行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)人作出具體行政行為時(shí)，如果行政相對(duì)人對(duì)已經(jīng)生效的具體行政行為在法定期限內(nèi)既不履行又不起訴，因行政機(jī)關(guān)不可做為行政訴訟的原告，不能主動(dòng)提起行政訴訟，那應(yīng)當(dāng)如何讓行政相對(duì)人履行義務(wù)抑或承擔(dān)責(zé)任？《行政訴訟法》第66條規(guī)定:"公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的,行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。"行政非訴執(zhí)行是相對(duì)于"訴訟執(zhí)行"而言的，是指人民法院由于行政機(jī)關(guān)或是權(quán)利人的申請(qǐng)，依法強(qiáng)制公民、法人或者其他組織，履行由行政機(jī)關(guān)設(shè)立的已生效的具體行政行為所確定的義務(wù)的法律制度。由于我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)型的行政國(guó)家，行政權(quán)過(guò)于龐大，而司法權(quán)難以與其形成抗衡和制約，依法行政的基礎(chǔ)還比較薄弱，行政權(quán)濫用現(xiàn)象屢見不鮮，為了防止行政機(jī)關(guān)自己設(shè)立行政行為，又自己行使執(zhí)行權(quán)，會(huì)導(dǎo)致更大的行政腐敗和嚴(yán)重侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，所以便將執(zhí)行權(quán)賦予了法院，用以制衡行政機(jī)關(guān)的行政決定權(quán)。其運(yùn)行程序是依法保證法院處于行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之外的第三人地位，由法院依照法定程序和法律標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為進(jìn)行合法有效性的評(píng)判，最終決定是否予以執(zhí)行，以保障相對(duì)人的合法權(quán)益。因而可看出我國(guó)現(xiàn)行的是"以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外和補(bǔ)充"的模式。

 

一、行政非訴執(zhí)行性質(zhì)之探討

 

非訴行政執(zhí)行性質(zhì)理論是非訴行政執(zhí)行制度重要組成部分,直接影響到由何機(jī)關(guān)最終實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其理論上的發(fā)展和完善不僅為改革現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行制度提供理論基礎(chǔ),而且對(duì)于行政強(qiáng)制執(zhí)行理論的發(fā)展以及行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的完善都具有重大意義。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于非訴行政執(zhí)行的性質(zhì)存在較大的爭(zhēng)議，主要存在三種學(xué)說(shuō)：

 

1.行政權(quán)說(shuō)。以執(zhí)行依據(jù)為惟一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為作出司法判決是司法行為，但法院的執(zhí)行依據(jù)是行政機(jī)關(guān)的行政處理決定，所以此類執(zhí)行即是一種行政行為。采用非訴行政執(zhí)行的用意僅是借助法院的力量實(shí)現(xiàn)具體行政行為的內(nèi)容,在性質(zhì)上屬于委托或協(xié)助，應(yīng)遵循委托行政的規(guī)則。執(zhí)行屬于司法審判過(guò)程審結(jié)后進(jìn)行的一種特殊的行政活動(dòng)，法院所實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行，實(shí)際上是行政權(quán)能的體現(xiàn)，是行政權(quán)的延伸和繼續(xù)。

 

2.司法權(quán)說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為根據(jù)現(xiàn)行訴訟法規(guī)范和制度，執(zhí)行工作就是審判工作的延續(xù)，依附于審判工作，故執(zhí)行權(quán)包含在審判權(quán)中。

 

3.司法行政權(quán)說(shuō)。認(rèn)為行政執(zhí)行權(quán)是執(zhí)行機(jī)關(guān)行使國(guó)家強(qiáng)制力的一種表現(xiàn)形式而已，是一種公權(quán)力，其屬性是司法權(quán)和行政權(quán)的綜合體，是一種以保障法院實(shí)現(xiàn)其司法職能為基本任務(wù)的行政行為，即為司法行政行為。

 

