【內(nèi)容摘要】隨著現(xiàn)代科技的推廣，農(nóng)村生產(chǎn)力水平的不斷提高，解放的農(nóng)村剩余勞動力不斷涌入城市打工，開始從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。雖然為了保護(hù)企業(yè)職工的合法權(quán)益，我國先后制定并實施了一系列法律法規(guī)，如《勞動法》、《勞動合同法》及《社會保險法》等，2010年又對《工傷保險條例》進(jìn)行了重大修訂，但是由于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的文化水平和專業(yè)技術(shù)、行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法力度以及企業(yè)主與職工法律意識等因素的制約，勞動保障違法案件層出不窮，其中工傷行政確認(rèn)案件比較典型。為了提高社會各界對城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力軍--進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)案件的認(rèn)識，筆者對當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ哼M(jìn)行了相關(guān)案件審理方面的調(diào)查，分析此類案件發(fā)生的主要原因，針對性地提出相應(yīng)對策，以期能夠?qū)π姓徟小⑿姓?zhí)法、相關(guān)立法、企業(yè)參保以及廣大企業(yè)職工維權(quán)均有所裨益。

 

關(guān)鍵詞：進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民 工傷 行政確認(rèn)

 

農(nóng)村富余勞動力進(jìn)城務(wù)工就業(yè)，是農(nóng)民增加收入的主要途徑之一，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。但是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工作的臨時性和不確定性，往往導(dǎo)致他們與企業(yè)主或管理人員談妥一天或一個月的工錢后匆忙上崗，既不要求簽訂勞動合同，也不要求加入工傷保險，出現(xiàn)事故后得不到充分的保障。社會保障特別是工傷類案件的審理和執(zhí)行工作，要改變以往在歲末年終的突擊式保護(hù)為日常性的保護(hù)，切實維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益。

 

一、問題提出

 

根據(jù)北京市農(nóng)民工法律援助工作站提交的《農(nóng)民工工傷保險問題研究報告》顯示，如果將工傷認(rèn)定程序的3個階段--申請工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定和工傷待遇索賠完全走一遍，平均需要484天，約16.1個月 。發(fā)生工傷后，為了得到及時的救治，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民不得不選擇私了和解。在對本地人民法院工傷行政確認(rèn)案件的調(diào)查中，近1/4的案件經(jīng)調(diào)解得到的賠償不足申請數(shù)額的50％。勞動關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過高、工傷認(rèn)定程序漫長、舉證責(zé)任的分配、案件的裁判尺度等問題，成為當(dāng)前進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)案件的"攔路虎"。

 

二、難點分析

 

目前，工傷行政確認(rèn)案件在案件受理、當(dāng)事人的確定、原告的起訴期限、當(dāng)事人舉證責(zé)任的分配、證據(jù)的審查認(rèn)定以及案件的裁判等各個環(huán)節(jié)均存在不同程度的法律適用上的困難。

 

（一）勞動關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過高

 

勞動者與用人單位之間是否存在勞動關(guān)系問題，是工傷認(rèn)定的基礎(chǔ)性問題，也是未參加工傷保險的用人單位與勞動者發(fā)生爭議的主要問題，更是審判實踐遇到的比較棘手的問題之一。

 

