)性，使得傳統(tǒng)的部門法在解決這類問題時捉襟見肘，暴露出許多不足。20世紀(jì)中葉，世界各地公害事件不斷發(fā)生，舊"八大公害"事件的發(fā)生成為環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的誘因。

 

我國通說認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟作為一種新型的權(quán)益救濟方式，是指行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)、公司、企業(yè)或其他組織及公民個人的違法行為或不行為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，國家、社會組織和公民為維護環(huán)境公共利益而依法向法院提起訴訟的制度。與其他訴訟制度相比其特征表現(xiàn)為：

 

1.環(huán)境公益訴訟的目的旨在保護環(huán)境公共利益。環(huán)境公共利益寓于個別的、特殊的和具有個性特點的個人利益之中，而個人利益則體現(xiàn)著社會利益的要求，是社會利益在各個個別人身上的表現(xiàn)，并且受到社會利益的制約。環(huán)境公共利益與環(huán)境個體利益在內(nèi)容上并不具有同等性和可比性。根據(jù)環(huán)境問題產(chǎn)生的經(jīng)濟學(xué)分析，在市場經(jīng)濟下經(jīng)濟人追求利益最大化的負(fù)外部性導(dǎo)致了環(huán)境公益的淹沒。因而環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)私益訴訟有著根本的區(qū)別，其訴訟的目的是為了有效地保護環(huán)境公共利益。

 

2.環(huán)境公益訴訟具有顯著的預(yù)防性，同時兼具補救功能。與傳統(tǒng)的私益訴訟相比，環(huán)境公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)性的損害為條件，只要能夠根據(jù)有關(guān)情況合理判斷存在損害社會環(huán)境公共利益的潛在可能，即可提起訴訟，由違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)之中。在環(huán)境公益的保護之中，這種預(yù)防功能尤為重要。公益訴訟意味著其訴求內(nèi)容已經(jīng)不僅針對過去，還具有指涉未來的警示機能，防止或減輕環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生的意義，尤其對于我國西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境來講將具有重要的戰(zhàn)略機能；此外，對于已發(fā)生的環(huán)境公共利益損害，環(huán)境公益訴訟又體現(xiàn)了其補救功能的一面，通過民事賠償和國家賠償以補救被損害的環(huán)境公共利益。

 

3.環(huán)境公益訴訟的當(dāng)事人具有特殊性。環(huán)境公益訴訟的當(dāng)事人應(yīng)設(shè)定為無直接利害關(guān)系的任何組織和個人，均可代表社會公共利益起訴違法者。環(huán)境法中的民事主體，主要是指從事工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企事業(yè)單位和個人。他們在生產(chǎn)和生活活動中所造成的環(huán)境污染和破壞有可能或事實上對環(huán)境公共利益存在威脅，但這種潛在的有可能的危害并未為環(huán)境行政機關(guān)所解決。因此，當(dāng)一般的民事主體對環(huán)境公共利益構(gòu)成損害，而環(huán)境行政控制卻無力干預(yù)或不干預(yù)時，民事主體即可成為環(huán)境公益訴訟的對象。在現(xiàn)行的環(huán)境管理體制中，政府部門及其公務(wù)員代表國家履行保護環(huán)境之職責(zé)，由于受利益衡量觀念驅(qū)使，環(huán)境管理機關(guān)該履行職責(zé)而不履行、應(yīng)作為而不作為、不應(yīng)作為而為的情形屢有發(fā)生。

 

此外在起訴條件上也與傳統(tǒng)訴訟制度也有所不同，在環(huán)境公益訴訟上，由于環(huán)境侵權(quán)所造成的損害具有長期性、隱蔽性、復(fù)雜性，因此在起訴時既可以是損害結(jié)果已經(jīng)發(fā)生也可以是損害結(jié)果尚未發(fā)生。

 

（二）環(huán)境公益訴訟存在的理論基礎(chǔ)

 

