引言

 

行政侵權(quán)與民事侵權(quán)屬于各自的法律領(lǐng)域，分別有行政賠償制度與民事賠償制度加以救濟，法院內(nèi)部也分別設(shè)有行政審判庭與民事審判庭來分別審理。然而隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)型，行政機關(guān)越來越大地發(fā)揮服務(wù)功能，行政行為越來越多地介入到人們的民事生活中，實踐中引發(fā)了大量行政侵權(quán)與民事侵權(quán)共同致害的情形，產(chǎn)生行政賠償與民事賠償責(zé)任的競合。由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，對此類案件如何處理，司法實踐中的處理方式不一。本文僅就行政與民事侵權(quán)競合時的審理問題進(jìn)行探討，以期拋磚引玉。

 

 

一、行政與民事侵權(quán)競合的特征

 

責(zé)任競合是指同一法律事實違反多個法律規(guī)定而同時產(chǎn)生多種法律責(zé)任的現(xiàn)象。行政與民事侵權(quán)競合的案件具有如下特征：

 

第一、侵權(quán)主體的復(fù)數(shù)性。行政與民事侵權(quán)共同致害案件中，侵權(quán)主體有兩類，一類是行政主體，即實施行政行為的行政機關(guān)或其工作人員，另一類是民事主體，二者缺一不可，共同造成了損害。

 

第二、侵權(quán)行為形態(tài)的多樣性。行政與民事侵權(quán)的共同致害的案件類型多樣。從侵權(quán)主體的意思表示看，既有行政機關(guān)因過錯而被行政相對人利用導(dǎo)致第三人合法利益受到損害的無意思聯(lián)絡(luò)的情形，也有行政機關(guān)或其工作人員與行政相對人惡意串通侵害第三人合法利益的共同侵權(quán)情形。（1）從侵權(quán)的方式來看，既有行政主體作為安全保障義務(wù)人的不作為與民事行為構(gòu)成的共同侵權(quán)，也有行政主體的作為行為與民事行為共同致害。

 

第三、侵權(quán)對象及損害結(jié)果的唯一性。即行政侵權(quán)與民事侵權(quán)行為共同對受害人造成了同一個的損害結(jié)果，這一損害結(jié)果是唯一且不可分割的，且無論受損害的是人身權(quán)利或財產(chǎn)權(quán)利、利益，該權(quán)利或利益是歸屬于同一民事主體的。單一的行政行為或民事行為均無法引起損害結(jié)果的發(fā)生，故在處理過程中也不能將兩種侵權(quán)行為分割開來。

 

二、行政與民事侵權(quán)競合案件的現(xiàn)行審理模式

 

由于相關(guān)法律法規(guī)的匱乏和案件的復(fù)雜多樣，在司法實踐中，各法院在處理行政與民事侵權(quán)案件時的審判方式不一。

 

實踐中通行的一種做法是分開審理模式，即在民事訴訟程序中，適用民事法律判決確定民事主體的賠償責(zé)任，行政賠償問題另行在行政訴訟程序中主張；同理，在行政訴訟程序中適用行政法律判決行政主體承擔(dān)行政賠償責(zé)任，民事賠償問題另行提起民事訴訟。（2）典型案例如徐啟勇訴重慶市萬州勞動教養(yǎng)戒毒管理所行政賠償糾紛一案。徐啟勇系重慶市萬州勞動教養(yǎng)戒毒管理所勞教人員，在勞動車間與其他勞教人員余某等三人發(fā)生糾紛，被毆打致傷。經(jīng)鑒定，徐啟勇系重傷，構(gòu)成八級傷殘。后徐啟勇以重慶市萬州勞動教養(yǎng)戒毒管理所管理失職為由提起行政賠償訴訟。重慶市第二中級人民法院認(rèn)為，勞教所負(fù)有監(jiān)管不嚴(yán)的過失責(zé)任，但徐啟勇所受傷害系余某等人直接造成，就其損害賠償徐啟勇應(yīng)當(dāng)首先提起民事賠償訴訟，由余某等直接侵權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任，如法院判決余某等承擔(dān)全部賠償責(zé)任，則免除勞動教養(yǎng)所的賠償責(zé)任，如法院判決余某等未完全履行賠償責(zé)任，則由法院按照勞教所的過錯大小確定賠償數(shù)額。據(jù)此法院根據(jù)勞教所的監(jiān)管行為在損害結(jié)果中所起的作用及徐啟勇仍享有向直接侵權(quán)人提起民事賠償訴訟的權(quán)利，判定重慶市萬州勞動教養(yǎng)戒毒管理所賠償徐啟勇15000元。（3）這種審理模式將民事侵權(quán)引起的民事賠償責(zé)任與行政侵權(quán)引起的行政賠償責(zé)任分別歸入各自的程序進(jìn)行審理，在維持各自獨立性的基礎(chǔ)上分別對責(zé)任作出認(rèn)定，從理論上看符合立法規(guī)定。

 