1.事實勞動關(guān)系難認(rèn)定，案件審理無基礎(chǔ)。《勞動法》第 16 條明確規(guī)定: 勞動合同是勞動者與用人單位確立勞動關(guān)系、明確雙方權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議，是勞動者合法權(quán)益受到損害之后維護(hù)自己合法權(quán)益的法律依據(jù)。因此，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在就業(yè)時，應(yīng)當(dāng)同用人單位簽訂勞動合同。但對于大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民法律意識極其淡薄,認(rèn)為"簽合同是多此一舉"，主動簽訂勞動合同的寥寥無幾，一旦進(jìn)入工傷行政確認(rèn)的訴訟程序，就要通過以下三個標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定事實勞動關(guān)系：一是用人單位和勞動者符合法律、法規(guī)規(guī)定的主體資格；二是用人單位依法制定的各項勞動規(guī)章制度適用于勞動者，勞動者受用人單位的勞動管理，從事用人單位安排的有報酬的勞動；三是勞動者提供的勞動是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分。以上三個標(biāo)準(zhǔn)在審判實踐中，往往還需要勞動者提供以下證據(jù)才能予以認(rèn)定：一是工資支付憑證或記錄（職工工資發(fā)放花名冊）、繳納各項社會保險費的記錄；二是用人單位向勞動者發(fā)放的"工作證"、"服務(wù)證"等能夠證明身份的證件；三是勞動者填寫的用人單位招工招聘"登記表"、"報名表"等招用工記錄；四是考勤記錄；五是其他勞動者的證言等等。也沒有工作證，工資條等，這些證據(jù)在審判中還要形成證據(jù)鎖鏈才能起到強(qiáng)烈的證明作用。因此，在工傷行政確認(rèn)案件中，若用人單位不承認(rèn)某進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民是其員工，那該農(nóng)民就必須先舉證證明其與用人單位存在勞動關(guān)系，而證明勞動關(guān)系存在的這些證據(jù)的恰恰掌握在用人單位手里，如果用人單位不配合，那在工傷行政確認(rèn)案件的審理中，勞動者就走入一個瓶頸，甚至有可能因此錯過了申請的時間，或是一些重要的證據(jù)隨著時間的流逝喪失了最強(qiáng)的證明力。

 

2.勞動關(guān)系與其他勞務(wù)關(guān)系混淆，用人單位偷梁換柱。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民發(fā)生工傷事故后，用人單位經(jīng)常用承攬關(guān)系、勞務(wù)關(guān)系或是雇傭關(guān)系偷梁換柱，以此來推卸應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。承攬關(guān)系是根據(jù)承攬合同確定的，由承攬人按照定作人的要求完成工作，交付勞動成果，定作人支付報酬且由承攬人承擔(dān)風(fēng)險的一種民事合同關(guān)系，而勞動關(guān)系中勞動者的工作有從屬性，當(dāng)然應(yīng)該由用人單位承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。勞務(wù)關(guān)系所反映的一般都是一次性商品交換關(guān)系，而勞動者和用人單位的勞動關(guān)系反映的是一種相對穩(wěn)定、相對持續(xù)、生產(chǎn)諸要素相結(jié)合的關(guān)系，勞動者在提供勞務(wù)的同時是在完成用人單位整個生產(chǎn)的一部分，如若發(fā)生事故當(dāng)然應(yīng)該由用人單位承擔(dān)賠償責(zé)任。雇傭關(guān)系是指勞動者在一定或不定的期限內(nèi)為他方服務(wù)，他方支付勞動報酬的一種社會關(guān)系，屬于勞務(wù)關(guān)系的一種。盡管傭工和雇主之間產(chǎn)生的勞務(wù)關(guān)系相對穩(wěn)定也相對緊密，但傭工最終不能成為雇主的成員，這也是有別于勞動關(guān)系的本質(zhì)所在。用人單位在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民發(fā)生工傷事故時，想用雇主責(zé)任來追究進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在工作中有過錯或重大過失，從而逃避工傷賠償責(zé)任也是沒有法律依據(jù)的，這是兩個不同的法律關(guān)系。

 

