在政府信息公開行政訴訟中，準(zhǔn)確界定政府信息公開的義務(wù)主體，其意義就在于，一方面可以減少當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)政府信息公開的隨意性，避免對(duì)不同職能的行政機(jī)關(guān)亂扣公開政府信息的義務(wù)，有效地減輕行政機(jī)關(guān)“處理形形式式信息公開申請(qǐng)的工作負(fù)荷”（李廣宇著《政府信息公開訴訟》法律出版社第69頁）；另一方面可以有效地預(yù)防行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息公開職責(zé)相互推諉，亂踢皮球。

《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)范的主要內(nèi)容包括這樣幾個(gè)方面：一是申請(qǐng)人申請(qǐng)的內(nèi)容是否屬于政府信息的范疇？二是該政府信息是否存在？三是申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的信息是否屬于應(yīng)當(dāng)公開的范圍？四是政府信息公開的權(quán)限，即申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息應(yīng)由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開？法院受理政府信息公開行政案件亦應(yīng)當(dāng)著重從以上幾個(gè)方面進(jìn)行審查。對(duì)于政府信息公開義務(wù)主體的界定，司法審查主要是判斷原告申請(qǐng)公開的政府信息是否應(yīng)當(dāng)由被告負(fù)責(zé)公開。

一、準(zhǔn)確理解和把握“政府信息”的內(nèi)涵

由于“政府信息”是《條例》所規(guī)范的主要內(nèi)容，直接決定《條例》的適用主體，因此，政府信息公開義務(wù)主體的界定，可以通過對(duì)“政府信息”內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)加以把握和判斷，從而進(jìn)一步明確《條例》適用的主體范圍。

《條例》第二條將“政府信息”定義為，行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。理解和正確把握政府信息的內(nèi)涵，可從這樣幾個(gè)方面進(jìn)行：1、政府信息產(chǎn)生的主體是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，不包括立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)；2、政府信息就其性質(zhì)而言是與行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)密切相關(guān)的，其產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)過程中。與行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)無關(guān)的，或行政機(jī)關(guān)作為民事主體進(jìn)行民事活動(dòng)所產(chǎn)生的信息不屬于政府信息的范疇；3、政府信息產(chǎn)生的方式不僅包括行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作、加工的信息，還包括在履行職責(zé)過程中從其他機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人那里獲取的信息；4、政府信息存在形式是具有一定載體，并以一定形式記錄、保存的信息，包括紙質(zhì)文件和其他儲(chǔ)存介質(zhì)。沒有載體的口頭消息、社會(huì)傳聞不屬于政府信息，行政機(jī)關(guān)也無法提供。

二、政府信息公開義務(wù)主體的界定

《條例》第十七條對(duì)政府信息公開權(quán)限作了規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”根據(jù)本條規(guī)定，司法審查中對(duì)政府信息公開義務(wù)主體的界定，應(yīng)當(dāng)遵循以下審查標(biāo)準(zhǔn)：

（一）政府信息系被告制作，或者系被告從公民、法人或者其他組織獲取并保存的，被告是政府信息公開的義務(wù)主體。

由于政府信息不僅包括行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作、加工的信息（如行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)制定的行政處罰決定書或者根據(jù)調(diào)查結(jié)果形成的統(tǒng)計(jì)報(bào)告等），還包括在履行職責(zé)過程中從其他機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人那里獲取的信息（如行政機(jī)關(guān)保存的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私信息等），因此，絕大多數(shù)情況下，政府信息是由行政機(jī)關(guān)制作或者加工的，在不違反其他法律規(guī)定的前提下，行政機(jī)關(guān)作為政府信息的擁有者有權(quán)公開其制作或者加工的政府信息。除制作政府信息外，行政機(jī)關(guān)在有的情況下還直接從公民、法人或者其他組織那里采集、獲取一部分政府信息而不作任何的加工處理，這些信息從本質(zhì)屬性上看仍然是屬于公民、法人或者其他組織所有，雖然由行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中獲取并以文字、圖表、聲音、圖像等形式保存，根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，這部分信息同樣屬于政府信息，仍然應(yīng)該由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。這就是政府信息公開權(quán)限的一般原則，即所謂“誰制作誰公開，誰保存誰公開”。行政訴訟中法院對(duì)政府信息公開權(quán)限的審查，應(yīng)當(dāng)遵循這一一般規(guī)則，適用是否由被告“制作”或“保存”的標(biāo)準(zhǔn)。

