當(dāng)前，我國(guó)提出要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)非訴調(diào)解，促進(jìn)訴訟調(diào)解與社會(huì)矛盾糾紛的大調(diào)解機(jī)制相結(jié)合，對(duì)于和諧社會(huì)建設(shè)和保持社會(huì)穩(wěn)定都具有非常重要的意義。本文從非訴訟調(diào)解與訴訟調(diào)解的現(xiàn)狀出發(fā)，并以此為研究視角，對(duì)非訴訟調(diào)解的價(jià)值、運(yùn)行以及其與訴訟調(diào)解銜接的理論和實(shí)踐等問題作一些分析，以有益于推動(dòng)社會(huì)大調(diào)解機(jī)制的建立和完善。

一、非訴調(diào)解的價(jià)值取向

在成熟的法治社會(huì)，糾紛解決機(jī)制通常由訴訟的、行政的、調(diào)解的、仲裁的以及自救等多元化形式構(gòu)成，并且糾紛解決趨于社會(huì)化。糾紛解決權(quán)不宜也不可能由法院一家大包大攬甚至壟斷，訴訟外糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)在糾紛解決體系中占有重要的一席之地。加強(qiáng)非訴調(diào)解是我國(guó)建設(shè)成熟法治社會(huì)的重要手段和應(yīng)有之義。

（一）非訴調(diào)解是緩解法院案件收案數(shù)量大幅增長(zhǎng)帶來的辦案壓力的有效方式

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地法院受理的民商事糾紛案件呈幾何數(shù)增長(zhǎng)，法院的訴訟總量與新類型案件訴訟量與日俱增。但因體制及財(cái)政狀況等多方面因素造成的人民調(diào)解等非訴解決糾紛功能的弱化，使法院訴訟活動(dòng)的壓力越來越大；法院受理案件數(shù)量的大幅上升與有限的法院審判力量間的矛盾日益突顯。"截至6月20日（2005年，筆者注），朝陽(yáng)區(qū)法院的立案數(shù)已達(dá)31000件，繼2004年創(chuàng)下收案4.6萬件的紀(jì)錄后，作為全國(guó)收案數(shù)最多的基層法院，朝陽(yáng)法院2005年前6個(gè)月收案數(shù)量再次令人咋舌。"之后，朝陽(yáng)法院受理案件數(shù)仍呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。到2010年，朝陽(yáng)法院全年受理各類案件58060年，同比上升3.7%；2012年，朝陽(yáng)法院受理案件60670件，又創(chuàng)歷史新高，居北京市基層法院之首。雖然近年來各法院擴(kuò)招了一定數(shù)量的法官，但法官數(shù)量的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)比不上案件數(shù)量的增長(zhǎng)速度，案多人少矛盾日益激烈。通過非訴大調(diào)解機(jī)制分流一部分民商事案件是可行的方式。

（二）構(gòu)建非訴調(diào)解制度是法官精英化的需要--精英法官不應(yīng)將大量精力放到調(diào)解簡(jiǎn)單民事案件上

隨著我國(guó)法官職業(yè)化進(jìn)程的加快，以及主審法官等制度的實(shí)施，具有自主審判權(quán)的法官數(shù)量將大幅減少，按照目前的法院收案數(shù)量，法官按部就班審理全部案件將是幾乎不可能的任務(wù)。他們應(yīng)當(dāng)將精力放到難案、疑案和新類型案件上，對(duì)于權(quán)利義務(wù)明確、案件事實(shí)簡(jiǎn)單的一般民商事案件應(yīng)有相應(yīng)的機(jī)制分流出去，而不能將這些案件全部壓到實(shí)行法官精英化的法官肩膀之上。為此，在案件進(jìn)入法院之前通過非訴機(jī)制化解社會(huì)矛盾糾紛，也是對(duì)法官職業(yè)化進(jìn)程的有力推動(dòng)。

