新《民事訴訟法》第55條規(guī)定：”對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這個(gè)規(guī)定的出臺(tái)，對(duì)于為民事公益訴訟多年搖旗吶喊的公眾而言，就如炎夏里的一杯涼茶，沁人心脾。但是，公益訴訟的實(shí)踐者們卻覺(jué)得這杯涼茶不夠解暑，因?yàn)樵摋l規(guī)定太過(guò)原則。隨著幾個(gè)公益訴訟案件遇到難題，公眾越來(lái)越清楚自己得到的只是一杯茶，不是定心丸。很顯然僅憑新《民事訴訟法》第五十五條，公眾對(duì)公益訴訟仍沒(méi)有信心。公眾有沒(méi)有信心是立法者考慮的問(wèn)題，對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急是如何將既有的原則性的規(guī)定運(yùn)用于具體的公益訴訟實(shí)踐之中。本文將以環(huán)境保護(hù)公益訴訟為例，重點(diǎn)分析當(dāng)前制度下公益訴訟的司法應(yīng)對(duì)，同時(shí)對(duì)完善公益訴訟制度提出一點(diǎn)設(shè)想。

 

一、            公益訴訟的受案范圍

 

案件可訴范圍是由法律明確界定的，公益訴訟案件的可訴范圍也就是針對(duì)法律規(guī)定的侵害公共利益的違法行為提起的訴訟范圍。根據(jù)新《民事訴訟法》第五十五條，公益訴訟的目的是保護(hù)社會(huì)公共利益，只有出于這個(gè)目的訴訟才能成立公益訴訟。但是何謂社會(huì)公共利益？目前沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家法律有明確規(guī)定，這是由公共利益”利益內(nèi)容”的不確定性和”受益對(duì)象”的不確定性決定的。[1] 公共利益內(nèi)涵的界定尚處于理論困惑和實(shí)踐需求的矛盾之中，這也是新《民事訴訟法》第55條對(duì)公共利益采取”列舉+兜底表述”的立法方式的原因。該條規(guī)定公益訴訟案件的可訴范圍為”污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”。雖在立法技術(shù)上采用了兜底表述，但”依法”是司法的內(nèi)在要求，在沒(méi)有立法進(jìn)一步明確或最高院的司法解釋時(shí)，法院目前受理的公益訴訟案件應(yīng)只限于污染環(huán)境和侵害消費(fèi)者權(quán)益這兩類(lèi)公益訴訟案件。超出這個(gè)范圍的糾紛，比如國(guó)有資產(chǎn)流失、壟斷經(jīng)營(yíng)等，法院尚不能歸于第五十五條”等”內(nèi)后受理。另外，法院受理的環(huán)境公益訴訟案件僅限于”污染”類(lèi)事件，自然資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境破壞等雖與環(huán)境有關(guān)但不應(yīng)在受訴范圍內(nèi)。

 

二、公益訴訟的原告

 

依照新民訴法第五十五條的規(guī)定，審查公益訴訟案件原告資格時(shí)可以突破民訴法第一百一十九條第一項(xiàng)的規(guī)定，不再要求原告與案件具有直接利害關(guān)系，但是仍要審查提起訴訟者與訴求有無(wú)直接的利害關(guān)系，如果有直接的利害關(guān)系的，可能導(dǎo)致該訴訟并非公益訴訟，而是私益訴訟。所以，審查公益訴訟的原告資格至少要從兩個(gè)方面進(jìn)行：第一，提起訴訟者與訴求沒(méi)有利害關(guān)系，具體而言審查原告起訴的目的是否出于公益、審查原告訴求的內(nèi)容是否僅為私利填補(bǔ)。第二，提起訴訟者是否是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。首先，公益訴訟的原告不能是公民個(gè)人，而只能機(jī)關(guān)或組織。其次，根據(jù)目的解釋?zhuān)瑱C(jī)關(guān)或組織只能是公益性的，而不能是私益性的。

 

