一、常州化工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與污染現(xiàn)狀

 

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，常州土壤污染中，除了常見的農(nóng)藥污染外，還有更為嚴(yán)重的持久性有機(jī)污染物和有毒重金屬。某地區(qū)送檢的樣本里更是發(fā)現(xiàn)了百余種多氯聯(lián)苯有害物質(zhì)。而在采集的稻米、蔬菜、魚、雞、鴨等食品樣品中，也出現(xiàn)了二惡英類物質(zhì)。化工企業(yè)已成為了常州地區(qū)環(huán)境污染的主要來源。

 

常州市目前共有化工企業(yè)2400多家，數(shù)量在全省位居第二，而高新區(qū)又成為了這些化工企業(yè)的主要聚集地。總體而言，我市的化工企業(yè)具有五大特點(diǎn)：一是企業(yè)規(guī)模小。全市規(guī)模以下化工企業(yè)達(dá)1825家，占76.1%，規(guī)模以上的僅有576 家，占23.9%。二是企業(yè)布局散。絕大部分化工企業(yè)都零星分散在城區(qū)和轄市區(qū)的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。經(jīng)調(diào)查，目前全市僅有549家化工企業(yè)分布在各級工業(yè)集中區(qū)，161家化工企業(yè)分布在目前已明確的化工集中區(qū)內(nèi)，已入工業(yè)集中區(qū)和化工集中區(qū)的企業(yè)占所有化工企業(yè)的29.6%。分散設(shè)點(diǎn)的化工企業(yè)達(dá)1691家，占所有化工企業(yè)的70.4%。三是產(chǎn)值貢獻(xiàn)少。全市化工企業(yè)的產(chǎn)值約為459億元，僅占全市工業(yè)總產(chǎn)值的13.5%。四是環(huán)保投訴多。市環(huán)保局每年受理環(huán)保信訪投訴約4000件，其中化工信訪投訴占到了23.2%。五是環(huán)境污染重。全市工業(yè)企業(yè)COD排污總量為36215.98噸，其中化工企業(yè)COD排污量為12383.611噸，占了排污總量的34.2%。

 

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國兩萬多家石化企業(yè)中，有１萬多家分布在長江流域。伴隨著長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速增長，長江流域跨界水污染事件時(shí)有發(fā)生，地區(qū)間水事糾紛接連不斷，嚴(yán)重影響了下游地區(qū)人民的生產(chǎn)生活以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)國家發(fā)改委長三角區(qū)域規(guī)劃綜合組成員、上海社會(huì)科學(xué)院城市化發(fā)展研究中心主任郁鴻勝教授的報(bào)告提供的數(shù)據(jù)，長三角污染物排放量占全國的五分一，長三角流域總體水質(zhì)逐年下降，南京、上海、南通、鎮(zhèn)江等長江段均存在明顯的岸邊污染帶，一般市區(qū)河流水質(zhì)遠(yuǎn)低於Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)，郊區(qū)和農(nóng)村河流水質(zhì)均低於Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)內(nèi)近二十個(gè)湖泊百分之七十五以上已呈明顯富養(yǎng)化，太湖、淀山湖全湖性水質(zhì)平均每十年下降一個(gè)級別。此外，江蘇南部、上海和整個(gè)浙江更是酸雨的重污染區(qū)；核心區(qū)域十萬平方公里范圍內(nèi)，因長期超采地下水，引起了區(qū)域性地面沉降與地裂縫等災(zāi)害。養(yǎng)殖污染、化肥農(nóng)藥污染、有機(jī)肥污染、生活污水肆意排放、水土流失正在成為長三角地區(qū)水土環(huán)境共同的"五大殺手"。據(jù)監(jiān)察部統(tǒng)計(jì)，近幾年全國每年水污染事故都在1700起以上。

 

二、當(dāng)前環(huán)保訴訟情況和執(zhí)法難題

 

（一）當(dāng)前區(qū)域內(nèi)環(huán)保訴訟情況

 

2008年至2012年，新北區(qū)人民法院共計(jì)受理環(huán)保行政訴訟案件6件，5件為針對環(huán)保行政處罰提起的訴訟案件，1件為針對環(huán)評報(bào)告提起的訴訟。但所有訴訟案件均為環(huán)保部門作出停產(chǎn)處罰所引發(fā)的案件，而所有停產(chǎn)處罰基本系針對項(xiàng)目未經(jīng)批準(zhǔn)即生產(chǎn)引起。

