權(quán)力的來源經(jīng)歷了從社會(huì)契約論到人民主權(quán)理論的轉(zhuǎn)變，從我國政治實(shí)踐以及世界各國實(shí)際情況來看，權(quán)力來源于人民，人民才是國家的主人，政府應(yīng)該是為人民服務(wù)的工具。從根本上來說，人大對(duì)政府的監(jiān)督體現(xiàn)并維護(hù)了廣大人民的根本利益。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，而腐敗正是私利益對(duì)公共利益的一種侵犯，所以完善人大法律監(jiān)督也是為公共利益提供了強(qiáng)有力的保障。權(quán)力腐敗現(xiàn)象的屢禁不止和人民利益不斷的遭受侵害對(duì)我國人大監(jiān)督提出了更高的要求，完善人大對(duì)政府的法律監(jiān)督具有重要的意義和價(jià)值，有必要從各方面對(duì)其進(jìn)行研究。本文試圖從權(quán)力分工與制衡的角度解析人大對(duì)政府法律監(jiān)督的法理基礎(chǔ)，并對(duì)西方國家三權(quán)分立制度以及我國的議行合一制度進(jìn)行比較分析。

 

一、行政權(quán)力受到制約的必要性

 

孟德斯鳩在《論法的精神》中認(rèn)為:”一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。””從事物的性質(zhì)來說,要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”誠如孟德斯鳩所說,”當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手時(shí),自由便不復(fù)存在了；因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國王或議會(huì)制定暴虐的法律,并暴虐地執(zhí)行這些法律……”,孟德斯鳩揭示了人類政治生活中的一條真理:權(quán)力必須受到制約。從權(quán)利的特性我們可以看出權(quán)力必須受到制約，否則權(quán)力就會(huì)越過界限對(duì)權(quán)利造成侵害，因此必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，預(yù)防權(quán)力濫用以及在權(quán)力濫用之后及時(shí)的予以糾正。我國近年來將依法治國方略提升到很重要的位置，法律界對(duì)權(quán)力制約的問題研究也隨之增多，依法治國的關(guān)鍵就在于如何對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的限制。法治首先意味著控權(quán)制度的存在和權(quán)力制衡原則被遵守。[1]

 

西方資本主義國家在分權(quán)制衡理論的基礎(chǔ)上形成了現(xiàn)在的三權(quán)分立制度模式，立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)分屬三個(gè)不同的國家機(jī)關(guān)，三個(gè)權(quán)力之間互相制約互相均衡，從而達(dá)到限制權(quán)力的目的。三權(quán)分立的理論和實(shí)踐是在西方資產(chǎn)階級(jí)的社會(huì)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，但是作為一種制度一種政治模式延續(xù)至今，其中肯定有精華之處值得我國借鑒。毛澤東曾指出:”我們決不可拒絕繼承和借鑒古人和外國人,那怕是封建階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)的東西。”[2]與洛克等人不同,孟德斯鳩在分權(quán)學(xué)說上的特色,主要在于他提出的制衡理論，這一點(diǎn)同樣適用于我國社會(huì)主義國家的政治體制。孟德斯鳩分析各種政體特點(diǎn)之后著重指出:”世界上還有一個(gè)國家,它的政制的直接目的就是政治自由。”[3]孟德斯鳩認(rèn)為這樣的政治體制才是理想的，孟德斯鳩說的政治自由是指”一個(gè)公民的政治自由是一種心境的平安狀態(tài)。這種心境的平安是從人人都認(rèn)為他本身是安全的這個(gè)看法產(chǎn)生的。要享有這種自由,就必須建立一種政府,在它的統(tǒng)治下一個(gè)公民不懼怕另一個(gè)公民。”[4]所以說，政治體制建立的根本目的就是保障公民的一種自由，當(dāng)然是有限的合法范圍內(nèi)的自由。而這種自由的權(quán)利的保障就必然要求對(duì)權(quán)力進(jìn)行制衡。我國社會(huì)主義國家的立法權(quán)屬于全國人民代表大會(huì)，全國人民代表大會(huì)是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，三權(quán)分立不符合我國的政治實(shí)際，但是我國的人民代表大會(huì)代表的就是人民的利益，人大對(duì)行政機(jī)關(guān)以及司法權(quán)的監(jiān)督根本的目的也就是為了保障公民的合法權(quán)利，所以，在這一點(diǎn)上，中西方國家是擁有共同的理論基礎(chǔ)的。我國的人民代表大會(huì)制度確定了行政權(quán)和司法權(quán)都受到最高權(quán)力的制約和監(jiān)督，也就是受到人民權(quán)利的制約和監(jiān)督，只有確實(shí)保障了這種監(jiān)督權(quán)，人民代表大會(huì)所代表的人民權(quán)利才能得到實(shí)質(zhì)的行使，才不會(huì)受到行政權(quán)力或者司法權(quán)的侵害，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義國家的政治自由。從我國近年的政治實(shí)踐來看，人大對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督并沒有得到有力的實(shí)施。在我國，行政機(jī)關(guān)擁有一定程度的立法權(quán)，可以制定行政法規(guī)和地方性規(guī)章等等，行政機(jī)關(guān)具有一定程度的立法權(quán)主要是為了執(zhí)法需要，我國的主要立法機(jī)關(guān)是人大及其常委會(huì)，鑒于行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中可能遇到的各種情況，行政機(jī)關(guān)可以制定相關(guān)范圍內(nèi)的具有普遍效力的行政性法規(guī)等。但是我國并沒有設(shè)立專門的違憲審查機(jī)構(gòu)對(duì)所有的下位法進(jìn)行審查，所以行政規(guī)范是否違憲在很大程度上值得商榷，所以即使行政機(jī)關(guān)以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩仍然有可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)廣大人民群眾利益的損害。更何況在我國呈現(xiàn)出行政權(quán)力一枝獨(dú)秀的情況，權(quán)力濫用導(dǎo)致腐敗更是眾所皆知，腐敗問題是現(xiàn)今中國社會(huì)一個(gè)嚴(yán)重的問題，為何貪污腐敗問題一再出現(xiàn)，屢禁不止，關(guān)鍵原因在于體制，體制問題如何解決，分權(quán)和制衡的理論基礎(chǔ)才是關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)日常工作直接涉及廣大人民群眾生活的方方面面，無論是具體行政行為還是抽象行政行為都會(huì)對(duì)少數(shù)或者多數(shù)人的利益造成影響，在這種情況下，缺乏監(jiān)督的權(quán)力對(duì)于廣大人民群眾來說無疑是一個(gè)危險(xiǎn)的利刃。有力地貫徹落實(shí)人大的監(jiān)督權(quán)，將行政權(quán)力限制在必要的界限之內(nèi)，是保障廣大人民群眾根本利益的重要武器。如何進(jìn)一步保障和發(fā)揮人大的法律監(jiān)督作用，將政府機(jī)關(guān)真正改變?yōu)闉槿嗣穹?wù)的行政機(jī)構(gòu)，在建設(shè)我國的社會(huì)主義法治進(jìn)程中，我們可以從西方國家的分權(quán)和制衡思想中得到有價(jià)值的啟發(fā)。