3.幾種特殊事實勞動關(guān)系認(rèn)定不一致，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民權(quán)益無保障。（1）關(guān)于勞務(wù)派遣合同中勞動關(guān)系的確認(rèn)問題。勞務(wù)派遣涉及用人單位、被派遣勞動者、勞務(wù)派遣單位三方多重關(guān)系，如何確認(rèn)勞動關(guān)系一直是工傷行政案件中的難點，用人單位更是和勞務(wù)派遣單位踢皮球。我國《勞動合同法》第 58 條第 1 款之規(guī)定，在勞動者與用人單位簽訂勞動合同的情況下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定勞動者與勞務(wù)派遣單位存在勞動關(guān)系。對于勞務(wù)派遣單位不與被派遣職工簽訂勞動合同的情形，根據(jù)《勞動合同法》第 92 條"勞務(wù)派遣單位違反本法規(guī)定的，由勞動行政部門和其他有關(guān)主管部門責(zé)令改正；……給被派遣勞動者造成損害的，勞務(wù)派遣單位與用工單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任"的規(guī)定，以及傾斜保護(hù)勞動者的司法原則，也應(yīng)分兩種情況處理：即勞務(wù)派遣單位與用工單位對勞動者的工傷保險有約定的，按照約定確定勞動關(guān)系以及賠償責(zé)任；沒有約定的，勞務(wù)派遣公司與用工單位均為用工單位，共同承擔(dān)工傷保險連帶賠償責(zé)任。（2）關(guān)于超過法定退休年齡的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與用人單位之間是否構(gòu)成勞動關(guān)系的問題。隨著老齡化程度的不斷深入，這種現(xiàn)象比比皆是，由于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民并無固定的退休年齡，也不可能辦理退休手續(xù)。最典型的案例是山東省墾利縣勞動和社會保障局于2009年1月5日作出的，以受害者許長峰于1942年9月出生，至受傷之日年齡已經(jīng)超過60周歲為由，根據(jù)工傷保險條例以及《山東省工傷認(rèn)定工作規(guī)程》之規(guī)定作出[2008]NO.6-002號工傷認(rèn)定申請不予受理通知書，后申請人不服訴至法院。墾利縣人民法院對案件審理期間，經(jīng)逐級報送請示，最高人民法院行政審判庭于2010年3月17日作出（2010）行他字第10號《關(guān)于超過法定退休年齡的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民因工傷亡的，應(yīng)否適用〈工傷保險條例〉請示的答復(fù)》，指出："用人單位聘用的超過法定退休年齡的務(wù)工農(nóng)民，在工作時間、因工作原因傷亡的，應(yīng)當(dāng)適用工傷保險條例的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行工傷認(rèn)定。"綜上，根據(jù)《勞動合同法》只規(guī)定了勞動年齡的下限，并未規(guī)定上限，且《工傷保險條例》第二條第二款規(guī)定："中華人民共和國境內(nèi)的各類企業(yè)的職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規(guī)定享受工傷保險待遇的權(quán)利。"第六十一條第一款規(guī)定："本條例所稱職工，是指與用人單位存在勞動關(guān)系(包括事實勞動關(guān)系)的各種用工形式、各種用工期限的勞動者。"從上述兩條規(guī)定看，均沒有將超過法定退休年齡的勞動者排除在工傷保險條例調(diào)整的范圍之外。同時，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民達(dá)到法定退休年齡并不表示喪失勞動能力。因此，用人單位與超過法定退休年齡的勞動者所簽訂的勞動合同不屬于無效合同的范圍，在此期間發(fā)生的工傷事故，仍應(yīng)屬于工傷保險條例調(diào)整的范圍。

 

（二）、對"三工"的規(guī)定過于簡單

 

1.對"工作時間"的理解和把握尺度不一，審判結(jié)果大相徑庭。《工傷保險條例》只規(guī)定到在工作時間、因工作原因傷亡的，應(yīng)當(dāng)適用工傷保險條例的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行工傷認(rèn)定，然而對工作時間卻沒有仔細(xì)的規(guī)定。一般在勞動合同中有對工作時間的規(guī)定或者用人單位章程中會規(guī)定工作時間。但是，由于現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的工作多種多樣，有些工作具有臨時性、不固定性，有些具有很強(qiáng)的自由性，他們從事工作的真實時間和合同或是章程中規(guī)定的常規(guī)工作時間不一致，用人單位因此便在這一關(guān)鍵點上大做文章，導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民因工受傷卻不能得到應(yīng)該享受的工傷保險待遇。各地工傷行政確認(rèn)案件中，對工作時間的理解和把握尺度也不一致，導(dǎo)致相同情況的案例在不同的地方，裁判結(jié)果大相徑庭。如有些法院認(rèn)為自愿加班的時間就不是工作時間，即使是為了完成工作的拖班時間，有些法院認(rèn)為企業(yè)班組長、工作負(fù)責(zé)人以上的單位領(lǐng)導(dǎo)同意和安排的臨時加班加點工作時間、固定的加班加點時間、單位違法延長的時間、職工為完成本職工作在經(jīng)過單位同意的情況下而自覺延長的時間或者主動加班的時間，一般均應(yīng)認(rèn)定為工作時間，除非單位能夠證明職工系從事私人事務(wù)。對于工間休息時間，若職工并未離開工作場所，仍應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工作時間。

