我國現(xiàn)行的《國家賠償法》賠償權(quán)僅適用于國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)中侵權(quán)的情況。對于公共設(shè)施致人損害賠償，一般由受害人依照民法通則等規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理該公共設(shè)施的企事業(yè)單位要求賠償。從世界范圍看，將公共設(shè)施致人損害納入國家賠償法范圍，這是現(xiàn)代行政從權(quán)力行政轉(zhuǎn)向給付行政的必然趨勢。因此，將公共設(shè)施致害納入行政損害賠償范圍，有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。本文就該損害賠償制度建構(gòu)作一探析。

 

一、公共設(shè)施致害納入國家賠償法和價值分析

 

1、受案范圍程序法律化。程序法制對行政相對人的權(quán)益保護(hù)具有十分重要的意義。在現(xiàn)代法制國家，行政相對人的權(quán)益之所以能夠受到一定程序的保護(hù)，在很大程度上應(yīng)當(dāng)歸功于程序法制。實(shí)體法制固然重要，但沒有程序法制作保障，公民的自由和權(quán)利就得不到保護(hù)。程序法制對行政相對人權(quán)益保護(hù)的作用機(jī)制在于：通過對主體實(shí)施行政行為的范圍、步驟、順序、方式、形式、時間以及相關(guān)的程序性制度的設(shè)定，使行政權(quán)的行使規(guī)范化、民主化、具體化，從而使行政相對人的實(shí)體權(quán)益具有保障性。在行政訴訟中，如果所訴行政行為不在行訴法受案范圍，行政相對人的權(quán)利就無法保護(hù)。眾所周知，重慶綦江彩虹橋的坍塌葬送了數(shù)十名無辜者的生命，但由于公共設(shè)施致害賠償不在訴訟法受案范圍，因此就無法實(shí)施國家賠償，法律效果無法發(fā)揮，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人的利益。

 

2、行政相對人權(quán)利特定化。國家賠償法所支付賠償金為主要方式。公共設(shè)施致害一旦納入行訴法范圍，就個案而言，參照賠償標(biāo)準(zhǔn)，每個案件的賠償額應(yīng)當(dāng)是相對確定的。這樣有利于充分保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，慰撫受害人，消除受害人的怨氣，維護(hù)社會穩(wěn)定。

 

3、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。公共設(shè)施的興建，一般由政府通過投標(biāo)、招標(biāo)、政府采購等方式，由施工單位進(jìn)行建造，并在合同中明確政府與施工單位的權(quán)利和義務(wù)。將公共設(shè)施損害納入行訴法受案范圍，有利于有效遏制政府在公共設(shè)施項(xiàng)目如施工許可、工程發(fā)包等環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的弊端，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)責(zé)任人在公共設(shè)施項(xiàng)目管理中的風(fēng)險意識，促進(jìn)國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

 

二、公共設(shè)施致人損害賠償?shù)呢?zé)任基礎(chǔ)

 

（一）公共設(shè)施的概念和公共設(shè)施致害的含義

 

1、公共設(shè)施的概念。在不同國家，公共設(shè)施的內(nèi)涵不一。在法國，公共設(shè)施概念有廣義與狹義之分，狹義的公共設(shè)施僅指公共工程活動，廣義的公共設(shè)施除公共工程活動外，還包括工程活動的結(jié)果即公共建筑物。在日本，國家賠償法上的公共設(shè)施稱為公共營造物，指公共團(tuán)體供于公用或共用之用的“有體物”及公物，包括道路、河川、飛機(jī)場、港灣、橋梁、堤壩、水道、下水道、官公廳舍、國立和公立學(xué)校及醫(yī)院等。它與日本行政法學(xué)上通常的用法不同，行政法上的“公共營造物”是指公共使用的、由物的設(shè)施和人構(gòu)成的事業(yè)體，如學(xué)校、醫(yī)院、圖書館等，比日本民法第717條規(guī)定的“地上建筑物”廣泛。國家或公共團(tuán)體管理的物的設(shè)施或有體物，如果不是供公共目的使用，也不是這里所指的公共營造物。此外，公共營造物是指直接供公共目的使用的有形體，不包括無體財(cái)產(chǎn)以及人的設(shè)施在內(nèi)。因此得筆者認(rèn)為，公共設(shè)施的概念應(yīng)作一定程度的擴(kuò)張解釋，否則不利于行政相對人權(quán)益的保護(hù)。公共設(shè)施是指直接從事于公共目的的公共工程活動及供公共目的使用的公共有形體。