（三）崇尚和諧的中華民族心理和熟人社會(huì)的存在，是加強(qiáng)非訴調(diào)解的重要社會(huì)學(xué)因素

民族心理，是各民族在形成和發(fā)展過程中，凝結(jié)起來的表現(xiàn)在民族文化特點(diǎn)上的心理狀態(tài)。它是在民族共同語(yǔ)言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)生活的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，反映了一個(gè)民族的共同心理特點(diǎn)。中華民族長(zhǎng)期以來形成的民族心理具有以下明顯的特點(diǎn)：內(nèi)向、溫順、自尊自重的心理；安分守己、追求和諧的心理；誠(chéng)實(shí)、友好、謙讓的心理；克已、寬容、豁達(dá)大度的心理；富于同情、助人為樂的心理。同時(shí)，在共同的生活中，在聚居的人們之間形成了一個(gè)明顯的熟人社會(huì)，相互之間彼此了解，能夠相互寬容，并且還形成了一種明顯的"厭訴"和"懼訴"心理狀態(tài)。中華民族心理及熟人社會(huì)的形成對(duì)我國(guó)人民調(diào)解制度有著重要的影響，主要體現(xiàn)在：一是糾紛當(dāng)事人愿意選擇調(diào)解方式解決爭(zhēng)端；二是容易找到雙方當(dāng)事人都信任的第三者作為調(diào)解人；三是第三者樂于充當(dāng)義務(wù)調(diào)解人；四是有助于提高調(diào)解的成功率。

（四）非訴調(diào)解可以節(jié)約有限的司法資源。非訴調(diào)解工作不收取費(fèi)用，可以為當(dāng)事人減少訴訟費(fèi)的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，非訴調(diào)解在調(diào)解形式和運(yùn)用手段上更為靈活多樣，調(diào)解員可以運(yùn)用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知識(shí)、"地方性知識(shí)"來解決糾紛。這種解決糾紛的非訴訟方式具有明顯的便捷、經(jīng)濟(jì)、節(jié)約司法資源等優(yōu)勢(shì)，也能夠達(dá)成可能滿足雙方需要和利益的協(xié)議，實(shí)現(xiàn)雙贏的目的。

（五）非訴調(diào)解從法律層面上講，已實(shí)現(xiàn)與訴訟程序的銜接，此即是非訴調(diào)解的重大價(jià)值所在。最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》明確確認(rèn)了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力問題，規(guī)定："經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議。"該司法解釋已經(jīng)解決了人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解協(xié)議的法律效力問題，賦予了調(diào)解協(xié)議民事合同的性質(zhì)，改變了調(diào)解協(xié)議動(dòng)輒成為"一紙空文"的尷尬局面。這是大力開展人民調(diào)解工作最有力的法律保障。

二、當(dāng)前民事糾紛非訴調(diào)解所選擇的模式

現(xiàn)在，世界各國(guó)都面臨著訴訟案件急劇增多的嚴(yán)峻形勢(shì)，司法機(jī)關(guān)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足解決社會(huì)矛盾的實(shí)際需求。在一個(gè)成熟的糾紛解決體系中，多數(shù)社會(huì)糾紛應(yīng)當(dāng)通過調(diào)解、斡旋、仲裁等更加簡(jiǎn)便的方式解決。只有多種糾紛解決方式和機(jī)制的并存，社會(huì)才能保持活力，保持持續(xù)健康和諧發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)通過非訴方式處理民事糾紛主要存在三類法律認(rèn)可的替代性糾紛解決程序：

一是行政性非訴訟程序。由國(guó)家行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)所附設(shè)，包括行政申訴、行政調(diào)解、行政裁決、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁等。主要處理當(dāng)事人之間發(fā)生涉及土地、勞動(dòng)爭(zhēng)議等糾紛以及治安管理過程中發(fā)生的侵權(quán)民事賠償?shù)取?span lang="EN-US">

二是民間性非訴訟程序。既包括民間自發(fā)成立的糾紛解決組織，也包括由政府或司法機(jī)關(guān)組織或援助的民間糾紛解決機(jī)構(gòu)。主要有人民調(diào)解組織的調(diào)解、消費(fèi)者協(xié)會(huì)糾紛調(diào)解等以及根據(jù)《仲裁法》成立的仲裁機(jī)構(gòu)的調(diào)解。