 

2.對"工作場所"的理解和把握過于狹隘，不利于對進(jìn)場務(wù)工農(nóng)民權(quán)益的全面保護(hù)。工作場所一般指用人單位能夠?qū)氖氯粘Ｉa(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行有效管理的區(qū)域和職工為完成某項特定生產(chǎn)經(jīng)營活動所涉及的相關(guān)區(qū)域。工作場所的范圍是否包括單位提供的工間休息場所、工作場所內(nèi)的衛(wèi)生間、茶水間、同一單位兩個廠區(qū)之間的路途以及進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民從工作場所直接回農(nóng)村家里的長途路程等，這些都是有待于立法進(jìn)一步規(guī)定和完善的地方。因此，對工作場所的理解不能過于狹窄，要根據(jù)職工的工作職責(zé)、工作性質(zhì)、工作需要以及工作紀(jì)律等方面綜合考慮。如一般職工以車間作為工作場所，但工廠管理人員或者保安負(fù)責(zé)整個廠區(qū)的巡邏管理和保衛(wèi)工作，其工作場所就可以以整個廠區(qū)為限。但在作出工作場所認(rèn)定時，也應(yīng)注意不無限擴(kuò)大，要結(jié)合工作時間對廠區(qū)內(nèi)的"宿舍、食堂、休閑娛樂場所"進(jìn)行認(rèn)定。

 

3.對"工作原因"的理解和把握過于機(jī)械，從事輔助工作的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難被涵蓋。因工作原因受到事故傷害，是指職工在工作時間和工作場所內(nèi)，因從事生產(chǎn)經(jīng)營活動直接導(dǎo)致的傷害。很多進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民因為沒有文化知識和工作技能，往往只能從事與主要工作有關(guān)的、為開展正常工作所必需的預(yù)備性或者收尾性工作，包括工作時間以外但與生產(chǎn)工作過程相連續(xù)的有關(guān)運輸、清理、備料、安全、儲存、收拾工具和衣物等預(yù)備性和收尾性的工作，也包括因工作必需而進(jìn)行的更衣、清洗等行為。如果在從事這些工作時導(dǎo)致的傷害，也應(yīng)該享受工傷待遇。

 

（三）、用人單位惡意啟動程序拖延給付賠償時間

 

工傷認(rèn)定程序的三個階段--申請工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定和工傷待遇索賠完全走一遍，需要一年多的時間，一些用人單位明明知道是工傷，卻千方百計尋找工傷認(rèn)定工作中的漏洞，即使工傷認(rèn)定結(jié)論下達(dá)后，以各種理由拒絕履行責(zé)任，歷經(jīng)行政復(fù)議、一審訴訟、二審訴訟，待一兩年終審結(jié)論下達(dá)后，用人單位有些已經(jīng)幾易其主，最終拿到的裁判得不到執(zhí)行，拿到的只是一紙空文，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民苦不堪言，工傷待遇權(quán)益很難維護(hù)。

 