民訴法第55條中的”法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”中的”法律”，專(zhuān)指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的規(guī)范性法律文件。”機(jī)關(guān)”概念比較寬泛，類(lèi)型很多，包括立法機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、行政機(jī)關(guān)等。民訴法五十五條中的機(jī)關(guān)不能是立法機(jī)關(guān)和人民法院，它們的職能與公益訴訟相違背。那么人民檢察院能否作為原告？從司法實(shí)踐來(lái)看，人民檢察院作為原告提起的公益訴訟不在少數(shù)。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各級(jí)法院近幾年來(lái)已經(jīng)受理環(huán)境民事公益訴訟至少17起，其中有6起原告為人民檢察院。[2]比如2009年廣州番禺區(qū)檢察院起訴某皮革廠偷排廢水造成海域陸源污染，要求停止侵害并承擔(dān)環(huán)境污染損失費(fèi)用案。最高人民檢察院曾于2000年發(fā)出了《關(guān)于強(qiáng)化檢察職能、依法保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的通知》，明確提出檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮檢察職能，對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的民事違法行為提起訴訟。這是支持人民檢察院作為公益訴訟案件原告最有力的依據(jù)。然而，民訴法僅規(guī)定了”法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，未明確規(guī)定人民檢察院為此處的”機(jī)關(guān)”，并且《憲法》和《人民檢察院組織法》中人民檢察院的職能是作為刑事訴訟的原告，其他單行法中也沒(méi)有明確授權(quán)人民檢察院可以提起公益訴訟。因此，在法律未明確規(guī)定檢察院可以成為公益訴訟原告之前，其原告資格仍處于合法性不足的狀態(tài)。據(jù)此邏輯，其他行政機(jī)關(guān)和有關(guān)組織能否成為公益訴訟的原告，法律的明確規(guī)定是其最根本的合法性基礎(chǔ)。目前法院可以依以下法律審查公益訴訟的原告：（1）《水污染防治法》第八十八條規(guī)定：”因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以依法支持水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟。”根據(jù)本條，”環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”，當(dāng)屬《民訴法》第五十五條中的”機(jī)關(guān)和組織”。（2）《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條：”對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。”本條中的”海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)”當(dāng)屬民訴法第五十五條中規(guī)定的”機(jī)關(guān)”。

 

三、公益訴訟的管轄

 

公益訴訟案件的管轄問(wèn)題至少涉及級(jí)別管轄和地域管轄。《民事訴訟法》第十八條規(guī)定：在本轄區(qū)有重大影響的案件由中級(jí)人民法院管轄。因?yàn)楣嬖V訟案件的受害人不確定，受害的利益是社會(huì)公共利益，損害在當(dāng)?shù)赝兄卮笥绊懀怨嬖V訟案件應(yīng)歸中級(jí)人民法院管轄。當(dāng)然，如果中級(jí)人民法院由于特殊原因不能管轄時(shí)，可以經(jīng)高級(jí)法院批準(zhǔn)后將案件交給基層法院審理，或者由高級(jí)法院指定管轄。近年來(lái)發(fā)生的幾起公益訴訟案件，多數(shù)由中級(jí)人民法院審理。比如 “自然之友”和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)作為共同原告與被告云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司鉻渣污染公益訴訟案件由曲靖市中級(jí)人民法院管轄。昆明市環(huán)保局起訴并由昆明市人民檢察院支持起訴昆明三農(nóng)農(nóng)牧有限公司、昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案件由昆明市中級(jí)人民法院管轄。對(duì)于地域管轄，應(yīng)當(dāng)適用《民事訴訟法》第二十一條和二十八條的規(guī)定，如果是環(huán)境類(lèi)的公益訴訟，可以依被告住所地和侵權(quán)行為地確定管轄法院，如果是消費(fèi)者權(quán)益受侵害的公益訴訟，可以由被告住所地的法院管轄，綜上可見(jiàn)，公益訴訟管轄問(wèn)題在現(xiàn)有的制度里已經(jīng)能夠得到解決。當(dāng)然，如果立法進(jìn)一步明確級(jí)別管轄可能更有利于公益訴訟的發(fā)展。

 

四、公益訴訟中訴訟費(fèi)用的承擔(dān)

 

《民事訴訟法》第一百一十八條規(guī)定：”當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定交納案件受理費(fèi)。”《訴訟費(fèi)用交納辦法》第二十條規(guī)定：”案件受理費(fèi)由原告、有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人、上訴人預(yù)交。”如果公益訴訟原告交納訴訟費(fèi)用確有困難的，可以依照《訴訟費(fèi)用交納辦法》第四十四條申請(qǐng)緩交、減交或者免交訴訟費(fèi)的司法救助，如果未獲批準(zhǔn)的，就應(yīng)當(dāng)依法繳費(fèi)。但實(shí)踐中，訴訟費(fèi)用成了公益訴訟原告的一大難題，比如，前文提到的曲靖陸良化工鉻渣污染案遇到的攔路虎就是700萬(wàn)元高額生態(tài)環(huán)境損害鑒定費(fèi)。于是，有人提出公益訴訟是出于”公益”目的，換言之”為大家做好事的”，法院不應(yīng)當(dāng)收費(fèi)，或者不需原告先行墊付，在案件結(jié)束后由侵權(quán)人也即被告支付。這些觀點(diǎn)不無(wú)道理，而且訴訟涉及的費(fèi)用種類(lèi)很多，除了案件受理費(fèi)、保全費(fèi)、鑒定費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)等等，盡可能減少原告的訴訟成本，從而推動(dòng)公益訴訟制度的發(fā)展。