20世紀(jì)70年代初，美國學(xué)者薩克斯教授根據(jù)公共信托原理，從民主主義的立場首次提出了"環(huán)境權(quán)理論"。以此理論為依托，學(xué)界認(rèn)為所謂環(huán)境權(quán)，就是公民基于環(huán)境資源的利用而取得物質(zhì)利益與精神利益的權(quán)利。1972年的《人類環(huán)境宣言》宣示了環(huán)境權(quán)是"人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保障和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任"。環(huán)境權(quán)作為一種新的、正在發(fā)展的法律權(quán)利理論，是環(huán)境立法和執(zhí)法、環(huán)境管理和訴訟的基礎(chǔ)，也是環(huán)境法制建設(shè)的基本保證。隨著公眾環(huán)境意識的提高，環(huán)境權(quán)的范圍將不斷擴大，包括安全要求、衛(wèi)生要求、舒適性要求及最高層次的美學(xué)要求。[1]環(huán)境權(quán)不同于人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，如若環(huán)境權(quán)被侵犯或有受侵犯之虞，損害的也不僅僅是一兩個公民的利益，其侵害范圍和影響后果之大之深，決定了傳統(tǒng)的私益訴訟無法達(dá)到很好的保護效果。英法諺云："無救濟則無權(quán)利"，環(huán)境訴訟應(yīng)當(dāng)采用新型訴訟救濟模式--公益訴訟，環(huán)境公益訴訟鼓勵公民、法人和其他組織參與到環(huán)境管理當(dāng)中來，以向法院提起訴訟的方式來保護公共環(huán)境利益。

 

（三）建立我國環(huán)境公益訴訟的必要性

 

我國目前的環(huán)境污染與生態(tài)破壞已經(jīng)到了非常嚴(yán)峻的地步，由于不合理的開發(fā)利用資源使得自然環(huán)境與資源遭到極大破壞，從而引起一系列生態(tài)問題；大量的環(huán)境污染使環(huán)境質(zhì)量下降，危害人體健康、損害生物資源，影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如此嚴(yán)重的環(huán)境危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受嚴(yán)重威脅，而且已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展，影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。而現(xiàn)今無論是民事訴訟法還是行政訴訟法對于環(huán)境訴訟的起訴資格都規(guī)定的過于嚴(yán)格，公民或團體提起環(huán)境公益訴訟的門檻被設(shè)置的過高，而代表環(huán)境公共利益的環(huán)保機關(guān)并不注重通過訴訟手段保護環(huán)境公益，因而環(huán)境公益訴訟并未真正建立。

 

在司法實踐上，由于現(xiàn)行訴訟資格的限制使得許多環(huán)境公益受到損害卻無法通過司法途徑獲得救濟，這里以一個典型的因起訴資格的限制而欲訴無門的案件： 2005年11月13日，中國石油天然氣股份有限公司吉林分公司雙苯廠的苯胺車間因操作失誤發(fā)生劇烈爆炸，致使100 t 苯類污染物進入松花江水體，導(dǎo)致江水硝基苯和苯嚴(yán)重超標(biāo)，造成松花江流域的生態(tài)破壞。以此為背景，12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院三位教授及三位研究生向黑龍江省高級人民法院提起了國內(nèi)第一起以自然物(鱘鰉魚、松花江、太陽島) 作為共同原告的環(huán)境公益訴訟，要求法院判決被告吉林石化分公司及其母公司賠償100億元人民幣用于設(shè)立松花江流域污染治理基金，以恢復(fù)松花江流域的生態(tài)平衡，保障鱘鰉魚的生存權(quán)利、松花江和太陽島環(huán)境清潔的權(quán)利以及自然人原告旅游、欣賞美景和美好想象的權(quán)利。同時，鑒于本案標(biāo)的額巨大，且涉及環(huán)境公益訴訟，原告方同時提出了減免訴訟費用的申請。黑龍江省高級人民法院立案庭在得知訴訟情況后并未接受原告代表向法院遞交的訴狀及其相關(guān)證據(jù)，并以口頭方式通知"本案與你們無關(guān)、目前本案不屬于人民法院的受案范圍"，拒絕接受本案。承認(rèn)本案中鱘鰉魚、松花江、太陽島的訴訟資格，就意味著承認(rèn)自然物種之訴。這需要解決兩個問題：一是物種是否具有訴訟資格，二是誰能代表自然物種提起訴訟。很顯然，自然物種不具有法律上的主體資格，因而不具有訴訟資格，必須要求代理訴訟，但代理資格訴訟一旦進入民事訴訟，則欠缺法理依據(jù)，因為民事訴訟所承認(rèn)的法定代理和委托代理都不適用于自然物種。本案中承認(rèn)六位師生的訴訟資格，就需要民事訴訟法放棄直接利害關(guān)系的訴訟標(biāo)準(zhǔn)。這樣的邏輯不能被民事訴訟法所接受。因為以"私益維護"為宗旨的民事訴訟的邊界在于"法定利益"，在這種情況下，依法律規(guī)定任何人無權(quán)對污染和破壞公共環(huán)境的侵權(quán)人提起民事訴訟，導(dǎo)致環(huán)境公益受到侵害時得不到救濟。