“誰制作誰公開，誰保存誰公開”原則有利于明確最初掌握某項(xiàng)具體政府信息的行政機(jī)關(guān)，保證公開主體的明確性，既避免行政機(jī)關(guān)相互推卸公開責(zé)任，也可以防止行政機(jī)關(guān)重復(fù)公開政府信息。同時(shí)，這項(xiàng)原則還有利于明確政府信息公開的審查主體和審查責(zé)任。作為某項(xiàng)具體政府信息的原始制作者、采集者，該行政機(jī)關(guān)比其他行政機(jī)關(guān)更加了解政府信息的內(nèi)容以及相關(guān)背景資料，能夠更加全面地把握權(quán)衡該政府信息是否公開，對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行審查，防止在公開政府信息過程中泄露國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

（二）原告申請(qǐng)公開的信息并非是被告在履行職責(zé)過程中獲取并保存，被告不是該政府信息公開的義務(wù)主體。

申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息并非是被申請(qǐng)信息公開的行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生，與該行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)無關(guān)，盡管該行政機(jī)關(guān)可能有機(jī)會(huì)獲取或存有該信息，不應(yīng)當(dāng)由該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。這是因?yàn)椋?/span>政府信息的產(chǎn)生就其本質(zhì)而言是與行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)密切相關(guān)，具有與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共事業(yè)服務(wù)相關(guān)的特質(zhì)，與被申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)無關(guān)所產(chǎn)生的政府信息，當(dāng)然不應(yīng)當(dāng)由該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。上述案例中原告向被告申請(qǐng)公開的都是涉案地段的相關(guān)拆遷信息，被告不是履行房屋拆遷管理法定職責(zé)的職能機(jī)關(guān)，故被告不是該政府信息公開的義務(wù)主體。

此外，行政機(jī)關(guān)以民事主體身份進(jìn)行民事活動(dòng)所產(chǎn)生的信息，因其不屬于政府信息的范疇，不應(yīng)當(dāng)予以公開；行政機(jī)關(guān)履行內(nèi)部管理職責(zé)所產(chǎn)生的信息是否應(yīng)當(dāng)公開則不能一概而論，要根據(jù)具體的案情作出符合立法意圖的分類，對(duì)社會(huì)公眾的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的內(nèi)部信息還是應(yīng)當(dāng)予以公開。

（三）政府信息系被告從公民、法人或者其他組織獲取并保存，但屬于其他行政機(jī)關(guān)制作，被告不是該政府信息公開的義務(wù)主體。

政府信息雖然應(yīng)當(dāng)遵循“誰制作誰公開，誰保存誰公開”的一般原則，但對(duì)于“制作”和“保存”兩種來源不同的政府信息，則應(yīng)當(dāng)使用不同的公開權(quán)限。有的政府信息雖然是被訴行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取并保存，但被訴行政機(jī)關(guān)既不是原始的制作者，又不是原始的采集者，不應(yīng)由被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開，而應(yīng)當(dāng)由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。

（四）幾個(gè)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文產(chǎn)生的政府信息，所有在文件上蓋章、署名的行政機(jī)關(guān)均為公開的義務(wù)主體。

這一點(diǎn)不難理解，幾個(gè)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文產(chǎn)生的政府信息，所有在文件上蓋章、署名的行政機(jī)關(guān)都是該政府信息的原始制作者，按照“誰制作誰公開”的一般原則，所有在文件上蓋章、署名的行政機(jī)關(guān)均有公開的義務(wù)，申請(qǐng)人可以向其中任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取該政府信息。訴訟時(shí)，原告可將文件上蓋章、署名的行政機(jī)關(guān)作為共同被告，亦可選擇其中某個(gè)或幾個(gè)行政機(jī)關(guān)作為被告訴訟。