 

2012年，新北法院收到的環(huán)保申請執(zhí)行的案件為47件，類型均為行政處罰案件。法院經(jīng)審查準(zhǔn)予執(zhí)行的6件，不執(zhí)行的0件，當(dāng)事人在審查環(huán)節(jié)自愿履行的40件，因不具備履行能力終結(jié)執(zhí)行的1件。

 

以新北區(qū)法院2010年前8個(gè)月辦理的18件行政執(zhí)行案件來看，常州市東方鋼球有限公司、常州市東南工業(yè)廢水處理廠分別被處罰3次。這說明當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法過程中以罰為主，缺乏有效的監(jiān)督和整改機(jī)制。

 

全國各地公益訴訟案件到目前為止數(shù)量有限，江蘇無錫的環(huán)保法庭是全國幾個(gè)最出色的法庭之一，但盡管如此，至2010年無錫環(huán)保法庭也只審理公益訴訟案件一件。2008年5月至2009年5月該環(huán)保法庭辦理的300多件環(huán)境類案件，有95%都是行政處罰非訴強(qiáng)制執(zhí)行案件。 筆者所在的常州市新北區(qū)人民法院處理的環(huán)保類案件也多為行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行其行政處罰。這說明不但環(huán)境公益訴訟，普通的私益民事和行政訴訟數(shù)量都不多，環(huán)境類案件訴訟的難度可見一斑。許多法院對環(huán)保部門提起的公益訴訟仍然不予受理，理由很簡單，就是"原告與被告之間沒有直接利害關(guān)系"。直接利害關(guān)系成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關(guān)坎。這也就是說公益訴訟缺乏理論上的有力支持。環(huán)境公益訴訟碰到的還是四大"攔路虎"--立案難、取證難、勝訴難、維權(quán)成本高，在環(huán)境公共利益受到侵害時(shí)，很多時(shí)候仍然是"沒人訴"、"不愿訴"、"不敢訴"和"不會(huì)訴"，單個(gè)人的環(huán)境維權(quán)往往很難取得成功。

 

（二）當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法中存在的難題

 

1、思想觀念的滯后性

 

雖然近年來人民群眾的環(huán)保意識得到了顯著增強(qiáng)，但不能否認(rèn)的是, 目前在許多環(huán)保執(zhí)法人員的心目中, 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影子還存在, 政策、行政命令與指示的權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律的權(quán)威性。加之環(huán)保法律一直被許多人視為" 軟法"等因素,這就無形中為部分以言代法、以權(quán)代法的違法行為開了方便之門。而人們在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的趨利性往往導(dǎo)致廣大民眾容易從自身利益出發(fā), 追求眼前最大、最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益, 較少從長遠(yuǎn)角度考慮環(huán)境效益。整個(gè)社會(huì)的環(huán)保法制觀念和環(huán)保意識還較為淡薄。

 

2、環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)的缺失

 

（1）環(huán)保部門缺乏必要的處罰權(quán)。2012年，新北法院收到47件環(huán)保申請執(zhí)行的案件，環(huán)保部門本身需要通過向法院申請執(zhí)行的方式來強(qiáng)制相對人履行環(huán)保法律義務(wù)。這使得環(huán)保部門對層出不窮的違法行為常感到力不從心或束手無策, 難以有效地進(jìn)行監(jiān)督管理。

 

（2）環(huán)保部門缺乏限期治理等執(zhí)法權(quán)。

 

從理論與實(shí)際的需要看, 環(huán)保部門應(yīng)擁有限期治理決定權(quán),以及由此衍生的責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的權(quán)力,以加強(qiáng)環(huán)保部門執(zhí)法的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。目前我國環(huán)保法律基本都將這些權(quán)力賦予地方政府然而地方政府往往偏重于考慮產(chǎn)值、效益、

 

職工收人、失業(yè)率、社會(huì)穩(wěn)定等因素, 并未以環(huán)境保護(hù)為其考慮問題的真實(shí)出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn), 故往往難以"狠"下決心作出這方面的決定。這無異于客觀上助長了污染者" 有恃無恐"的心理, 給環(huán)保執(zhí)法帶來一定的困難, 無形中降低了環(huán)保部門的執(zhí)法能力。