 

二.構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的立法支撐與障礙

 

（一）立法支撐

 

環(huán)境公益訴訟雖然在我國還沒制度化，但相關(guān)國家法律及規(guī)定中已經(jīng)做出了有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，這為環(huán)境公益訴訟的建立奠定了基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在：

 

（1）從憲法來看，《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。第九條規(guī)定，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。第二十六條規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。環(huán)境公益訴訟制度體現(xiàn)了人民通過訴訟手段參與環(huán)境事務(wù)管理，實現(xiàn)在法治國家里人民當(dāng)家作主。由此可見，憲法作為我國的根本大法，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了理念基礎(chǔ)；

 

（2）我國《行政訴訟法》中并沒有禁止公益訴訟的規(guī)定。并在第二條中規(guī)定："公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟"。《最高人民法院關(guān)于<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十三條規(guī)定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；（二）與被訴的行政復(fù)議決定由法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的；（三）要求主管行政機關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；（四）與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的。（一）、（三）、（四）條的規(guī)定可以用以確定環(huán)境公益訴訟的原告，這是司法解釋的依據(jù)。此外在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《土地管理法》中都含有大量環(huán)境公益訴訟內(nèi)容或色彩的法律條款；

 

（3）2002 年頒布的《環(huán)境影響評價法》第11 條規(guī)定，專項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。2005 年11 月23 日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《國務(wù)院128關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，該決定提出，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度，決定還提出，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟；

 

新修正的民事訴訴法第55條規(guī)定:"對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。"這條規(guī)定是我國環(huán)境史上一個重大的突破，并由此揭開了我國環(huán)境公益訴訟的新篇章。環(huán)境公益訴訟被認(rèn)為是環(huán)保法庭的生命力和未來發(fā)展方向。但是這樣的規(guī)定似乎又留下了一些遺憾。

 

（二）構(gòu)建過程中的障礙

 

在實體法方面：環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個核心問題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。而在我國當(dāng)前的法律體系中，對環(huán)境權(quán)的規(guī)定存在嚴(yán)重缺失，不僅我國《憲法》沒有明確規(guī)定，就環(huán)境法律本身來看，從環(huán)境保護基本法《環(huán)境保護法》到《水污染防治法》《大氣污染防治法》等環(huán)境保護特別法也沒有直接、具體規(guī)定這項法定權(quán)利。此外，在我國已經(jīng)創(chuàng)制的多部有關(guān)環(huán)境資源保護的法律中，除《海洋環(huán)境保護法》有"對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求"的原則性規(guī)定外，也沒有任何明確的有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，沒有相關(guān)配套的具體保護措施。落入"口號式立法"的窠臼。環(huán)境權(quán)與環(huán)境公益訴訟是互動的關(guān)系，環(huán)境權(quán)是環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)，實施環(huán)境公益訴訟是環(huán)境權(quán)的內(nèi)在要求，環(huán)境公益訴訟是環(huán)境權(quán)的制度保障。環(huán)境權(quán)在我國立法上的模糊不清，產(chǎn)生了一種訴訟發(fā)動權(quán)上的灰色地帶，使得環(huán)境雖然受到污染，居民遭受身體損害、財產(chǎn)損失時，受害主體卻無法行使訴權(quán)。

 