另一種審理模式是合并審理模式，即將行政賠償問題與民事賠償在一個訴訟中一并處理。典型案例如浙江省寧波市鄞州區(qū)法院審理的一起房屋登記糾紛案件，此案的原告徐某插隊落戶鄞州時分配到一間知青安置房，按有關(guān)政府文件，這套房子應(yīng)該歸徐某所有。后鄞州區(qū)政府根據(jù)盛某的主張，將這套房屋的所有權(quán)證頒發(fā)給盛某。徐某遂將鄞州區(qū)政府及盛某告上法院，要求撤銷盛某的房產(chǎn)證。而盛某作為第三人提出民事訴訟，要求對該房屋進(jìn)行權(quán)屬確認(rèn)。（4）法院對盛某提起的民事訴訟和徐某提起的行政訴訟，以行政附帶民事訴訟方式予以合并審理，最終判決撤銷鄞州區(qū)政府頒發(fā)給盛某的房屋所有權(quán)證，同時駁回了盛某要求確認(rèn)房屋所有權(quán)的訴訟請求。此案是通過行政附帶民事訴訟的方式，將民事侵權(quán)與行政侵權(quán)在行政訴訟中一并解決，這種審理模式的優(yōu)勢在于減少訟累，節(jié)約訴訟成本，同時保證了司法裁判的統(tǒng)一。

 

 

三、行政侵權(quán)與民事侵權(quán)競合案件的審理模式設(shè)計

 

（一）審理模式選擇

 

從對司法實踐中兩種審理模式的分析對比可以看出，分開處理模式雖然在法理上具備可行性，但在實踐中具有顯著的弊端。首先，在競合案件中，行政侵權(quán)行為與民事侵權(quán)行為是緊密結(jié)合在一起共同導(dǎo)致了第三人的損害，在審查時難以明確區(qū)分二者所應(yīng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任，這需要將行政侵權(quán)與民事侵權(quán)放置在一個訴訟平臺上進(jìn)行審理。即使將兩種侵權(quán)行為強制分離放置于各自的訴訟程序中審理，最終也是由在先提起的訴訟確立兩種責(zé)任的份額，在后進(jìn)行的訴訟失去實質(zhì)意義。（5）其次，分開審理模式不符合訴訟效益原則，訴訟效益原則要求降低訴訟成本，縮短訴訟時效，簡化訴訟程序，而分開審理模式下當(dāng)事人所遭受的同一損害需要經(jīng)過兩個訴訟程序才能得到完全的賠償，其損壞無法得到及時充分的賠償，造成司法資源的浪費和當(dāng)事人的訟累。第三，分開審理模式可能影響司法權(quán)威。由于民事賠償訴訟與行政賠償訴訟所適用的程序不同，對證據(jù)的要求、責(zé)任的認(rèn)定以及賠償標(biāo)準(zhǔn)迥異，適用分開審理模式很可能會產(chǎn)生兩個訴訟中不同的事實認(rèn)定和法律適用，導(dǎo)致判決結(jié)果不一。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)采取合并審理模式，在一個訴訟中一并處理行政侵權(quán)與民事侵權(quán)競合引起的賠償責(zé)任。

 

在合并審理模式下，也需要考慮到民事訴訟與行政訴訟的不同性質(zhì)，對民事爭議的處理適用民事訴訟規(guī)則，對行政爭議的處理適用行政訴訟規(guī)則，對各個責(zé)任主體之間的責(zé)任分配則按照侵權(quán)法的相關(guān)規(guī)定處理責(zé)任份額。這種在同一個程序中適用不同的訴訟規(guī)則處理不同性質(zhì)爭議的做法具有明顯的附帶訴訟的特征。那么是選用民事附帶行政訴訟還是行政附帶民事訴訟呢？筆者認(rèn)為，雖然理論界存在對民事附帶行政訴訟的探討，但這種訴訟形式在實踐中不具備可操作性。新的《國家賠償法》第二條規(guī)定：國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。該條文雖然在字面上取消了原來的"違法性"的規(guī)定，但將賠償范圍限定在"本法規(guī)定"的范圍內(nèi)，第三條和第四條在具體規(guī)定行政侵權(quán)的賠償范圍時仍然使用"違法"字樣，這表明我國行政賠償實質(zhì)上仍然是采取違法歸責(zé)原則。（6)根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十一條規(guī)定，行政賠償訴訟必須以行政行為被確認(rèn)違法為前提，也就是說如果行政行為沒有被確認(rèn)違法，當(dāng)事人根本就無法進(jìn)行行政賠償訴訟。據(jù)此，如果適用民事附帶行政訴訟，則需由民事審判庭對行政行為進(jìn)行違法性審查，這顯然超越了民事審判庭的審理權(quán)限，不符合法律規(guī)定。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用行政附帶民事訴訟的審理模式，將此類競合案件交由行政審判庭通過行政附帶民事訴訟的形式來審理。

 

（二）責(zé)任分擔(dān)

 

