一、行政相對人程序性權利的基本內容

對于這個問題，許多學者都提出了自己的觀點。例如我國臺灣地區有對于程序性權利的內容的介紹，如認為當事人享有的程序性權利包涵卷宗閱覽權、聽證權、拒絕非公設鑒定人鑒定之權、接受裁決宣示或送達的權利、提起通常救濟與特別救濟之權、請求行政機關決定之權利（１）。鑒于眾多學者對此都有詳盡的論述，筆者就不一一贅述，僅對行政相對人程序性權利中幾個方面進行深入討論：獲得通知的權利、卷宗閱覽權、聽證權、要求決定者為決定說明理由的權利、抵抗權。

（一）獲得通知的權利

獲得通知權是指當行政相對人的合法權益可能遭到行政權力行使的不利影響時，享有獲得行政主體及時通知的權利。（２）獲得通知權是行政相對人在行政管理關系中的一項基本權利。在中國法治進程還相對落后的現狀下，許多當事人往往根本就不知道是否違法也就不會及時去接受處罰。獲得通知權就是為了讓行政相對人能夠及時有效獲得與自己切身利益相關的信息，這樣對行政相對人來說可以在法律規定的時效內充分準備，真正參與到特定的行政程序中，不但能切實保障行政相對人的其他程序性權利與實體性權利，也是行政機關依法行政的必然要求。我國立法者也正是看到獲得通知權的重要性，在許多部門法中做了具體的規定。例如《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條，"行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。"不過，一部分行政機關仍然不重視這一權利，以下用一個案例來說明。

"杜寶良，安徽人，在北京販菜為生。2005年5月23日，杜寶良偶爾查詢得知，自己于2004年7月20日至2005年5月23日在駕車運貨時，在真武廟頭條西口被'電子眼'拍下闖禁行105次，被罰款10500元。此前，從未有交管部門告知他，曾被查出違法。

2005年6月1日，杜寶良前往西城交通支隊執法站接受了巨額罰款的處罰。北京交管部門隨后向媒體披露'違章大王'接受處罰的事情，媒體與公眾對此事反應強烈，'杜寶良事件'迅速成為政府部門在行政執法過程中管理與服務是否失衡的熱點。

6月13日，杜寶良向西城區法院申請撤消北京市交通管理局西城交通支隊西單隊的行政處罰決定，并退還萬元罰款。"（３）

在這個案件中，西單隊對杜的105次處罰中有81次處罰沒有出具書面處罰決定、沒有履行法定"書面告知"義務，違反法定程序?！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規定》第26條規定："根據交通技術監控記錄資料，對違法的機動車所有人、管理人或者駕駛人處二百元以下罰款的，應當按照本規定第八條做出處罰決定。"即制作簡單程序處罰決定書?！侗本┦袑嵤粗腥A人民共和國道路交通安全法〉辦法》第107條第二款也有相關規定規定："公安機關交通管理部門及其交通警察發現機動車有未處理的違法行為記錄的，應當書面告知機動車所有人或者駕駛人……"以上兩條規定就是對獲得通知權提出了形式要求，不符合法定形式程序的通知行為都是對獲得通知權的侵犯。事實上，交通隊只向杜寶良送達了24次違法記錄《行政處罰決定書》，當事人還沒有收到。西單隊記錄了杜的105次違法行為，但從未履行"書面告知"的義務。所以，獲得通知的權利必須具備三個方面的要素：及時、充分、有效。獲得通知的權利就是要在法律規定的時間內，通知當事人，使其確實知曉相關信息。

（二）卷宗閱覽權

卷宗閱覽權是指行政相對人在參與行政程序的過程中，享有查閱行政主體制作的與行政案卷有關的卷宗材料的權利。（４）行政公開原則是行政法的基本原則之一，是指將行政權力運行的依據、過程和結果向相對人和公眾公開，使相對人和公眾知悉，其目的在于增加行政的透明度，加強公眾對行政的監督，防止行政腐敗，保護公民的合法權益。知情權是其內在涵義，如何實現當事人的知情權，實現卷宗閱覽權就是保障知情權的方法之一。在國外的行政法中都有一些相關規定，例如，《德國聯邦行政程序法》第29條規定："當局應當允許查閱有關程序的案卷，如果了解案卷對主張和維護其合法權益是必要的話。"在此處，卷宗閱覽權是作為一個程序性權利，限于程序參加人和具體程序的進行過程之中，但是否閱覽以及在何種范圍內閱覽由行政機關裁量。（５）奧地利的《一般行政程序法》中也規定了"除因當事人之閱覽將損及他人正當利益，或妨礙公務執行，或損及程序之目的，或行政法規另有規定外，當事人得閱覽與其案件有關之卷宗之一部分或全部。"我國法律對卷宗閱覽權同樣作了規定，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十條："代理訴訟的律師，可以依照規定查閱本案有關材料，可以向有關組織和公民調查，收集證據。對涉及國家秘密和個人隱私的材料，應當依照法律規定保密。經人民法院許可，當事人和其他訴訟代理人可以查閱本案庭審材料，但涉及國家秘密和個人隱私的除外。"從法律中可以看出，行政機關應為當事人查閱卷宗提供最大的便利，因為查閱卷宗、獲取信息直接關系到當事人利益的保障。沒有充分行使卷宗閱覽權，在信息已經嚴重不對稱的行政管理關系中，行政相對人幾乎無法使自己的合法權益得到保護。