 

2、公共設(shè)施損害的含義。它是指一切和公共工程活動以及公共設(shè)施有聯(lián)系而造成的損害。公共設(shè)施致害范圍非常廣泛。主要有：事實(shí)公共設(shè)施而產(chǎn)生的損害；行政主體有實(shí)施公共工程的義務(wù)而不實(shí)施所產(chǎn)生的損害；由于公共設(shè)施的存在所產(chǎn)生的損害；公共設(shè)施缺乏正常維護(hù)所產(chǎn)生的損害；公共設(shè)施的允許所產(chǎn)生的損害等。

 

（二）公共設(shè)施致害的責(zé)任基礎(chǔ)

 

1、無過錯責(zé)任。在公共設(shè)施致害賠償中，無過錯責(zé)任是責(zé)任基礎(chǔ)。理由：一是行政主體在進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)中有許多特權(quán)，而且公共設(shè)施的活動產(chǎn)生不少危險的結(jié)果，這些特權(quán)和危險是公共利益的需要，公民必須接受，因此，為了公平合理起見，公民由于公共設(shè)施所受到的損害，即使加害人沒有過錯，與應(yīng)當(dāng)?shù)玫劫r償。二是公共負(fù)擔(dān)面前應(yīng)當(dāng)平等，全體公民由于公共設(shè)施的實(shí)施得到利益，不能要求少數(shù)受害人作出犧牲，無過錯賠償責(zé)任恢復(fù)了公民在公共負(fù)擔(dān)面前的平等地位。在適用上應(yīng)以受害人的地位為標(biāo)準(zhǔn)，受害人為第三者時，適用無過錯責(zé)任。

 

2、過錯責(zé)任。出于實(shí)際的考慮，為了達(dá)到財(cái)政上的節(jié)約和保護(hù)某些公務(wù)的利益，在特定情況下實(shí)行過錯責(zé)任。當(dāng)受害人為公共設(shè)施利用者或公共設(shè)施的參加者時，適用過錯責(zé)任。

 

三、公共設(shè)施致害賠償?shù)臈l件和免責(zé)事由

 

（一）  公共設(shè)施致害賠償?shù)臈l件

 

損害賠償?shù)臈l件，隨受害人的地位而不同。可把受害人區(qū)別為第三者、公共設(shè)施的使用者和公共設(shè)施的參加者三種，分別適用不同的賠償條件。1、第三者。第三者是指公共設(shè)施的使用者和參加者以外的人，對第三者的損害適用于無過錯賠償原則。受害人請求損害賠償，必須有損害的事實(shí)，其產(chǎn)生和公共設(shè)施之間的因果關(guān)系，不用證明行政主體具有過錯。2、公共設(shè)施的使用者。使用者是指實(shí)際上使用公共設(shè)施的人，而且損害是由于使用公共設(shè)施產(chǎn)生的。使用人在利用公共設(shè)施時得到某些利益，他在這種情況下所受到的損害不能要求行政主體負(fù)無過錯賠償責(zé)任。行政主體只在公共設(shè)施由于缺乏正常的維護(hù)而對于利用者造成損害時負(fù)賠償責(zé)任。行政主體可以證明他對于公共設(shè)施已經(jīng)盡到正常的維修義務(wù)，或者已經(jīng)對使用者指明公共設(shè)施的缺點(diǎn)引起注意而免除責(zé)任。因此行政主體只對自己的過錯負(fù)責(zé)。3、公共設(shè)施的參加者。公共設(shè)施參加者是以某種方式參加公共工程的人。例如公共設(shè)施的承包商、受特許人以及他們所使用的人。公共設(shè)施的參加者的賠償責(zé)任按一般的過錯責(zé)任原則，受害人不僅要證明損害和公共設(shè)施之間的因果關(guān)系，而且還要證明公共設(shè)施的承包人或公共設(shè)施的所有人有過錯責(zé)任。

 

（二）公共設(shè)施損害賠償?shù)拿庳?zé)原則

 

1、受害人過錯。受害人對損害的發(fā)生有過錯時，加害人免除或者減輕賠償責(zé)任。如果損害的發(fā)生完全由于受害人的過錯，行政主體不負(fù)賠償責(zé)任。損害的發(fā)生同時由于公共設(shè)施和受害人的過錯所引起的，行政主體減輕賠償責(zé)任。