（五）法律法規(guī)另有特殊規(guī)定的，從其規(guī)定。

對(duì)一些特殊的政府信息行政機(jī)關(guān)在公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)的特別規(guī)定執(zhí)行其公開權(quán)限。一些事關(guān)國(guó)計(jì)民生、影響重大的政府信息，須經(jīng)上級(jí)部門核實(shí)后，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布，下級(jí)行政機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)外公開。例如一些突發(fā)公共安全事件信息、國(guó)家重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等政府信息。

三、被告不屬于政府信息公開義務(wù)主體的裁判方式

政府信息公開行政訴訟中，界定政府信息公開義務(wù)主體易混同于對(duì)審查被告主體適格問題。由于二者審查的對(duì)象和結(jié)果直接決定了最終適用的裁決方式，對(duì)于被告不屬于政府信息公開的義務(wù)主體應(yīng)適用何種裁決方式，筆者作一粗淺的分析。

表面上看，政府信息公開義務(wù)主體的確定，與被告是否適格問題的審查并無不同，但深究其理論根源，二者還是存有區(qū)別。由于某一具體的政府信息究竟為哪個(gè)行政機(jī)關(guān)制作，或由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)保存，或申請(qǐng)公開的政府信息是否存在，申請(qǐng)人不一定掌握。這種情況下，要求原告在提起訴訟時(shí)，就準(zhǔn)確地把被告指向制作或保存的機(jī)關(guān)，顯然是一種苛求。因此，一般情況下，《條例》中所確定的政府信息公開的適用機(jī)關(guān)均具有成為政府信息公開行政訴訟的一般資格。也就是說，在政府信息公開行政訴訟中，只要具備行政主體資格、作出被訴行政行為或者在不作為的訴訟中被申請(qǐng)作出行政行為的行政機(jī)關(guān)，就屬于“正確的被告”。對(duì)于被訴行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原告申請(qǐng)公開的政府信息不應(yīng)當(dāng)由其負(fù)責(zé)公開，因《條例》中將行政機(jī)關(guān)給予答復(fù)程序規(guī)定為羈束性程序，即對(duì)于申請(qǐng)公開的政府信息，無論是否決定公開，或是否應(yīng)當(dāng)由其負(fù)責(zé)公開，被申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)作出答復(fù)；并且，《條例》第二十一條將答復(fù)的內(nèi)容規(guī)定為這樣幾種情況：一是屬于公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人獲取該政府信息的方式和途徑；二是不屬于公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人并說明理由；三是不屬于本機(jī)關(guān)公開或者政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人，對(duì)能夠確定該政府信息公開義務(wù)機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式。從上述被訴的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以答復(fù)的內(nèi)容可以看出，對(duì)于是否存在、是否應(yīng)予公開，以及是否應(yīng)當(dāng)由被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開的政府信息，都屬于政府信息公開行政案件著重應(yīng)當(dāng)從實(shí)體上進(jìn)行審查的內(nèi)容。這是因?yàn)椋畔⒐_行政行為，通常被看成是一種事實(shí)行為。對(duì)于事實(shí)行為進(jìn)行裁決，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)適用判決的方式。

因此，對(duì)于不屬于被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開政府信息的行政訴訟案件，應(yīng)當(dāng)適用判決駁回原告訴訟請(qǐng)求的裁決方式，而不應(yīng)當(dāng)以被告主體不適格為由裁定駁回起訴。這樣，能夠使判與訴相對(duì)應(yīng)，直接回應(yīng)原告的訴求，同時(shí)，避免原告盲目訴訟，對(duì)不屬于政府信息公開義務(wù)主體的行政機(jī)關(guān)亂扣公開義務(wù)。