在程序法方面，雖然《民事訴訟法》第55條規(guī)定法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟訴訟。但在主體資格上又出現(xiàn)了許多障礙，首先沒有賦予個人環(huán)境公益訴訟主體資格，該條規(guī)定限定了提起環(huán)境公益訴訟的主體只能是法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，并不包含個人。肖建國教授表示，從長期看來，在我國建立公民訴訟制度，賦予公民以公益訴訟的資格，是相當(dāng)必要的。同時湯維建教授指出，賦予公民以原告資格不僅能補充行政執(zhí)法所存在的不足，而且還可對行政狀況進行有效監(jiān)督。但同時也有相當(dāng)多的學(xué)者提出，公民不應(yīng)成為公益訴訟主體，理由是可能引起"濫訴"。其次，"有關(guān)機關(guān)"表述含糊，行政機關(guān)是否包含其中，檢察院是否包括其中，當(dāng)國家機關(guān)成為公益訴訟的原告時，如何分辨國家機關(guān)同時具有的行政管理和民事主體的雙重身份，這都需要進一步的理論研究。江偉教授以環(huán)境污染為例，指出環(huán)保局的職權(quán)本就是行政管理，如今成為訴訟主體，行政權(quán)和司法權(quán)二者怎樣劃分，環(huán)境污染治理本就在環(huán)保部門職權(quán)范圍之內(nèi)，即使在法院提起訴訟，法院也會征詢意見，因此環(huán)保部門去起訴毫無意義。

 

三.國外先進制度的認(rèn)識

 

（一）美國公民訴訟

 

美國環(huán)境法中形成了一套完備而嚴(yán)密的公益訴訟制度，被稱為公民訴訟或民眾訴訟。公民訴訟權(quán)在美國被視為一項"禁止權(quán)"，即禁止非法排污或強制措施；公民則被為"私人檢察管"，與政府的職能相對應(yīng)而存在，在實施環(huán)境法規(guī)中發(fā)揮著重要作用。[3]美國環(huán)境法中的公民訴訟分為兩類，一類是針對排污者的訴訟；另一類是針對行政機關(guān)的訴訟。公民訴訟制度的基本內(nèi)容有：第一，規(guī)定了公民參與環(huán)境保護的宗旨，為公民提起環(huán)境訴訟提供原則性依據(jù)。第二，在各個單項環(huán)境法規(guī)中設(shè)立專門條款規(guī)定公民訴訟，為公民提起環(huán)境訴訟提供具體依據(jù)。第三，規(guī)定了具體程序和限制條件，使公民在為環(huán)境公益提起訴訟的同時不至于影響當(dāng)?shù)刂鞴軝C關(guān)執(zhí)法上的資源調(diào)配，或者大幅增加法院的負(fù)擔(dān)。第四，法院判決的救濟措施以發(fā)布禁止令和罰金為主要內(nèi)容。第五，為公民訴訟提供便利條件。為真正實現(xiàn)公民執(zhí)行環(huán)境法權(quán)利，美國實行與公民訴訟密切相關(guān)的排放監(jiān)測報告制度和頒布"重要違法行為"的標(biāo)準(zhǔn)。公民按照這個排放監(jiān)測報告監(jiān)督排污者，并可以據(jù)此提起有表面證據(jù)的訴訟。在公民訴訟中法院可以判決律師費由敗訴的一方給付勝訴的一方。除了律師費用以外，法院也可酌定專家鑒定費。

 

（二）英國檢舉人制度

 

英國法律在公益的司法救濟方面相對保守，但總體上英國行政法關(guān)于救濟手段的發(fā)展趨勢是向統(tǒng)一和寬大的起訴資格方向前進。1977年司法改革之前，當(dāng)事人須有權(quán)利才能申請救濟手段。1977年，最高法院規(guī)則在修改后的第53號令中對起訴資格規(guī)定：" 除非法院認(rèn)為申請人與申請事項是否有足夠的利益，否則，不予批準(zhǔn)申請許可"。由此，當(dāng)事人在司法審查中，不論申請任何救濟手段都取決于對申請事項是否有足夠的利益。也就是說"足夠的利益"標(biāo)準(zhǔn)是法院受理司法審查起訴案件的標(biāo)準(zhǔn)，判斷申請人是否具有起訴資格的法定標(biāo)準(zhǔn)。不像過去那樣當(dāng)事人須具有權(quán)利才能申請救濟手段，這是對以往起訴資格的一個改進。為了保護環(huán)境公共利益的需要，英國的環(huán)境公益訴訟制度也比較發(fā)達(dá)。公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對環(huán)境等社會公益的司法救濟。與美國直接將原告資格賦予公民個人不同的是，在英國，只有檢察官才能作為公益訴訟的代表提起訴訟，稱為檢察總長，他可以依法律賦予的職權(quán)或依當(dāng)事人的申請阻止公共性不正當(dāng)行為，提起環(huán)境行政公益訴訟。但是，如果該公共性不正當(dāng)行為能夠引起檢察總長的注意，而其拒絕行使其職權(quán)，個人就可以請求檢察總長由自己去督促訴訟。如果檢察總長允許，就可以由他提起訴訟，起訴的目的并非為自身，而是為一般公眾的利益。在英國，為公民用來尋求環(huán)境等公益司法救濟的檢舉人訴訟制度可以認(rèn)為是公益訴訟的一種過渡型形態(tài)。