 

五、公益訴訟的審理程序

 

公益訴訟案件的審理程序雖然在民訴法中沒(méi)有明確，但是現(xiàn)有民訴法完全可以解決這個(gè)問(wèn)題。民訴法規(guī)定案件審理程序分為簡(jiǎn)易程序和普通程序，民訴法規(guī)定事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單的民事案件適用簡(jiǎn)易程序，由法官獨(dú)任審判。據(jù)此，公益訴訟應(yīng)當(dāng)適用普通程序，應(yīng)組成合議庭進(jìn)行審理。經(jīng)過(guò)上文論述，公益訴訟應(yīng)由中級(jí)人民管轄，可知公益訴訟應(yīng)當(dāng)適用普通程序?qū)徖怼９嬖V訟是否可以適用調(diào)解結(jié)案呢？有人持否定看法，認(rèn)為公益訴訟的涉及全體社會(huì)成員案件，不能適用調(diào)解結(jié)案，必須由人民法院依法作出裁判，以起到對(duì)社會(huì)的警示作用。[3]民訴法第九十三條規(guī)定：”人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進(jìn)行調(diào)解。”法律沒(méi)有特別規(guī)定的，民事案件均可以進(jìn)行調(diào)解，所以公益訴訟案件可以調(diào)解結(jié)案。公益訴訟作為民事訴訟，其功能主要在于保護(hù)民事權(quán)利不再被侵害、如果已經(jīng)被侵害的，應(yīng)當(dāng)停止侵害并賠償損失，而非懲罰行為人。比如，環(huán)境污染公益訴訟案件，目的為停止污染，同時(shí)對(duì)污染造成的損害進(jìn)行治理產(chǎn)并賠償必要的損失，污染行為同時(shí)違反了環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法等，主管行政機(jī)關(guān)有權(quán)依照法律對(duì)其進(jìn)行行政處罰，這種處罰行為是不可以調(diào)解的。

 

六、公益訴訟中舉證責(zé)任的承擔(dān)

 

《民事訴訟法》第六十四條第一款規(guī)定：”當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)”，這是民訴法對(duì)證據(jù)規(guī)定的一般規(guī)定”誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”，除非有法律明確規(guī)定，舉證責(zé)任通常由原告完成。《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定：”因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第四條第三項(xiàng)也規(guī)定：”因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。”這是對(duì)侵權(quán)法中舉證責(zé)任倒置規(guī)定的進(jìn)一步明確。環(huán)境污染公益訴訟的舉證責(zé)任已由明確的法律規(guī)定了，但侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的公益訴訟案件應(yīng)如何舉證，沒(méi)有明確的法律依據(jù)，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，只能實(shí)行”誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的制度，如果舉證不能，將承擔(dān)訴訟的不利后果。實(shí)踐中，有些此類(lèi)案件原告根本不能提供有力證據(jù)，因?yàn)橄嚓P(guān)證據(jù)由被告掌握，被告不可能自動(dòng)向法院提交，這就為原告的訴訟增加了難度。因此，在何種情形下，侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益的被告應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任需要進(jìn)一步研究，以此完善公益訴訟的舉證責(zé)任規(guī)定。

 

綜上所述，盡管新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的較為原則，有待于法律出臺(tái)更為明確和可操作性的規(guī)范，但在既有的法律體系中，仍然能夠找到與某些相關(guān)的公益訴訟案件相對(duì)應(yīng)的法律條文。因此，《民事訴訟法》第五十五條并非”空頭支票”。

 

 

參考文獻(xiàn)：

 

1 黃學(xué)賢：《公共利益基本要素及應(yīng)用》，載于《法學(xué)》，2004年第10期。

2 別濤：《環(huán)境公益訴訟立法的新起點(diǎn)--民訴法修改之評(píng)析與環(huán)保法修改之建議》，載于《法學(xué)評(píng)論》，2013年第1期。

3 姚軍：《探析新修改<民事訴訟法>的公益訴訟制度》，載于《法制與社會(huì)》，2013年第6期。