 

3、環(huán)保執(zhí)法存在"厲而不嚴(yán)"的情況。

 

（1）規(guī)劃環(huán)評未能嚴(yán)格履行。我國自2003年9月1日起實(shí)施《環(huán)境影響評價(jià)法》，對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估。但規(guī)劃環(huán)評所注重的長期利益、全局利益，與"重審批輕規(guī)劃"的部門利益和"短平快出業(yè)績"的地方利益相沖突。GDP的考核體制下，地方官員是支持上重化工項(xiàng)目的，很多類似的項(xiàng)目都是"先上車再買票"甚至"上車后也不買票"，這樣"生態(tài)災(zāi)難"的隱患就由此埋下。

 

（2）停產(chǎn)處罰執(zhí)行難度大。我院在非訴審查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)當(dāng)事人對環(huán)保金錢處罰基本都能履行到位，環(huán)保金錢處罰的自覺執(zhí)行力較高。但一旦環(huán)保部門作出的是停產(chǎn)停業(yè)處罰時(shí)，被處罰人基本都不愿意配合，法院也難以協(xié)調(diào)成功，結(jié)案方式均為裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，但在執(zhí)行階段又很難操作。

 

（3）對反復(fù)污染者處罰不力。我院曾在一年之內(nèi)受理了對常州市東方鋼球有限公司、常州市東南工業(yè)廢水處理廠的3次處罰，可見處罰后的限期整頓并未落到實(shí)處。除了未批先建等法律明文規(guī)定應(yīng)予停產(chǎn)停業(yè)處罰外，環(huán)保部門對反復(fù)污染者傾向于使用罰款的手段，對責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉使用非常謹(jǐn)慎。這固然與停產(chǎn)停業(yè)處罰難于執(zhí)行有關(guān)，但在客觀上縱容了有些企業(yè)一直不肯加大環(huán)保投入，不肯使用先進(jìn)工藝和技術(shù)的作法，企業(yè)違法成本比較低，預(yù)防違法的愿意比較低。

 

4、環(huán)保執(zhí)法的程序性保障不足。

 

當(dāng)前，聽證程序在環(huán)保執(zhí)法中的適用范圍過于狹窄, 聽證程序無劃一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《行政處罰法》等有關(guān)法律的規(guī)定, 目前主要在環(huán)保行政處罰領(lǐng)域適用聽證程序, 而且僅局限于責(zé)令停止生產(chǎn)、吊銷許可證、較大數(shù)額的罰款等少數(shù)幾個(gè)處罰的種類。在排污許可證的核發(fā)、較大數(shù)額的排污費(fèi)的征收等涉及行政相對人重大利益的執(zhí)法領(lǐng)域均未設(shè)立聽證程序。由于缺乏相應(yīng)的鼓勵(lì)民眾參與環(huán)保執(zhí)法的激勵(lì)機(jī)制, 民眾參與環(huán)保執(zhí)法的積極性和自覺性并不高, 這也在一定程度上, 使得民主程序在環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域的應(yīng)用受到限制。

 

三、環(huán)保執(zhí)法困境的原因分析

 

（一）經(jīng)濟(jì)利益的影響

 

市場經(jīng)濟(jì)的趨利性導(dǎo)致政府和企業(yè)往往容易追求眼前最大、最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益, 難以從長遠(yuǎn)角度考慮環(huán)境效益。分析停產(chǎn)處罰難于執(zhí)行的原因，我們不難發(fā)現(xiàn)：1、停產(chǎn)處罰的執(zhí)行涉及工人下崗、社會(huì)保障等問題，容易引發(fā)社會(huì)波動(dòng)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性較大；2、停產(chǎn)涉及地方政府稅收收入等減少，不一定能夠獲得當(dāng)?shù)卣呐浜希鄙俚胤秸浜现С郑坏┏霈F(xiàn)社會(huì)穩(wěn)控或極端事件法院也無法獨(dú)力面對；3、停產(chǎn)與否有時(shí)難以量化。行政處罰有時(shí)是針對某一項(xiàng)目或某一工藝要求停產(chǎn)，而該公司其它項(xiàng)目或者同一項(xiàng)目的其它工藝可能是合法的，執(zhí)行時(shí)很難清晰界定；4、停產(chǎn)的方式有待明確。停產(chǎn)執(zhí)行只要機(jī)器不違規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)即可還是將違規(guī)設(shè)備進(jìn)行拍賣方算執(zhí)行到位？部分停止生產(chǎn)的處罰執(zhí)行起來較為困難，如曾有一處罰要求當(dāng)事人"停止洗桶"，而停止洗桶是個(gè)單次行為，對停止之后是否仍存在后繼或持續(xù)違法行為的監(jiān)督難度較大。