 

 

二、人大對(duì)政府法律監(jiān)督的主要內(nèi)容

 

人大對(duì)政府監(jiān)督的目的是為了保證國家行政權(quán)正確行使，人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)憲法實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)政府的監(jiān)督主要是間接和抽象的監(jiān)督。根據(jù)我國憲法和組織法的規(guī)定，人大對(duì)政府的監(jiān)督主要包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩個(gè)方面，法律監(jiān)督主要包括立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督。人大對(duì)政府的工作監(jiān)督主要集中在政府工作是否符合憲法法律，是否正確執(zhí)行了相關(guān)政策方針，通過聽取政府工作報(bào)告的方式審查各項(xiàng)計(jì)劃和預(yù)決算。人大對(duì)政府的法律監(jiān)督”是指對(duì)憲法、法律實(shí)施情況的監(jiān)督，主要是指對(duì)行政、審判、檢察等國家機(jī)關(guān)違反憲法和法律的行為進(jìn)行監(jiān)督”[5]人大對(duì)政府的法律監(jiān)督主要是為了維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，從而從根本上維護(hù)廣大人民群眾的利益。人大對(duì)政府的法律監(jiān)督可以分為立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督兩個(gè)方面，立法監(jiān)督主要是對(duì)行政法規(guī)等規(guī)范性文件的合憲合法性進(jìn)行審查，保障下位法和上位法的統(tǒng)一，對(duì)于與憲法法律不統(tǒng)一的規(guī)范性文件人大及人大常委會(huì)擁有改變和撤銷的權(quán)力。”撤銷指的是人大及其常委會(huì)對(duì)違憲違法性的規(guī)范性文件的否定。”[6]全國人大及地方人大有權(quán)撤銷相應(yīng)的政府部門制定的同憲法、法律相抵觸的法規(guī)和命令；有權(quán)撤銷各部門制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章和條例;縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大有權(quán)改變或撤銷本級(jí)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；縣級(jí)以上的地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令和撤銷下一級(jí)人大不適當(dāng)?shù)臎Q定。[7]實(shí)踐中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，相關(guān)人大及其常委會(huì)一般先通告制定規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)部門對(duì)照憲法法律修改規(guī)范性文件使其合法合憲，對(duì)于不主動(dòng)采取修改措施的情況人大常委會(huì)才會(huì)予以改變撤銷。立法監(jiān)督保證了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)的正確性，確保國家法制的統(tǒng)一，避免了行政機(jī)關(guān)”依法辦事”但是卻侵犯人民群眾合法利益的情況的發(fā)生。執(zhí)法監(jiān)督主要是”對(duì)監(jiān)督對(duì)象的違憲違法行為進(jìn)行監(jiān)督。”[8]政府機(jī)關(guān)的主要職責(zé)就是執(zhí)法，對(duì)于執(zhí)法行為是否合憲合法的監(jiān)督是對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的行為監(jiān)督的重要方面，執(zhí)法監(jiān)督主要是看政府機(jī)關(guān)及其工作人員是否依法辦事，行使職權(quán)是否超越界限，是否有濫用權(quán)力或者徇私舞弊，應(yīng)當(dāng)作為而不作為等等行為的監(jiān)督。如果說立法監(jiān)督保證了執(zhí)法依據(jù)的合理合法，那么執(zhí)法監(jiān)督就保證了具體執(zhí)法行為的合理合法。確保行政機(jī)關(guān)及其工作人員做到”有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，嚴(yán)格按照法律辦事。