 

四.構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟制度

 

（一）實體法方面

 

我國《憲法》第9條："國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織和個人用任何手段侵占或破壞自然資源"。第26條："國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害"。雖然這些規(guī)定與環(huán)境保護緊密相連，但是終究沒有將環(huán)境權(quán)明確的寫入憲法，環(huán)境權(quán)沒能明確定規(guī)定在憲法之中，是造成環(huán)境行政公益訴訟制度名不正言不順的根本原因，這使得環(huán)境行政公益訴訟制度從根本上找不到依據(jù)。雖然民事訴訟法規(guī)定了對污染環(huán)境損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟，但在操作程序上仍有許多弊端。在憲法層面上，承認(rèn)公民和全社會的環(huán)境權(quán)，明確環(huán)保社會團體的地位，承認(rèn)它們的社會作用，建立良性循環(huán)的公眾監(jiān)督法律機制。從實體法上說，要修訂現(xiàn)行《憲法》肯定公民的環(huán)境權(quán)，并在其他立法中貫徹可持續(xù)發(fā)展思想，促使法律"綠色化"，肯定社會性的環(huán)境權(quán)益，并確認(rèn)司法救濟對于保護公民和社會環(huán)境權(quán)益的作用。[4]同時，制定以《資源環(huán)境管理法》為核心，其他單行法為補充，如《環(huán)境污染法》、《環(huán)境投資法》、《環(huán)境與資源教育法》、《環(huán)境補償法》等。

 

（二）程序法方面

 

立法的生命在于得到實施，有學(xué)者主張在現(xiàn)行訴訟法之外另外設(shè)立環(huán)境訴訟法，這樣通過的阻力過大，因此在環(huán)境法方面應(yīng)該穩(wěn)中求進，對現(xiàn)行訴訟法進行修改，設(shè)立專門的環(huán)境訴訟條款，待條件成熟之后再制定專門的環(huán)境訴訟法。在環(huán)境訴訟法方面外國已經(jīng)有比較完善的訴訟制度可供參考，本文主要就原告資格、舉證責(zé)任、受案范圍和責(zé)任分擔(dān)做出探討。

 

1.拓寬原告資格

 

德國法學(xué)家耶林說："目的才是法律的創(chuàng)造者。"每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都因為一個目的，即一個實現(xiàn)的動機，那么我們建立環(huán)境公益訴訟制度的目的何在？無非就是以期能對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題起到一定的作用，如因公民個人缺少訴訟原告資格而致使效果大打折扣，非我們所愿。因此賦予公民個人以原告資格就是無可厚非的。現(xiàn)階段我國公益組織的發(fā)展程度低，目前中國的公益機構(gòu)大多數(shù)都依附于政府，其自身還未取得完全的獨立性。這些公益組織更多的是保持政府與公眾的聯(lián)系，協(xié)調(diào)政府與公眾的關(guān)系，往往不具有獨立的訴訟主體資格。在當(dāng)前我國環(huán)保公益體制并不健全的情況下，單純依靠社會團體以期能夠達(dá)到良好效果并不容易。社會公共利益是眾多的個體局部利益的集合體，對一種利益的保護往往伴隨著對相對利益的損害，在眾多的集合體的各個利益中也存在大小之分，個別公民通過環(huán)境公益訴訟在實現(xiàn)公共利益的同時也收益了比其他公民大的私益也在可接受范圍之內(nèi)。至于很多學(xué)者擔(dān)心的賦予公民個人原告資格會引起濫訴，可以通過告知義務(wù)、行政前置、保證金等制度安排來予以避免，但絕不能就此否定公民個人的環(huán)境公益訴權(quán)。

 

2.明確主體范圍

 