（三）聽證權

聽證權是在行政機關針對特定的個人作出不利于他的決定之前，個人有權要求行政機關聽取其意見并有權為自己的利益辯護的權利。（６）這里將聽證權解釋成一種較寬泛的權利，而在我國有關聽證的相關法律還不完善，目前聽證主要是在對于涉及社會普遍關注的熱點事項或者對公民、法人或其他組織的權益有較重大影響時舉行聽證。而在《行政處罰法》與《行政復議法》中都明確規定，例如《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條："行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。"由該條法律可以看出，聽證權大致包括：要求聽證公開進行、聽證在合理的時間內舉行、得到及時的通知、對不利觀點進行申辯等幾項權利。聽證權一方面使得行政相對人可以參與到對其利益有重大影響的決定中來，充分陳述自己的意見對行政機關提出的違法事實、證據和行政處罰建議進行申辯和質證，從而得到公正結果。另一方面也是程序性權利內在價值的表現，聽證就是對人格尊嚴的一種尊重，即便最終實體正義得不到實現，程序正義的實現也會使行政行為得到行政相對人更多的認同。

（四）要求決定者為決定說明理由的權利

要求決定者為決定說明理由的權利指行政主體在作出對行政相對人合法權利產生不利影響的行政行為時，除法律有特別規定外，行政相對人有權要求其說明作出該行政行為的事實因素、法律依據以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益、形勢、習慣等因素。為了保障這一權利，世界各國都在法律中制定了相關的說明理由制度。如德國《行政程序法》第39條，日本《行政程序法》第14條等都明確規定了說明理由制度。其中，在法國《說明行政行為理由及改善行政機關與公眾關系法》規定行政機關作出行政決定應當說明理由，說明理由應當以書面形式進行，且應指出構成決定根據的法律理由和事實理由；美國《聯邦行政程序法》也規定，所有的行政決定都必須有關于"事實、理由、結論以及相應的依據"的說明。而在中國，說明理由制度并沒有一個統一的法律規定，只是在一些部門法中有類似的表述，例如，在《中華人民共和國行政處罰法》第三十九條規定："行政機關依照本法第三十八條的規定給予行政處罰，應當制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應當載明下列事項：（二）違反法律、法規或者規章的事實和證據；（三）行政處罰的種類和依據。"這種規定不但對其他行政行為沒有約束力，而且由于規定過于寬泛，實際執行時自由裁量權過大，往往在行政行為作出時，對事實和證據的說明不清楚、不詳細，論證也不充分，不能使行政相對人真正認識到其行為與所違反法律規定之間存在的關系。制定完善的說明制度，有效保障行政相對人要求決定者為決定說明理由的權利能夠使行政相對人充分知曉行政行為的理由依據，更好的認同該行政行為，其合法利益也會得到更有力的保護。

（五）抵抗權

抵抗權是指行政相對人在行政程序的進行過程中，對于行政機關明顯違反法定程序而作出的要求或行為，享有拒絕服從明顯違反法定程序而作出的行政決定的權利。這個程序抵抗權主要是防止行政主體違反明確規定的程序，隨意作出行政決定，切實損害行政相對人的合法權利。在我國行政法規中最明顯體現對這一權利保障的就是《中華人民共和國行政處罰法》第49條："行政機關及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款。"事實上，程序抵抗權的行使是有嚴格限制的。一般情況下，程序抵抗權只是在行政行為的法定程序中行使，而且這里的抵抗權不是不服從、不履行行政決定，而是通過法定程序如復議或申訴的方法去行使抵抗權。如果法律有明確規定，就如《中華人民共和國行政處罰法》第49條那種情形，行政相對人才可以拒絕服從或履行行政機關的決定。之所以這樣嚴格規范程序抵抗權就是防止行政相對人的濫用，因為行政相對人濫用抵抗權，勢必會造成對行政主體和法律權威的挑戰，一定程度上影響法的穩定性，這是與現代法治觀念相違背的。在我國法律實務中，行政機關常常因為行政相對人有違法行為而對其享有的程序抵抗權不予理睬。這是做法是極其荒謬的，行政相對人的程序抵抗權是對行政機關的明顯違法行為的拒絕，針對的是程序違法，程序違法就會導致行政行為無效，被撤銷。行政相對人是否違法只是關系行政行為的實體是否合法，并不涉及程序的合法性與否。行政相對人一旦行使程序抵抗權后, 行政主體不得以同一事實同一理由再次做出與原行政行為類似的行政行為。因為如果行政主體依然可以以同一事實理由作出新的行政行為，抵抗權的行使就沒有起到多大作用，不能保障行政相對人的正當權益，亦是對相對人個人尊嚴的不尊重。正如有些學者所說"行政相對人程序抵抗權隱含這一特性的目的是對相對人程序抵抗權能真正得以實現的保障, 只有讓行政相對人免受再一次的不利行政行為, 才能維護其抵抗行政主體違法行政、監督其依法行政的積極性。"（７）程序抵抗權對行政相對人保護其合法權益，對抗嚴重違法的行政行為起到非常積極的作用，我國在學術上的研究，立法上的保障亟待加強。