《工傷保險條例》第17條第2款規(guī)定用人單位未按規(guī)定提出工傷認(rèn)定申請的，工傷職工或者其近親屬、工會組織可以在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起 1 年內(nèi)直接提出工傷認(rèn)定申請。此"1年"期限是除斥期間還是可變期間，實踐中尚存在分歧。有些法院認(rèn)為從上述條文第1款規(guī)定了職工發(fā)生事故傷害，用人單位提出工傷認(rèn)定申請的期限是 30 日，遇有特殊情況可以適當(dāng)延長，第2款中沒有規(guī)定就應(yīng)該嚴(yán)格按照文義解釋，對于第2款中規(guī)定的工傷職工或者其近親屬、工會組織提出工傷認(rèn)定申請的"1年"期限是除斥期間；本文中筆者認(rèn)為應(yīng)將第2款中規(guī)定的"1年"理解為可變期間，主要理由是：首先文義解釋，第1款規(guī)定了用人單位提出工傷認(rèn)定申請的30 日期限，遇有特殊情況可以適當(dāng)延長，是一個可變期間，第2款雖沒有規(guī)定職工或者其近親屬、工會組織的工傷認(rèn)定申請期限可以延長，但同一法律條款上下應(yīng)是貫通、統(tǒng)一的，"1 年"也應(yīng)當(dāng)是一個工傷認(rèn)定申請時效的規(guī)定，也是一個可變期間，如遇到不可抗力等情形，可以適當(dāng)延長。其次從立法體例來看，法律法規(guī)關(guān)于除斥期間的規(guī)定一般用"應(yīng)當(dāng)"或"不得超過"等詞語，如行政訴訟法第39 條表述為"公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。"這里的"三個月"就是一個除斥期間，而上述條文第 2 款規(guī)定為"可以"，與除斥期間的表述不同。再次從立法本意來看，《工傷保險條例》的立法精神和宗旨是進(jìn)一步拓寬受傷職工的權(quán)利救濟(jì)途徑，加大對勞動者利益的保護(hù)力度，從這一立法角度出發(fā)，也不宜將"1 年"的期限規(guī)定界定為除斥期間。否則，在用人單位不申請工傷認(rèn)定，受傷職工和其近親屬存在客觀上 1 年內(nèi)不能行使申請工傷認(rèn)定權(quán)利的情形下，受傷職工和其近親屬被無情地?fù)踉诠J(rèn)定的門檻之外，不利于保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，這與條例的立法本意相悖。

 

三、對策建議

 

（一）、立法層面：完善與進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)相關(guān)的法律規(guī)定

 

依法行政是行政法的基本原則之一。"從我國傳統(tǒng)的制度、體制和文化觀念的層面看，我國的行政權(quán)力極為龐大，行政相對方的權(quán)利得不到重視，程序正義更是受到極端的忽視。"在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷認(rèn)定中貫徹依法行政，就是通過國家機(jī)關(guān)對法律的嚴(yán)格實施，讓人民的利益得到最大的保障，實現(xiàn)公平與正義。

 

1.對改革我國戶籍法律的建議。國務(wù)院辦公廳2012年2月23日發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，通知要求，今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。而且兩會期間，戶籍問題也被大會列為議題。因此為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會形勢的需要，徹底改變農(nóng)民工所受的不公正的待遇，就必須通過《戶籍法》的制定來提供法律依據(jù)。即加大戶籍制度的改革力度。

 

2.完善我國證據(jù)規(guī)定及舉證責(zé)任的分配制度。要從立法層面改變工傷行政確認(rèn)案件中申請證據(jù)保全太過苛刻的條件要求，優(yōu)化證據(jù)保全的程序，適當(dāng)擴(kuò)大證據(jù)保全的主體范圍，如可以將公安機(jī)關(guān)納入到證據(jù)保全的主體之中。同時，考慮雙方的證明能力的差異，完善舉證責(zé)任分配制度。可以通過對《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)若干規(guī)定》有關(guān)勞動爭議舉證責(zé)任的條款加以修訂，使舉證責(zé)任倒置的規(guī)定擴(kuò)大到工傷索賠，以減輕進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民不合理的舉證責(zé)任，杜絕用人單位消極舉證，以達(dá)到對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民權(quán)益保護(hù)不利的目的。

 

3.立法上防止用人單位利用程序上的漏洞來拖延時間。工傷索賠的案子從認(rèn)定到結(jié)束往往經(jīng)過許多反復(fù)，特別是在工傷認(rèn)定環(huán)節(jié)上更是如此。若是遇到用人單位惡意拖訟、纏訟，勢必使進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民陷入馬拉松式的訴訟中，這樣耗時費力，且浪費司法資源。為了更好地保護(hù)弱勢進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的利益，可由最高人民法院做出解釋，在涉及農(nóng)民工工傷案件中可以不受仲裁前置的限制，提高仲裁前置的靈活性，并根據(jù)農(nóng)民工的選擇，實行"或裁或?qū)?span lang="EN-US">"的制度。