"機關(guān)"中備受關(guān)注的一點是檢察機關(guān)能否作為環(huán)境公益訴訟的原告。有學(xué)者認(rèn)為檢察機關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的適格原告。其理由是《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定，檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，依法行使檢察權(quán)，但檢察權(quán)不包括代表公共利益提起訴訟的權(quán)力。此外，檢察機關(guān)與行政機關(guān)存在法定的職能分工，其不具備環(huán)境訴訟的專業(yè)知識，在人員配備和資源協(xié)調(diào)等方面存在諸多限制。檢察機關(guān)無法發(fā)揮對環(huán)境保護行政機關(guān)的制約作用，而且還可能是造成行政機關(guān)推卸責(zé)任的一種制度性工具。

 

事實上在司法實踐中，檢察機關(guān)做出了卓有成效的嘗試，為因環(huán)境污染繼而引發(fā)公共利益損害而被害人無法獲得賠償?shù)膯栴}提供了解決途徑。檢察機關(guān)以服務(wù)社會發(fā)展為目的，以個案保護的形式提起環(huán)境公益訴訟。1997 年河南省方城縣人民檢察院首開我國檢察機關(guān)提起公益訴訟的先河，自此拉開檢察機關(guān)代表國家和社會公共利益提起訴訟的大幕。2002 年四川省閬中市人民檢察院訴群發(fā)骨灰粉廠案、2003 年山東省樂陵市人民檢察院訴樂陵市金鑫化工廠案、2009 年湖南省望城縣人民檢察院訴水泥廠案。檢察機關(guān)從制度建設(shè)、個案保護兩個維度對環(huán)境污染引發(fā)社會公共利益損害的問題進行了卓有成效的探索。我國著名法學(xué)家江平提出"法律經(jīng)驗主義"理論，即"先摸索，有了實踐，當(dāng)實踐充分了以后，把它上升為法律，成為制度"。所以，筆者認(rèn)為檢察機關(guān)當(dāng)然是享有環(huán)境公益訴訟的主體。

 

3.舉證責(zé)任的分配

 

與傳統(tǒng)民事訴訟所倡導(dǎo)的"誰主張、誰主證"不同，在環(huán)境公益訴訟中，由于原告面對的一般是經(jīng)濟組織(團體)或者行政機關(guān)，無論從經(jīng)濟、技術(shù)實力還是信息的占有和獲取方面都處于弱勢，"讓較少有條件獲取信息的當(dāng)事人提供信息，既不經(jīng)濟，又不公平"。因此，在環(huán)境公益訴訟中為了實現(xiàn)原告、被告力量均衡，應(yīng)實行無過錯責(zé)任和舉證責(zé)任倒置原則，規(guī)定主要證據(jù)由被告提供，原告只需要證明存在或者可能存在損害即可。如美國《密歇根州環(huán)境保護法》第3條規(guī)定：原告只需提供表面證據(jù)，證明污染者已經(jīng)或很有可能有污染行為，即完成舉證責(zé)任；若被告否認(rèn)其該污染行為，或否認(rèn)其行為會造成那樣的損害結(jié)果，則必須提供反證。我國的環(huán)境公益訴訟也應(yīng)該仿效和借鑒國外環(huán)境公益訴訟有關(guān)無過錯責(zé)任和舉證責(zé)任倒置的做法，通過立法加以規(guī)定，公益訴訟的原告只需提出被告有侵害行為的初步證據(jù)即可以支持其請求，至于侵害事實是否存在，侵害行為與損害結(jié)果之間是否有因果關(guān)系等舉證責(zé)任由被告承擔(dān)。若被告否認(rèn)其該不法行為或否認(rèn)其行為會造成那樣的損害結(jié)果，則必須提供反證。

 

4.明確受案范圍

 

世界上環(huán)境法發(fā)達(dá)的國家對公益訴訟的受案范圍都規(guī)定的相對寬泛，以便公民能夠更積極地提起公益訴訟。公民可以通過尋求法院做出宣告違法、禁制令、限制令、強制守法令等裁決阻止現(xiàn)在或?qū)淼沫h(huán)境侵害或違法行為。[7]但是，對于擴大公民原告資格，一方面給予了公民保障環(huán)境公益的權(quán)利，使其能更好地發(fā)揮作用；另一方面也給予了其大量參與訴訟的機會，有可能給一些人以可乘之機從而導(dǎo)致濫訴現(xiàn)象增多，不僅浪費司法資源，也同樣剝奪了其他合法訴訟人的權(quán)益。為此，對于環(huán)境公益訴訟的受案范圍要進行合理的限制。當(dāng)然，對受案范圍的合理規(guī)范并不等同于限制公民訴訟，合理的規(guī)制使得司法資源能更加有效地利用，從而更加支持合理的環(huán)境公益訴訟。所以我國的環(huán)境公益訴訟范圍不宜過窄，否則不能起到環(huán)境公益訴訟維護環(huán)境公共利益的目的；同時也不能隨意擴大，以免造成在我國環(huán)境公益訴訟剛剛起步的時期濫訴現(xiàn)象增多，浪費司法資源。