 

2、不可抗力。損害的發(fā)生由于不可抗力引起時，行政主體的過錯責(zé)任和無過錯責(zé)任或可以免除。但如果公共設(shè)施的存在加劇不可抗力的損害時，行政主體對加劇部分負(fù)賠償責(zé)任。例如，公路旁樹木受蟲蛀由于暴風(fēng)雨的存在而加劇侵害他人，行政主體對于加劇部分負(fù)責(zé)。

 

3、第三者的行為。在一般的過錯責(zé)任原則，因第三者的行為所引進(jìn)的損害，免除行政主體的賠償責(zé)任。但在公共設(shè)施賠償責(zé)任中，無論適用過錯責(zé)任原則，還是無過錯責(zé)任原則，第三者的行為都不能免除行政主體的過錯賠償責(zé)任。

 

四、公共設(shè)施致害責(zé)任的主體和方式

 

（一）賠償責(zé)任的主體

 

在公共設(shè)施營造中，由于參加公共設(shè)施營造的人很多，如建筑師、承包商、工程監(jiān)理等，他們都在公共設(shè)施的實(shí)施中發(fā)揮一定作用，則不能不對自己的行為承擔(dān)一定的責(zé)任，當(dāng)然公共設(shè)施是為了行政主體的計(jì)劃實(shí)行的，行政主體當(dāng)然要承擔(dān)責(zé)任。公共設(shè)施營造中所產(chǎn)生的損害，原則上由實(shí)施者承擔(dān)賠償責(zé)任。但因?qū)嵤┤说匚徊煌?，?yīng)有所區(qū)別。1、行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任。2、承包商實(shí)施的公共設(shè)施損害賠償責(zé)任根據(jù)不同情況包括承包商、建筑師、行政主體等。受害人可以同時追訴所有的共同責(zé)任人，要求他們負(fù)擔(dān)連帶責(zé)任；也可以僅對共同責(zé)任人中的某一責(zé)任主體起訴，如果被訴人在訴訟中不主張其他責(zé)任人的共同責(zé)任，法院應(yīng)判決其對受害人承擔(dān)全部賠償責(zé)任。對受害人履行全部賠償責(zé)任的人，是代表賠償責(zé)任人全體履行損害賠償義務(wù)，因而對其他義務(wù)人享有求償權(quán)。有爭議時，由法院作出行政判決。3、分包商實(shí)施的公共設(shè)施，受害人受到損害，可追訴分包商的賠償責(zé)任，或者追訴承包商的賠償責(zé)任；或者同時追訴上述兩者的責(zé)任，對于分包商和承包商之間賠償責(zé)任的分擔(dān)，可根據(jù)他們的合同關(guān)系而確定。

 

（一）賠償責(zé)任的方式

 

法院在受理公共設(shè)施行政損害賠償訴訟時，在程序上不適用一般行政訴訟必須遵守的行政決定前置規(guī)定，當(dāng)事人可以直接向法院起訴并由法院作出判決。在起訴時效上，由于我國現(xiàn)在人身損害賠償?shù)钠鹪V時效為1年，因此，為求得損害賠償時效的統(tǒng)一，則只能在1年內(nèi)起訴。

 

在賠償方式上，一般只能判決行政機(jī)關(guān)賠償受害人的損失，即支付賠償金。對于公共設(shè)施所產(chǎn)生的損害不能判決恢復(fù)原狀，不能命令行政機(jī)關(guān)實(shí)施某項(xiàng)公共設(shè)施建設(shè)或拆除某項(xiàng)公共設(shè)施，只能判決行政機(jī)關(guān)賠償受害人的損失。當(dāng)受害人的其他財(cái)產(chǎn)如因公共設(shè)施的成立而增值時，法院可以在賠償金額中扣除增值部分。

 

總之，公共設(shè)施的建造一般由行政機(jī)關(guān)及其授權(quán)的單位組織實(shí)施，其致害賠償由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主體責(zé)任當(dāng)屬適格。但由于目前公共設(shè)施致害賠償不在行訴法受案范圍，導(dǎo)致許多案件互相推諉，當(dāng)事人利益無法得到保障。因此，將公共設(shè)施致害賠償納入行訴法受案范圍，既是法治進(jìn)步的要求，也是案件當(dāng)事人利益的需要，更是依法行政的必然趨勢。