 

(二)、司法層面：推進(jìn)司法改革為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)建立司法保障

 

1.建立高效便民的工傷行政確認(rèn)、賠付程序。高效便民原則也是行政法的基本原則之一。高效要求農(nóng)工工傷者能及時得到理賠，正如"遲來的正義不是正義"。在以往的農(nóng)民工工傷認(rèn)定案例中，有的農(nóng)民工還沒有走完認(rèn)定程序就已經(jīng)去世，本想通過工傷認(rèn)定得到經(jīng)濟(jì)救助，但由于工傷認(rèn)定效率低而延誤。這就需要司法部門在工作過程中提高效率，積極履行法定職責(zé)和嚴(yán)格遵循高效便民原則。現(xiàn)在科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，可以利用現(xiàn)代化的、更快捷和高效的送達(dá)方式，例如快遞、電報、電子郵件，以及傳真等方式來進(jìn)行送達(dá)。還可以通過簡化工傷認(rèn)定程序提高效率，對已明確的工傷事實，可以縮短認(rèn)定程序的期限，在受傷害的職工、用人單位都對工傷事實無爭議的情況下，對整個過程序要予以簡化，否則過于形式化，浪費不必要的等待時間。盡可能縮短工傷人員工傷行政確認(rèn)的時間，在較短的時間內(nèi)即可享受到工傷保險待遇，對嚴(yán)重工傷的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民還可以有條件地開通綠色通道直接進(jìn)行賠償。

 

2.擴(kuò)大工傷行政確認(rèn)的覆蓋范圍。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷者由于歸屬不同了，即使從事相同的工作，待遇也大不相同。這個區(qū)別不是取決于工傷風(fēng)險本身，也不是根據(jù)工作性質(zhì)，而是因為工商營業(yè)執(zhí)照，這本身就是一種不公平的待遇。例如當(dāng)他們在農(nóng)業(yè)企業(yè)工作，屬于農(nóng)、林、漁業(yè)企業(yè)的，按工傷處理，享受工傷保險待遇；不屬于企業(yè)職工的，責(zé)任自負(fù)。因此，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)的范圍不能單純的以身份來判斷背后所面臨的職業(yè)風(fēng)險，從而對其提供保障，應(yīng)該擴(kuò)大工傷保險的覆蓋范圍以促進(jìn)社會的公平和諧。

 

3.創(chuàng)立科學(xué)的工傷認(rèn)定公開機(jī)制。要實現(xiàn)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷認(rèn)定過程的透明化，讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)的每一個步驟透明化，盡可能地以當(dāng)事人和社會公眾看得見的方式進(jìn)行，接受社會公眾的監(jiān)督，將采用的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則對當(dāng)事人都透明。整個認(rèn)定過程的透明化，有利于實現(xiàn)最終的正義，讓所有的結(jié)果都是有據(jù)可查的，在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷認(rèn)定程序公開以后，相關(guān)問題就會得到重視，責(zé)任也可以明了，相應(yīng)問題也可以及時得到糾正。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷認(rèn)定透明化以后，對行政部門和司法部門也都更有約束力，用人單位的行為也都透明化，如果用人單位不配合進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民提供相關(guān)資料，那就考慮用人單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任問題。

 

（三）、政府層面：建立和健全問責(zé)及參與機(jī)制

 