二、行政相對人程序性權利的救濟

當行政機關違反法定程序，侵犯行政相對人程序性權利，完善的救濟規定與制度是必須的。在我國行政法規中有著很多相關規定，例如《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規定："人民法院經過審理，根據不同情況，分別作出以下判決：（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：3．違反法定程序的；"與此頗為類似的是《中華人民共和國行政復議法》第二十八條的規定"行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后，按照下列規定作出行政復議決定：（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：3.違反法定程序的；"在《中華人民共和國行政處罰法》第3條也有明確規定："不遵守法定程序的，行政處罰無效。"該法的第55條同樣規定："行政機關實施行政處罰，違反法定的行政處罰程序的，由上級行政機關或者有關部門責令改正，可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。"以上的法律規定基本是都明確了我國對程序違法的處理方法，一般原行政行為會被撤銷，行政機關重新作出行政行為。但在最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第54條第2款規定："人民法院以違反法定程序為由，判決撤銷被訴具體行政行為的，行政機關重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第55條規定的限制。"而《中華人民共和國行政訴訟法》第55條則是"人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。"這就意味著行政相對人的程序性權利根本得不到有效地救濟。因為原行政行為出現被撤銷的情形，已經不能保證其是否是公正的，不論實體違法還是程序違法。程序違法可能導致實體結果的不公正，當然，單純看程序違法是否導致結果不公正其實是很難的，即便不會導致，程序的內在價值仍然應該得到保障與尊重。原行政行為因程序違法被撤銷，重新做出的行政行為不得根據同一的事實和理由，這樣不但有利于實體正義實現，也使程序性權利得到真正的保護。

三、行政相對人程序性權利的制度完善與保障

從上文對行政相對人程序性權利的內容和救濟制度可以看出，我國在這些方面還有許多需要改進、完善的地方。有的學者提出自己的完善意見："一是規定違反法定程序的行政行為不能成立或可以被撤銷；二是規定在某些情況下；行政機關違反法定程序產生對行政管理相對人有利的法律后果；三是規定行政相對人在特定情況下對違反法定程序的行政行為的抵制權、反抗權；四是賦予行政相對人對侵害其程序性權利的行政行為和司法判決請求救濟的權利；五是在行政復議程序中以方便行政相對人為原則；六是把保護行政管理相對的訴權作為行政訴訟的一個重要環節；七是在行政訴訟中引入正當程序的概念，以填補法律規范的空白;八是將行政處罰法、行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法作為對公民普及法律常識和對公務員進行業務培訓的重要內容。"（８）筆者認為：要保障程序性權利，完善我國程序性權利制度，可以從立法機關、行政機關、行政相對人三方面考慮。

立法機關應先統一各法律之間關于程序性權利的規定，并使其能夠適用所有行政法領域，避免各部門法之間規定混亂，也能為實際審判減少不必要的麻煩。立法機關要引入國外合理制度，如"程序正當原則"，通過與我國行政制度的結合與協調，不但彌補了我國法律的空白，而且為以后吸納先進制度提供經驗。在具體的制度改進方面，立法機關要適當擴大聽證制度適用范圍，將細節流程具體化，讓公民充分知曉并為自己申辯。立法機關要規定行政相對人可以單純以行政機關侵犯其程序性權利請求司法救濟，這樣使行政機關對程序性權利的保護更加重視，也會讓行政相對人更多意識到自己的權利，以便更有效的尋求救濟。

行政機關作為行政關系的主導方，對行政相對人的程序性權利影響起到至關重要的作用。行政機關應該依法行政，行政行為必須是有法律明確規定與授權的情況下，在法定范圍內行使。只有依法行政，才能防止行政機關肆意行使行政權，才能使得行政相對人的程序性權利不受侵犯。行政機關必須在作出行政行為時充分說明理由，告知依據，告訴行政相對人救濟方法，聽取其陳述與申辯，這樣才能切實保障行政相對人的程序性權利。行政機關要深刻人始終程序性權利的重要性，拋棄以往"重實體，輕程序"的思想。對程序性權利的保障，不僅是對行政相對人的尊重，更是行政機關成為法治政府的必然要求。

在我國，行政相對人要提高自身法律意識，充分有效地行使程序性權利。在權利受到侵犯時，要能合法行使程序抵抗權，找到適合自身情況的救濟途徑。

行政相對人程序性權利是行政法中的重要權利之一，是實現實體公正的前提和保證，是維護相對人合法利益的保障。程序性權利是對行政行為的規范。行政相對人程序性權利的相關制度意義重大，我國這方面的法律亟待完善。