三是法院附設(shè)非訴調(diào)解程序。主要是指在法院內(nèi)部設(shè)立的調(diào)解機(jī)構(gòu)，或者受法院指導(dǎo)，對(duì)來訴的案件進(jìn)行訴前或庭前的調(diào)解。

目前，各地為了進(jìn)一步加強(qiáng)非訴調(diào)解機(jī)制的改革，在另一些方面也進(jìn)行了一些很好的嘗試。如各地自主成立的行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)自己會(huì)員之間產(chǎn)生的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解，法院在社會(huì)上聘請(qǐng)一些威信高、負(fù)責(zé)任的自然人進(jìn)行非訴調(diào)解等，由相互熟識(shí)的人居中為雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解往往更易達(dá)成調(diào)解協(xié)議。如筆者所在法院實(shí)行訴訟服務(wù)中心訴前調(diào)解制度，在立案前征得當(dāng)事人同意的情況下，將案件移送給法院聘請(qǐng)的調(diào)解人（即：當(dāng)?shù)氐娜嗣裾{(diào)解組織或法院聘請(qǐng)的在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄍ淖匀蝗耍┻M(jìn)行訴前調(diào)解，取得不錯(cuò)的效果。

三、當(dāng)前非訴調(diào)解制度運(yùn)行狀況解析

在分析之前，對(duì)于一些非訴調(diào)解的情況予以排除，即：行政性非訴調(diào)解程序和仲裁調(diào)解。前者有獨(dú)立的人員、經(jīng)費(fèi)，屬于履行職務(wù)的行為；而仲裁機(jī)關(guān)也是獨(dú)立核算的機(jī)關(guān)，組織機(jī)構(gòu)、人員等有明確的法律規(guī)定。并且兩類非訴調(diào)解模式，法律規(guī)定明確，運(yùn)行狀況穩(wěn)定，工作有序。

但對(duì)于其他類型的非訴調(diào)解模式，如人民調(diào)解組織調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解、法院倡導(dǎo)的由法院聘請(qǐng)的調(diào)解人進(jìn)行調(diào)解的模式，法律或者有規(guī)定，但規(guī)定不明確、不健全，或法律根本沒有規(guī)定。這些非訴調(diào)解機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況將是討論的重點(diǎn)。本節(jié)從當(dāng)事人是否愿意非訴調(diào)解、非訴調(diào)解組織的情況、法院對(duì)于非訴調(diào)解的態(tài)度等各方面對(duì)當(dāng)前的非訴調(diào)解制度的運(yùn)行狀況進(jìn)行剖析。

（一）當(dāng)事人接受非訴調(diào)解的意愿情況

當(dāng)事人是否愿意接受非訴調(diào)解方式解決發(fā)生的糾紛，是非訴調(diào)解存在的重要基礎(chǔ)。依據(jù)筆者所在法院及派出法庭訴訟服務(wù)中心調(diào)解室的運(yùn)行情況，對(duì)所轄基層人民法庭受理的農(nóng)村民事案件的當(dāng)事人進(jìn)行問詢調(diào)查。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，愿意先將案件移送到法院聘請(qǐng)的訴前調(diào)解人先行調(diào)解的當(dāng)事人占總數(shù)的85％以上，特別是婚姻家庭類糾紛、相鄰關(guān)系糾紛及由此產(chǎn)生的侵權(quán)糾紛、土地糾紛、一般的債權(quán)債務(wù)糾紛等類型的案件，通常情況下，當(dāng)事人均愿意由獨(dú)立調(diào)解人先行調(diào)解，省時(shí)省力又省費(fèi)用，雙方對(duì)居中調(diào)解的人員都熟悉，沒有畏懼感。只有少部分案件，當(dāng)事人堅(jiān)持要求法院立案審理，不同意委托他人先行調(diào)解。可以說非訴調(diào)解是適合我國(guó)國(guó)情的一種有效的糾紛解決方式。