1.建立損害進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民權(quán)益的問責(zé)機(jī)制。問責(zé)機(jī)制的建立不僅針對政府同時也針對承擔(dān)著社會責(zé)任的用人單位。一方面，要求政府在保護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)方面要有主動性，更要有自我糾正的意識。通過建立政府官員行政問責(zé)，來監(jiān)督官員在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)案件中有行政不作為的行為要進(jìn)行問責(zé)并追究其責(zé)任，在問責(zé)的過程中建立自我追究機(jī)制，監(jiān)督防范政府的失職行為。在政府里實行這種自我追究責(zé)任制度，是本著對因工負(fù)傷的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的一種負(fù)責(zé)的態(tài)度。另一方面，加強(qiáng)對用人單位責(zé)任的追究制度。首先，建立由人民法院，公安，稅務(wù)，銀行金融機(jī)構(gòu)，工商等相互連接的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)平臺，及時共享用人單位的財產(chǎn)登記信息，法院判決執(zhí)行信息以及用人單位和個人誠信考核情況。其次，對用人單位不允許其享受財政優(yōu)惠政策，或者可以提高對其的稅收比例，也可提高金錢的處罰額度，對惡意啟動工傷行政確認(rèn)程序拖延時間的用人單位甚至可以限制其訴權(quán)。最后，對用人單位中直接負(fù)責(zé)人員有刑事犯罪證據(jù)的可以采取刑事入罪。

 

2.倡導(dǎo)專家學(xué)者參與進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)過程。

 

我國工傷行政確認(rèn)過程必須強(qiáng)化民主制度模式下的公眾參與。賦予案件當(dāng)事人公平、充分的參與機(jī)會，正是保證案件最大程度上實現(xiàn)公正的前提。專家學(xué)者作為各個領(lǐng)域的權(quán)威參與進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)，提供更專業(yè)和科學(xué)的理論支持，有利于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)中對工傷認(rèn)定的優(yōu)化，他們具備知識的優(yōu)勢，更能在公正的前提下，提出合理的建議以便使程序更科學(xué)化。專家學(xué)者站在科學(xué)的角度，有完整的理論框架，但是缺乏實踐，就目前來看，我國進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)中工傷認(rèn)定的程序設(shè)計是不完善的，這也給專家學(xué)者一個理論聯(lián)系實踐的機(jī)會，同時促進(jìn)了我國加速進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)法制化進(jìn)程。

 

3. 鼓勵非政府組織參與進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)過程。在我國進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)過程中，可以發(fā)現(xiàn)佷少有除了認(rèn)定主體以外的組織來參與到這個過程中來。我們知道，非政府組織在社會發(fā)展中起著不可替代的作用，其中就有推動社會幫助弱勢群體的作用，以及促進(jìn)社會公平的作用。同樣在進(jìn)城務(wù)工進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民傷行政確認(rèn)過程中，通過非政府組織的參與，對工傷認(rèn)定過程形成有效的監(jiān)督。如果有非政府組織加入到進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷行政確認(rèn)工傷認(rèn)定的過程中來，會促進(jìn)結(jié)果的公平性。非政府組織有其自身的優(yōu)越性，雖然不是政府組織，但是在同政府的合作中享有知情權(quán)和咨詢權(quán)，同時作為公正的第三方起到監(jiān)督的作用。非政府組織還可以作為無利害關(guān)系第三方，提起公益訴訟。目前來說，政府的法律援助機(jī)構(gòu)可以為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民提供援助，但是進(jìn)入的門檻太高，等待的時間長，以政府部門自居，缺乏服務(wù)意識，對于急于解決工傷認(rèn)定的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民來說完全不具有實用性。相反，相關(guān)的非政府組織可以積極、主動的為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民提供法律援助。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民作為弱勢群體，精神和物質(zhì)財富都比較匱乏，非政府組織的加入無疑成為其強(qiáng)大的后盾。

 

羅馬非一日可以建成。我國進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的維權(quán)問題由來已久，不可能近期就能解決。而且進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工傷索賠訴訟中的難題涉及到社會的方方面面，僅僅對個別法律，個別機(jī)制加以改變是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要真正實現(xiàn)公平正義，完成法治社會和和諧社會的目標(biāo)，就必須全社會共同參與進(jìn)來，深入發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)體制，并完善從立法，司法，權(quán)力機(jī)關(guān)，政府部門，社會組織等各個環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，只有這樣才會從根本上解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民合法權(quán)益的維護(hù)問題。