在確定適用行政附帶民事賠償訴訟解決行政侵權(quán)與民事侵權(quán)競合案件后，如何對行政主體與民事主體之間的責(zé)任份額進(jìn)行分擔(dān)是不容忽視的問題。對多數(shù)人侵權(quán)時的責(zé)任分擔(dān)，行政賠償與民事賠償有較大區(qū)別。根據(jù)我國《行政訴訟法》與《國家賠償法》規(guī)定，在行政侵權(quán)賠償中只有一種聯(lián)合侵權(quán)形式，即兩個以上行政機關(guān)共同行使行政職權(quán)時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，共同行使行政職權(quán)的行政機關(guān)為共同賠償義務(wù)機關(guān)，承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。而在民事領(lǐng)域，根據(jù)侵權(quán)人意思聯(lián)絡(luò)的不同，分為有意思聯(lián)絡(luò)的共同侵權(quán)與無意思聯(lián)絡(luò)的共同侵權(quán)，前者侵權(quán)人有共同過錯，承擔(dān)連帶責(zé)任，后者當(dāng)事人無意思聯(lián)絡(luò)，只是行為偶然結(jié)合致人損害，故根據(jù)各自的過錯承擔(dān)按份責(zé)任。（7）另外，我國《侵權(quán)責(zé)任法》第三十七條規(guī)定因第三人的行為造成他人損害的，由第三人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；管理人或者組織者未盡到安全保障義務(wù)的，承擔(dān)相應(yīng)的補充責(zé)任。

 

筆者認(rèn)為，在行政與民事侵權(quán)競合案件中，對責(zé)任的劃分可以借鑒民法理論，根據(jù)行政主體與民事主體的侵權(quán)行為的結(jié)合方式及主觀意思聯(lián)絡(luò)的不同，將二者的責(zé)任分擔(dān)細(xì)化為連帶責(zé)任、按份責(zé)任、補充責(zé)任。

 

第一，當(dāng)行政主體與民事主體共同故意損害第三人合法權(quán)益時，行政主體與民事主體承擔(dān)連帶責(zé)任。對此，我國司法解釋也提供了相應(yīng)的依據(jù)，如《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第十四條規(guī)定，行政主體在實施行政許可過程中，與他人惡意串通共同違法侵犯第三人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。在訴訟程序上，適用上文所論述的行政附帶民事賠償訴訟的模式，行政訴訟在認(rèn)定被訴行政行為違法的同時，依據(jù)民事實體法規(guī)定在附帶民事賠償訴訟中進(jìn)行責(zé)任分配，再以國家賠償法的相關(guān)規(guī)定限制行政主體的賠償范圍，最后，在執(zhí)行階段，原告可以主張由侵權(quán)的行政主體或民事主體承擔(dān)全部或部分賠償責(zé)任。（8）

 

第二，當(dāng)行政主體與民事主體在無意思聯(lián)絡(luò)，其行為偶然結(jié)合侵害第三人合法權(quán)益時，應(yīng)當(dāng)按照各自的行為在損害結(jié)果中所起的作用承擔(dān)按份責(zé)任。對此，《最高人民法院關(guān)于公安機關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任的批復(fù)》規(guī)定：由于公安機關(guān)不履行法定行政職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償?shù)臄?shù)額時，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素。這要求法院在審理無意思聯(lián)絡(luò)的行政與民事競合案件時，應(yīng)當(dāng)分別考慮行政主體與民事主體的行為在損害中作用的大小來確定雙方的賠償份額，此為按份責(zé)任。在訴訟程序上，也是適用行政附帶民事訴訟，分配各個責(zé)任主體的責(zé)任份額。

 

第三，當(dāng)行政主體作為安全保障義務(wù)人，未履行安全保障義務(wù)導(dǎo)致第三人因其他民事主體侵權(quán)造成損害時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補充賠償責(zé)任。受害人應(yīng)當(dāng)首先向民事主體要求民事賠償，民事賠償不足以填補損害或民事主體無能力賠償時由行政主體承擔(dān)補充賠償責(zé)任。

 

 

 

 

參考文獻(xiàn)：

 

（1） 參見趙奎霖：《行政侵權(quán)與民事侵權(quán)共同致害案件的審理問題研究》，載《行政法學(xué)研究》2012年第3期。

 

（2）參見歐陽慶芳、閔珍斌：《關(guān)于行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件的幾點思考》，載《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報》第21卷第1期。

 

（3） 參見張紅：《行政賠償責(zé)任與民事賠償責(zé)任之關(guān)系及其處理》，載《政法論壇》2009年第2期。

 

（4） 參見陳東升、余寧、郭敬波：《行民爭議交叉案件審理何時不再難》，載《法制日報》2011年2月9日。

 

（5） 參見俞祺：《怠于履行職責(zé)與第三人行為共同致害的侵權(quán)賠償》，載《人民司法》2012年第23期。

 

（6) 參見劉雪麗：《行政賠償歸責(zé)原則之完善-以對民事賠償歸責(zé)原則的借鑒為視角》，載河南工程學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）第26卷第2期。

 

（7)參見趙奎霖：《行政侵權(quán)與民事侵權(quán)共同致害案件的審理問題研究》，載《行政法學(xué)研究》2012年第3期。

 

（8）參見趙奎霖：《行政侵權(quán)與民事侵權(quán)共同致害案件的審理問題研究》，載《行政法學(xué)研究》2012年第3期。