（二）非訴調(diào)解機(jī)構(gòu)和調(diào)解人員情況

目前，非訴調(diào)解機(jī)構(gòu)主要是指根據(jù)《人民調(diào)解組織條例》組建的各級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)。人民調(diào)解委員會(huì)主要分布在基層，可以及時(shí)化解矛盾、避免矛盾向上延伸，是社會(huì)穩(wěn)定的重要調(diào)節(jié)器。但目前調(diào)解委員會(huì)機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)設(shè)立在村級(jí)組織，雖然名義上設(shè)立，形式上存在，但運(yùn)行狀況堪憂，人員配備不整，辦公場(chǎng)所不定，造成無人調(diào)解，有名無實(shí)。在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)政府普遍設(shè)立司法助理員，負(fù)責(zé)調(diào)解本轄區(qū)內(nèi)的一般民事糾紛，但司法助理員往往與當(dāng)?shù)氐姆煞?wù)所工作人員系一套人馬。處理老百姓糾紛的過程中，作為法律工作者的民事糾紛處理人卻極力推薦一方當(dāng)事人到法院訴訟，并要求當(dāng)事人委托其為訴訟代理人以收取代理費(fèi)牟利。處理糾紛的過程成為司法助理員發(fā)現(xiàn)代理案件來源的過程，這與其非訴調(diào)解組織的身份及司法助理員的設(shè)置初衷本意已相去甚遠(yuǎn)。

（三）非訴調(diào)解機(jī)構(gòu)和調(diào)解人員的經(jīng)費(fèi)情況

《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第二條規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)的性質(zhì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作。該條例第十一條規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)。第十四條規(guī)定對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)委員根據(jù)情況可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼。但該條例又規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，由村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)解決。從目前的社會(huì)狀況看，作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)幾近空白，農(nóng)村村一級(jí)組織基本沒有多少經(jīng)濟(jì)收入，也不可能拿出經(jīng)費(fèi)用于開展人民調(diào)解工作。從上述規(guī)定可以看出人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解工作實(shí)際上是在做無償服務(wù)，人民調(diào)解不收費(fèi)，屬于公益性社會(huì)活動(dòng)。但人民調(diào)解委員會(huì)工作人員如果不能得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，就難以調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。從實(shí)際工作看，人民調(diào)解工作需要有一個(gè)能夠保障其活動(dòng)需要的經(jīng)費(fèi)供應(yīng)體制，同時(shí)，開展調(diào)解工作也需要適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)，沒有經(jīng)費(fèi)就無法正常開展工作。而其他非訴調(diào)解組織的情況皆受經(jīng)費(fèi)不足的困擾。經(jīng)費(fèi)的不足是困擾基層非訴調(diào)解組織工作正常開展的瓶頸。

（四）非訴調(diào)解人素質(zhì)情況

當(dāng)前，人民調(diào)解組織及以其他方式參與非訴調(diào)解的人員整體素質(zhì)較低，法律業(yè)務(wù)水平普遍不高，調(diào)解程序意識(shí)、調(diào)解的水平和調(diào)解的藝術(shù)還有待進(jìn)一步提高。他們的調(diào)解能力和調(diào)解水平往往是靠威望、經(jīng)驗(yàn)、關(guān)系，與依法調(diào)解、居中調(diào)解，做到公正、公平、正義還有一定的差距。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一部分高學(xué)歷的畢業(yè)生來到了基層組織，充當(dāng)司法調(diào)解助理員，對(duì)加強(qiáng)非訴調(diào)解具有非常積極的作用。但這些情況目前只發(fā)生在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，并不具有普遍性。

（五）非訴調(diào)解案件的范圍及效力情況。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解工作的若干規(guī)定》，只有人民調(diào)解組織主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，才具有民事合同的效力。對(duì)于其他非訴調(diào)解組織或自然人主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，除仲裁和行政性非訴調(diào)解外，法律或相關(guān)司法解釋并未規(guī)定其相應(yīng)的法律效力，影響了以其他非訴調(diào)解方式達(dá)成調(diào)解協(xié)議的積極性。