行政非訴執(zhí)行性質(zhì)的論證涉及到究竟有何種機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)行權(quán)，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共資源最優(yōu)化，以及執(zhí)行違法時(shí)有誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任等問題。筆者認(rèn)為，行政強(qiáng)制權(quán)的屬性并不會(huì)影響構(gòu)建行政執(zhí)行新體系和新制度，切合實(shí)際的是從如何真正實(shí)現(xiàn)效率和公正雙贏的角度來(lái)考量和設(shè)計(jì)我國(guó)的行政非訴執(zhí)行制度才更為妥帖和重要。非訴行政執(zhí)行權(quán)可以細(xì)分為執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)三個(gè)權(quán)能,不妨將法院和行政機(jī)關(guān)就執(zhí)行任務(wù)作分工，由法院負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為進(jìn)行審查，行使執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行裁斷權(quán)；而具體的執(zhí)行交于行政機(jī)關(guān)，行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)。將執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)進(jìn)行分離是為了保留司法審查的靈魂，同時(shí)不一犧牲行政效率為代價(jià)。具體操作上，具體行政行為的執(zhí)行由行政機(jī)關(guān)向法院提出申請(qǐng)，法院的行政審判庭對(duì)其進(jìn)行審查，作出是否執(zhí)行的裁定，準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定交由申請(qǐng)執(zhí)行的原行政機(jī)關(guān)，由其實(shí)際執(zhí)行。法院的裁定應(yīng)當(dāng)明確具體，行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照行政強(qiáng)制的程序法和實(shí)體法要求，依法執(zhí)行。此外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立救濟(jì)制度，包括不服法院的執(zhí)行裁定的上訴和就行政機(jī)關(guān)違法執(zhí)行的行政賠償制度。設(shè)立該體制的理由有：（1）有利于監(jiān)督行政主體依法行政和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公正。通過(guò)由人民法院行使執(zhí)行審查權(quán)和裁定權(quán)，將違法的具體行政行為排斥或阻止進(jìn)入執(zhí)行過(guò)程，制止行政機(jī)關(guān)將違法行為造成的影響和后果轉(zhuǎn)嫁到法院，督促和引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法行政和切實(shí)保護(hù)相對(duì)人權(quán)益。（2）有利于加大執(zhí)行力度，提高效率。若將執(zhí)行權(quán)完全歸于法院，法院的執(zhí)行案件量過(guò)大，且實(shí)際執(zhí)行力不足，易導(dǎo)致為片面追求效率而忽視執(zhí)行的合法性和合理性，又因事后救濟(jì)措施不到位，難以改正，反而有損于法院正面形象和違背初衷。將實(shí)際執(zhí)行權(quán)交于行政機(jī)關(guān)，由于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力較法院強(qiáng)大，可以及時(shí)有效的執(zhí)行，且由法院進(jìn)行事后監(jiān)督，保證行政機(jī)關(guān)的合法執(zhí)行，這樣既可減少法院執(zhí)行壓力，使人民法院能夠集中精力做好案件審查工作，又可提高實(shí)際執(zhí)行效率。（3）有利于行政相對(duì)人的救濟(jì)。人民法院行使執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行決定權(quán)、行政機(jī)關(guān)行使執(zhí)行實(shí)施權(quán),將權(quán)力進(jìn)行分工，便可更好的明確職責(zé)和承擔(dān)責(zé)任。如果人民法院的裁定錯(cuò)誤,給相對(duì)人造成損失的,由人民法院承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；如果因行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過(guò)程中侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益、造成損失,則應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；如果人民法院的裁定錯(cuò)誤，且行政機(jī)關(guān)違法執(zhí)行，造成相對(duì)人損失的，則由法院和行政機(jī)關(guān)按其各自造成的危害的大小承擔(dān)相應(yīng)比例的責(zé)任。

 

二、行政非訴執(zhí)行審查制度之反思

 

上述論及法院實(shí)施執(zhí)行裁定權(quán)，亦即實(shí)行執(zhí)行審查權(quán)，我國(guó)現(xiàn)行法律又是如何規(guī)定的呢？《行政訴訟法》第66條關(guān)于非訴行政執(zhí)行的規(guī)定，未涉及法院對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為進(jìn)行審查的問題。對(duì)于法院是否有權(quán)對(duì)被申請(qǐng)行為進(jìn)行審查，以及若審查應(yīng)進(jìn)行何種程度的審查，在理論上有不同認(rèn)識(shí)，在實(shí)踐中也有不同作法。

 

(一)審查權(quán)之反思

 

對(duì)于法院是否擁有對(duì)非訴行政執(zhí)行的審查權(quán)，存在兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為，法院有權(quán)進(jìn)行審查。《行政訴訟法》第5條已確立了法院審理行政案件對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查的原則，因而完全可以對(duì)其進(jìn)行審查；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂"非訴"就是無(wú)須經(jīng)過(guò)訴訟程序，被執(zhí)行人不起訴就是默認(rèn)具體行政行為的效力，如果人民法院對(duì)非訴行為進(jìn)行審查，就相當(dāng)于干涉行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)。因此，法院沒有審查的權(quán)力。筆者認(rèn)為，法院不能無(wú)條件地對(duì)被申請(qǐng)的行為予以裁定執(zhí)行，相對(duì)人不起訴的原因多種多樣，不起訴不能就一味地、想當(dāng)然的認(rèn)為相對(duì)人已經(jīng)默認(rèn)其效力了，現(xiàn)存的社會(huì)環(huán)境以及法制氛圍讓行政相對(duì)人難以完全依賴和信任，甚至有迫于行政機(jī)關(guān)的壓力而不敢申訴或訴訟的情況出現(xiàn)，所以法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)進(jìn)行一定程度的審查。最高人民法院在《貫徹意見》中規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的，由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)審查和執(zhí)行。上述解釋實(shí)際上也就肯認(rèn)了人民法院對(duì)非訴行政執(zhí)行的審查權(quán)。

 

(二)審查程序之反思

 