 

就中國目前實際狀況而言，受案范圍主要包括兩個方面：環(huán)境民事公益訴訟范圍應(yīng)主要限于行政機關(guān)根據(jù)"依法行政"原則不能直接干預(yù)的、損害環(huán)境公共利益的民事主體行為；而環(huán)境行政公益訴訟范圍則應(yīng)適當(dāng)拓寬，因為這是對環(huán)境公共利益構(gòu)成損害的一個重要方面，而且一直沒有有效的控制途徑。這方面，相關(guān)立法已作了擴大化司法解釋，如2000年3月《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，受案范圍第1 條規(guī)定："公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍??"。

 

5.訴訟費用的分擔(dān)

 

我國目前實行訴訟費由原告方預(yù)付，判決生效后由敗訴方承擔(dān)的制度。在環(huán)境公益訴訟中，訴訟費用數(shù)目相當(dāng)大，取證時也可能運用到技術(shù)性較高的方法，所需費用龐大，并且公益訴訟是原告出于對公共利益的維護而提出的，因此如果由原告負(fù)擔(dān)訴訟費用，則不可避免的會挫傷其積極性，不利于對公益的維護。關(guān)于環(huán)境公益訴訟的訴訟費用，我們可以把民眾的環(huán)境公益訴訟列入《人民法院訴訟收費辦法》第26條原告不預(yù)交案件受理費的范圍中。美國在1970年的《清潔空氣法》和1987年修改后的《清潔水法》以及1980年的《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》等相關(guān)法律法規(guī)中，采用污染者付費原則和針對財產(chǎn)所有者的嚴(yán)格責(zé)任制度。污染者付費原則以及針對財產(chǎn)所有者的嚴(yán)格責(zé)任制度，主要是通過責(zé)任保險制度實現(xiàn)的。因此在我國檢察院提起的環(huán)境公益訴訟，如果要承擔(dān)必要的訴訟費用的，由國庫支付。原告方是社會組織或公民的環(huán)境公益訴訟，原告敗訴的，其訴訟費用可通過兩種方式轉(zhuǎn)嫁：一是訴訟費用保險。二是成立環(huán)境公益訴訟基金會。從每件勝訴的環(huán)境公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為環(huán)境公益訴訟基金，同時，基金會還可以接納社會捐款作為基金來源。環(huán)境公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向環(huán)境公益訴訟基金會申請公益訴訟費用，環(huán)境公益訴訟基金會在接到申請后通過對申請的審查，認(rèn)為提起的是環(huán)境公益訴訟，并有相應(yīng)的事實和理由，就可批準(zhǔn)。總之在換公益訴訟中的費用分擔(dān)制度要立足于鼓勵公眾環(huán)境訴訟制度的提起，防止出現(xiàn)因費用問題而出現(xiàn)的訴訟不能。

 

 

注  釋：

 

[1]金瑞林、汪勁.20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評述[M]. 北京：北京大學(xué)出版， 2003.23.

 

[2]陶紅英.美國環(huán)境法中的公民訴訟制度[J].法學(xué)評論，1990(6).35.

 

[3]呂忠梅.完善糾紛解決機制，依法建設(shè)環(huán)境友好型社會[N].學(xué)習(xí)時報，2006.06.05.

 

[4]柴發(fā)邦.民事訴訟法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1992.236.

 

[5]金瑞林.環(huán)境法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1994.203.

 

[6]常紀(jì)文.我國環(huán)境公益訴訟立法存在的問題及其對策--美國判例法的新近發(fā)展及其經(jīng)驗借鑒[J].現(xiàn)代法學(xué)，2007 (5) .105.

 

 

 

參考文獻

 

 

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[5]夏云嬌、王國飛.論環(huán)境公益訴訟中律師的作用[J].理論月刊，2007（10）.

 

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[11]金瑞林、汪勁.20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評述[M]. 北京：北京大學(xué)出版，2003.