四、非訴調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接的現(xiàn)實(shí)狀況。

（一）通過非訴調(diào)解方式達(dá)成的調(diào)解協(xié)議僅有一種可與訴訟調(diào)解銜接

最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解工作的若干規(guī)定》規(guī)定，民事糾紛的當(dāng)事人在自愿基礎(chǔ)上，經(jīng)過平等協(xié)商、在人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，具有民事合同的性質(zhì)。當(dāng)事人要求人民法院給予確認(rèn)的，經(jīng)依法審查確認(rèn)其法律效力，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。另外，對(duì)于有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解組織主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，雙方當(dāng)事人協(xié)商同意，可向公證處申請(qǐng)公證。經(jīng)過公證機(jī)關(guān)公證的調(diào)解協(xié)議，人民法院審查后，可以依法對(duì)調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行，賦予調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行效力。

由此可見，經(jīng)非訴調(diào)解達(dá)成的協(xié)議僅有人民調(diào)解組織主持達(dá)成的協(xié)議可與訴訟程序相銜接。對(duì)于其他非訴調(diào)解方式達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)，法律或司法解釋沒有規(guī)定。人民法院只能按照一般的民事案件進(jìn)行審理，無法形成非訴調(diào)解與訴訟調(diào)解的有效銜接。

（二）當(dāng)前非訴調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議極少，沒有非訴調(diào)解案件與訴訟程序銜接

由于符合司法解釋規(guī)定的人民調(diào)解組織的功能弱化、人員不整，人民調(diào)解組織經(jīng)常處于非工作、非運(yùn)行狀態(tài)，從源頭上來說基本沒有達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議。人民法院對(duì)人民調(diào)解協(xié)議處于等待狀態(tài)，但因沒有達(dá)成的或經(jīng)公證的調(diào)解協(xié)議來到人民法院，一般情況下法院無協(xié)議可供確認(rèn)或執(zhí)行。非訴調(diào)解與訴訟銜接基本成為空話。

五、對(duì)于加強(qiáng)非訴調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接的反思和建議。

（一）法院對(duì)于非訴調(diào)解在于引導(dǎo)、建議，而不應(yīng)去掌握主導(dǎo)權(quán)

非訴調(diào)解屬于社會(huì)大調(diào)解機(jī)制的一部分，是全社會(huì)參與的系統(tǒng)工程。從工作性質(zhì)上說，這屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理的職能范圍，行政機(jī)關(guān)能夠?yàn)榉窃V調(diào)解提供人員、經(jīng)費(fèi)和組織保障，是非訴調(diào)解的最主要的推動(dòng)力。法院作為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，在對(duì)于如何加強(qiáng)非訴調(diào)解，如何實(shí)現(xiàn)非訴調(diào)解與訴訟調(diào)解的有效銜接，可以向當(dāng)?shù)攸h委、政府提出建議，并在非訴調(diào)解的實(shí)施過程中對(duì)相關(guān)調(diào)解人員進(jìn)行業(yè)務(wù)上的培訓(xùn)和交流，引導(dǎo)他們更好的進(jìn)行非訴調(diào)解，更好的實(shí)現(xiàn)非訴調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接，從而實(shí)現(xiàn)非訴調(diào)解與訴訟調(diào)解二者的協(xié)調(diào)并行。限于財(cái)力、人員及部門職能的限制，不宜將法院作為推動(dòng)非訴調(diào)解的主要推動(dòng)力。如果在法院內(nèi)部設(shè)立訴前調(diào)解機(jī)制，如去年在全省推行的訴前調(diào)解制，仍需有審判人員親自參與，這對(duì)解決案多人少矛盾毫無幫助作用，反而加重了審判人員的工作壓力，最主要的是社會(huì)效果并不明顯，與部分希望當(dāng)事人通過有效訴訟盡快維護(hù)權(quán)益的心理預(yù)期也不相符，強(qiáng)行推行的結(jié)果差強(qiáng)人意。

（二）加強(qiáng)非訴調(diào)解的調(diào)解組織和調(diào)解人員隊(duì)伍建設(shè)