 

因此，在面對停產(chǎn)處罰的執(zhí)行時(shí)，我院往往會(huì)與申請執(zhí)行人和被申請執(zhí)行人多次協(xié)調(diào)，與地方政府接洽、論證，耗費(fèi)精力頗多。

 

（二）尚未建立環(huán)保統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)制

 

當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法中尚未真正建立起環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與分管部門監(jiān)督管理相結(jié)合的執(zhí)法機(jī)制。有關(guān)部門因缺乏必要的執(zhí)法手段和措施, 難以有效配合環(huán)保部門的執(zhí)法工作。如《水污染防治法》第四條第三款規(guī)定："各級人民政府的水利管理部門、衛(wèi)生行政部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門、市政管理部門、重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu), 結(jié)合各自的職責(zé), 協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門對水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。"該款體現(xiàn)了統(tǒng)管與分管相結(jié)合的原則, 有助于各部門合力做好水污染防治工作。但由于衛(wèi)生行政、市政管理、水源保護(hù)機(jī)構(gòu)這三個(gè)協(xié)同部門缺乏相應(yīng)的執(zhí)法權(quán), 就難免使上述部門的"協(xié)同監(jiān)督管理"在很大程度上淪為紙上談兵。同時(shí)，環(huán)保部門由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督執(zhí)法權(quán),在環(huán)保處罰、整改、監(jiān)督上都多有掣肘，對其他部門給違法者"開綠燈"的行為, 也無法給予有力的制約。

 

（三）環(huán)保公益訴訟制度長期缺位

 

私益賠償?shù)臋?quán)利行使不會(huì)落空，因?yàn)橛忻鞔_的利益人，受到損害的漁民等人自會(huì)主張，但環(huán)境公益的維護(hù)則可能會(huì)被人忘記。目前環(huán)保惡性事故發(fā)生后的處理常態(tài)是：出了問題，政府出面救急，等風(fēng)頭過去了，無人對生態(tài)進(jìn)行恢復(fù)，等污染累積到一定程度，嚴(yán)重影響到生產(chǎn)生活時(shí)，再由地方和國家政府埋單進(jìn)行恢復(fù)。這種方式嚴(yán)重放任了污染企業(yè)，讓其不能正視污染對社會(huì)造成的損失，不能讓其對后果承擔(dān)責(zé)任，也就不能讓其使用各種手段來預(yù)防污染，對污染沒有警酲之心。也有失公平，政府的錢是所有納稅人所繳納，誰排污誰買單，納稅人的錢不應(yīng)為賺取暴利又喪失良知的企業(yè)來買單，否則和權(quán)利與義務(wù)相對等的法律原則、與公平正義的法律原則相違背，也在客觀上縱容了污染企業(yè)的繼續(xù)違法。環(huán)境公益訴訟有關(guān)的立法應(yīng)當(dāng)盡快完善，否則既不符合法理，有失社會(huì)公平，又違背了提升環(huán)境法治、建設(shè)和諧社會(huì)的要求。同時(shí)應(yīng)抓緊落實(shí)的還有對環(huán)境損害評估方法、技術(shù)、指標(biāo)的研究與制定，并建立相關(guān)保險(xiǎn)、基金等配套制度。

 

四、加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法的對策建議

 

（一）建立多元化的環(huán)保糾紛解決機(jī)制

 