如何審查，審查到何種程度，在司法實(shí)務(wù)中，有的法院失之過(guò)嚴(yán)，有的法院失之過(guò)寬，寬嚴(yán)失當(dāng)較為普遍。對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為采用程序?qū)忂€是實(shí)體審是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。一種意見主張，法院在非訴執(zhí)行中只需進(jìn)行程序?qū)彶椋瑢?duì)于實(shí)體問題，法院不應(yīng)過(guò)問。其理由在于：第一，基于行政行為效力法定原則，相對(duì)人放棄訴權(quán)，有關(guān)機(jī)關(guān)也未認(rèn)定行政行為違法，法院理應(yīng)認(rèn)定具體行政行為有效。第二，"不告不理"是司法活動(dòng)的基本原則。另一種意見認(rèn)為，法院在非訴執(zhí)行中，只需進(jìn)行實(shí)體審查，對(duì)程序問題無(wú)須過(guò)問。即只要相對(duì)人有違法行為，法院就應(yīng)對(duì)具體行政行為予以執(zhí)行。筆者認(rèn)為，贊同程序性審查的觀點(diǎn)雖然有法理依據(jù)，但考慮到我國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行的現(xiàn)狀，實(shí)際上是不可取的，贊成實(shí)體審的觀點(diǎn)要堅(jiān)決屏棄，我國(guó)向來(lái)重實(shí)體、輕程序，建設(shè)法治社會(huì)一定要實(shí)體和程序并重，甚至要暫時(shí)性的多傾向于程序，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)非訴行政執(zhí)行實(shí)行全面性審查。

 

三、行政非訴執(zhí)行制度之重構(gòu)

 

(一)健全執(zhí)行聽證制度

 

在現(xiàn)行的非訴行政案件的審查程序中，法院僅通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)提供的材料進(jìn)行書面審查，在很多情況下法院無(wú)法對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為作出準(zhǔn)確判斷，程序的限制與合法性審查之間存在矛盾。執(zhí)行聽證就是在法院主持下,要求申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任和說(shuō)明義務(wù),賦予義務(wù)人一定的抗辯權(quán),有利于及時(shí)查明事實(shí)和所適用的法律規(guī)范。但現(xiàn)行聽證程序制度中存在較大問題，如申請(qǐng)執(zhí)行人不愿到庭，擔(dān)心影響其行政權(quán)威；被執(zhí)行人聽證權(quán)利受阻；承辦法官重視不夠，存在過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象等。一方面要加大執(zhí)行聽證的宣傳力度，提高申請(qǐng)人的法律覺悟；另一方面要規(guī)范執(zhí)行聽證程序，確保被申請(qǐng)人的聽證權(quán)利的有效落實(shí)。深化執(zhí)行聽證制度，有利于緩解行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的矛盾，最大限度地調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)參與執(zhí)行的熱情，提高其依法行政的意識(shí)和能力；有利于提高當(dāng)事人的法制意識(shí),促使義務(wù)人自覺履行義務(wù),降低執(zhí)行難度。

 

(二)完善法院的非訴審查程序

 

1.就審查的內(nèi)容而言：法院不僅要看行政機(jī)關(guān)材料是否齊全、手續(xù)是否具備、是否具備申請(qǐng)非訴行政案件執(zhí)行的條件，還要審查具體行政行為是否有事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)、行政機(jī)關(guān)是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)、是否違反法定程序等。

 

2.就審查的形式而言：法院采取的主要卷面審查，但對(duì)一些專業(yè)性較強(qiáng)和對(duì)相對(duì)人影響較大的具體行政行為，合議庭應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)行政機(jī)關(guān)的意見和相對(duì)人的申訴意見，實(shí)行聽證程序。

 

3.就法院的裁定而言：準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，應(yīng)當(dāng)確定強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容、方法、期限和范圍；不準(zhǔn)執(zhí)行的裁定，應(yīng)明確要求行政機(jī)關(guān)對(duì)該具體行政行為作相應(yīng)的善后處理，應(yīng)準(zhǔn)許相對(duì)人對(duì)法院準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定上訴或申訴。這樣一方面為相對(duì)人提供了相應(yīng)的救濟(jì)途徑，另一方面也可以促使人民法院認(rèn)真履行對(duì)具體行政行為合法性審查的職權(quán)。

 

（三）建立執(zhí)行中的協(xié)調(diào)制度

 

  我國(guó)行政訴訟法雖然規(guī)定了行政案件不適用調(diào)解的原則，但是在司法實(shí)踐中，大量的行政案件可以通過(guò)協(xié)調(diào)的方式解決并實(shí)際上已經(jīng)取得了良好的社會(huì)效果和法律效果。《德國(guó)行政法院法》第87條規(guī)定:"審判長(zhǎng)或其指定之法官，為使?fàn)幵V盡可能一次言詞辯論終結(jié)，于言詞辯論前有權(quán)為必要之命令。其有權(quán)試行參與人為爭(zhēng)訟之善意解決之和解。"允許法官為一定程度的協(xié)調(diào)(調(diào)解)自由權(quán)，在法律原則內(nèi)尊重當(dāng)事人對(duì)自己權(quán)利的處理，可以達(dá)到案結(jié)事了的效果。因此，可以引入執(zhí)行協(xié)調(diào)制度，提高協(xié)調(diào)能力，盡量通過(guò)協(xié)調(diào)達(dá)到定紛至爭(zhēng)的目的，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

 

 

 

 

 

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