首先要加強(qiáng)人民調(diào)解委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有近90萬個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)，這支非訴調(diào)解力量如果充分利用起來，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定和和諧社會(huì)建設(shè)將起到極為重要的作用。其次要積極扶持其他模式的非訴調(diào)解工作。如行業(yè)協(xié)會(huì)成立的調(diào)解組織、人民法院聘請(qǐng)的獨(dú)立調(diào)解人等。一支有素質(zhì)的調(diào)解人隊(duì)伍才能符合現(xiàn)代社會(huì)的非訴調(diào)解工作的需要。要從兩方面加強(qiáng)調(diào)解人隊(duì)伍建設(shè)，一是從本地聘請(qǐng)德高望重、有信譽(yù)的當(dāng)?shù)?span lang="EN-US">"熟人"作為居中調(diào)解人，充分利用其人熟、地熟的有利條件達(dá)成調(diào)解協(xié)議；二是吸收一些專業(yè)人才加入調(diào)解人隊(duì)伍，從業(yè)務(wù)層面上掌握法律尺度，做好依法調(diào)解工作。

（三）建立非訴調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

當(dāng)前，非訴調(diào)解特別是人民調(diào)解在實(shí)際中運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，調(diào)解人員積極性不高，主要原因是經(jīng)費(fèi)保障不力。建立起非訴調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，是加強(qiáng)非訴調(diào)解工作的重要內(nèi)容。首先，要加強(qiáng)人民調(diào)解組織特別是人民調(diào)解委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)保障。各級(jí)政府財(cái)政部門可以將人民調(diào)解委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)列入年度專門預(yù)算，專項(xiàng)用于人民調(diào)解委員會(huì)的非訴調(diào)解工作。其次要積極扶持其他模式的非訴調(diào)解組織加大經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助力度，幫助這些非訴調(diào)解組織更好發(fā)揮其社會(huì)穩(wěn)定調(diào)節(jié)器的作用。從統(tǒng)計(jì)角度分析，這部分經(jīng)費(fèi)的支出數(shù)量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于因糾紛發(fā)生所造成的整體社會(huì)資源的浪費(fèi)，并較好了促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和生產(chǎn)力的不斷提高，必將產(chǎn)生極大的社會(huì)效益。

（四）人民法院可以確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議的范圍不僅僅限于人民調(diào)解組織主持達(dá)成的協(xié)議

當(dāng)前人民法院可以確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議僅為人民調(diào)解組織主持達(dá)成的協(xié)議。筆者以為，隨著社會(huì)的發(fā)展，以下幾種協(xié)議法院均可按照民事合同的性質(zhì)予以確認(rèn)，賦予其法律效力：一是人民調(diào)解組織主持達(dá)成的協(xié)議；二是依法成立的行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解組織主持本協(xié)會(huì)會(huì)員達(dá)成的協(xié)議；三是雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后經(jīng)公證的調(diào)解協(xié)議；四是當(dāng)事人之間達(dá)成調(diào)解協(xié)議要求法院予以確認(rèn)的，經(jīng)審查無違反法律法規(guī)規(guī)定的，也可以按民事合同性質(zhì)加以確認(rèn)。

（五）盡快頒布《人民調(diào)解法》，通過立法推動(dòng)社會(huì)大調(diào)解格局的形成

關(guān)于人民調(diào)解的專門法律規(guī)定，目前只有《人民調(diào)解工作條例》以及最高人民法院頒布的司法解釋《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解工作的若干規(guī)定》等寥寥的幾個(gè)，沒有形成強(qiáng)有力的成體系的規(guī)范性法律文件。而《人民調(diào)解工作條例》已明顯不適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，因此，新頒布一部《人民調(diào)解法》，必將有力推動(dòng)人民調(diào)解工作的深入開展，對(duì)于建立多個(gè)層次、多種方式的糾紛解決機(jī)制具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

當(dāng)前，我國(guó)非訴機(jī)制解決糾紛的潛力和資源沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，人民群眾通常只能以訴訟的方式解決糾紛，致使我國(guó)在社會(huì)矛盾解決方式上表現(xiàn)為一條腿走路。這也是導(dǎo)致人民法院辦案數(shù)量大幅增長(zhǎng)的主要原因。建立起有效的非訴糾紛解決機(jī)制，通過非訴調(diào)解化解社會(huì)矛盾，形成非訴機(jī)制與訴訟機(jī)制平衡發(fā)展，對(duì)促進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將具有不可估量的推動(dòng)作用。