當(dāng)前環(huán)保糾紛的解決在實(shí)踐中重行政、輕司法，重處罰、輕預(yù)防。而環(huán)境公益訴訟受案率較低，一方面是由于環(huán)境公益訴訟對于大多數(shù)公眾而言仍較為陌生甚至頗為神秘，公眾往往胸懷通過環(huán)境公益訴訟保衛(wèi)環(huán)境的熱情，卻缺少正確運(yùn)用環(huán)境公益訴訟制度的知識和能力，表現(xiàn)出心有余、力不足的急切心情。另一方面，環(huán)境公益訴訟急需各方力量共同為其營造良好的運(yùn)行空間。環(huán)境保護(hù)公益訴訟不僅可以對利益糾紛予以解決，更重要的是它可以間接地對各種與環(huán)境公益有關(guān)的社會(huì)關(guān)系做出調(diào)整，為社會(huì)確立有關(guān)環(huán)境公益的行為指南，甚至可以影響社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)政策的制定和執(zhí)行。建議環(huán)保部門重視環(huán)保公益訴訟，支持民間環(huán)保NGO的發(fā)展，在平常工作中加強(qiáng)與檢察部門、地方群眾及NGO的溝通，在保護(hù)國家和社會(huì)利益不受損害方面承擔(dān)更大責(zé)任。

 

（二）強(qiáng)化環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法能力

 

"法律的實(shí)現(xiàn)雖然不是必然地需要強(qiáng)制, 但是沒有強(qiáng)制作為后盾, 法律的實(shí)現(xiàn)也是難以想象的。"環(huán)保法的實(shí)現(xiàn)，需要賦予環(huán)保部門必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力和對限期治理的決定權(quán)。更可以借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn), 在環(huán)境監(jiān)理隊(duì)伍的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步建立環(huán)境警察隊(duì)伍。建議環(huán)保部門在日常行為中加強(qiáng)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，第一時(shí)間進(jìn)行處罰和整頓，減少事后執(zhí)法的麻煩。同時(shí)，可以賦予各分管部門一定的執(zhí)法手段和措施。如可以賦予《水污染防治法》第四條第三款的市政、衛(wèi)生、水源保護(hù)機(jī)構(gòu)等"協(xié)同部門"一定的處罰權(quán)。充分調(diào)動(dòng)協(xié)同部門的積極性，達(dá)到各部門各盡其責(zé)、分工合作地抓好水污染防治工作的目的。進(jìn)一步明確規(guī)定環(huán)保部門和其他部門在環(huán)保工作上的協(xié)作配合關(guān)系，逐步建立起有效、可行的協(xié)作配合機(jī)制, 以形成環(huán)保執(zhí)法的合力。

 

（三）加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法的"民眾參與"。

 

要讓人民群眾參與到環(huán)境保護(hù)中來, 讓環(huán)保執(zhí)法充分體現(xiàn)民心民意。這既保證了環(huán)保執(zhí)法的公正性, 又增強(qiáng)了環(huán)保執(zhí)法的透明度，是實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門依法行政的必要手段, 也是貫徹環(huán)境保護(hù)"公眾參與"原則的重要舉措。目前可考慮在環(huán)境影響報(bào)告書的審批、排污許可證的核發(fā)、較大數(shù)額的排污費(fèi)的征收等重大執(zhí)法領(lǐng)域設(shè)立聽證程序, 并建立鼓勵(lì)民眾參與環(huán)保執(zhí)法的激勵(lì)機(jī)制, 增強(qiáng)民眾參與環(huán)保執(zhí)法的自覺性和積極性。此外, 可考慮全面推行環(huán)保領(lǐng)域的政務(wù)公開制度, 作為增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法的民主性的重要手段。各級環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)向民眾公開執(zhí)法的依據(jù)、環(huán)保方面的政策、辦事的具體程序、各類環(huán)保收費(fèi)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù), 從而實(shí)現(xiàn)民眾對環(huán)保執(zhí)法的民主監(jiān)督。環(huán)保部門還可以考慮建立環(huán)保執(zhí)法的回訪制度，多方面、多渠道征求民眾對環(huán)保執(zhí)法的意見和建議。

 

（四）加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

 

不斷加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)建設(shè)和能力建設(shè)。全面提高環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平和執(zhí)法手段。鑒于我國一些環(huán)保部門的人員素質(zhì)不高和物質(zhì)裝備較為落后, 難免在執(zhí)法時(shí)出現(xiàn)一定的差錯(cuò), 因而, 加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的培訓(xùn)和補(bǔ)充高素質(zhì)的執(zhí)法人員, 加大執(zhí)法的能力建設(shè), 配備先進(jìn)的執(zhí)法工具, 能快速、有效地提高我國環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平和質(zhì)量。