 

三、西方國家三權(quán)分立制度與我國人民代表大會(huì)制度

 

不同的文化政治傳統(tǒng)形成了不同的政治體制，西方國家的三權(quán)分立制度和我國的議行合一制度都是各有所長，可以互相借鑒。三權(quán)分立是資本主義國家一項(xiàng)重要的政治原則，包括了分權(quán)和制衡兩大原則，分權(quán)是將國家權(quán)力分成立法、司法和行政三個(gè)部分，將三種權(quán)力分別賦予三個(gè)不同的國家機(jī)關(guān)。制衡則體現(xiàn)在三個(gè)國家機(jī)關(guān)行使各自權(quán)力的相互制衡和制約之中。分權(quán)和制衡的思想最早可以追溯到古希臘，亞里士多德提出的議事、行政、審判政體三要素為后來的三權(quán)分立奠定了基礎(chǔ)。17世紀(jì)英國的洛克為了反對(duì)當(dāng)時(shí)的封建君主專制制度提出了著名的”社會(huì)契約論”理論，證明了權(quán)力的來源問題，并提出將權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)與外交權(quán)，實(shí)際上是將國家權(quán)力分為兩個(gè)部分。后來的孟德斯鳩繼承并發(fā)展了這一理論，在《論法的精神》中系統(tǒng)地闡述了三權(quán)分立的原則，揭示了什么才是理想的政治體制。其后美國的潘恩、杰佛遜等人對(duì)分權(quán)理論進(jìn)一步完善，形成了現(xiàn)代意義上的分權(quán)制衡理論體系。孟德斯鳩的分權(quán)理論中重要的一點(diǎn)就是司法獨(dú)立原則，司法獨(dú)立要求審判權(quán)完全歸屬于法院，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人均不得干涉，這對(duì)后來西方資產(chǎn)階級(jí)各國的司法制度產(chǎn)生了重大的影響，很多國家將司法獨(dú)立原則寫入了憲法之中。恩格斯曾說:”在那些確實(shí)實(shí)現(xiàn)了各種權(quán)力分立的國家中,司法權(quán)與行政權(quán)是完全獨(dú)立的。在法國、英國和美國就是這樣的,這兩種權(quán)力的混合必然導(dǎo)致無法解決的混亂;這種混亂的必然結(jié)果就如讓人一身兼任警察局長、偵查員和審判官。”[9]行政首腦必須依法辦事不能違背法律，但是同時(shí)他們擁有對(duì)立法的否決權(quán)，立法機(jī)關(guān)雖然不能干預(yù)行政權(quán)力，但是可以對(duì)君主進(jìn)行監(jiān)督，保證其必須在法律賦予的范圍內(nèi)行使權(quán)力，同時(shí)還享有對(duì)君主的彈劾權(quán)，司法機(jī)關(guān)享有相對(duì)對(duì)立的地位，不受到任何個(gè)人和機(jī)關(guān)的干預(yù)，但是司法機(jī)關(guān)必須遵守已頒布的法律規(guī)定，同時(shí)司法機(jī)關(guān)擁有對(duì)立法的審查權(quán)。這樣的體系使得立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)各司其職，但是又能夠相互制約，相互限制。

 

我國是社會(huì)主義國家，實(shí)行的是民主集中的政治制度。我國憲法明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國人民代表大會(huì)是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，不受任何機(jī)關(guān)的制約，全國人大的地位在一切國家機(jī)關(guān)之上。全國人大代表是由各省、自治區(qū)、直轄市以及軍隊(duì)選舉出來的，他們來自于民眾，為人民服務(wù)，代表的是人民的利益，受到廣大人民群眾的監(jiān)督。全國人大及其常務(wù)委員會(huì)的職責(zé)主要有制定基本法律和其他法律，解釋憲法以及監(jiān)督憲法的實(shí)施，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生并對(duì)它負(fù)責(zé)。由此可以看出，在我國行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的地位是處于人大機(jī)關(guān)之下的，人大的權(quán)力是最高的，不受行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和分權(quán)，人大統(tǒng)一的行使我國的國家主權(quán)，對(duì)其他的機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。人大的主要職責(zé)是立法權(quán)，憲法規(guī)定全國人大和全國人大常委會(huì)制定基本法律和其他法律，另外監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)也是由全國人大享有的，這樣看來，人大似乎兼具了制定基本法和監(jiān)督法律是否違憲的雙重功能，那么，如何保證其制定的法律沒有違憲？雖然我國不存在司法機(jī)關(guān)的違憲審查制度，但是我國的立法機(jī)關(guān)全國人大不僅僅是立法機(jī)關(guān)，另外還是一個(gè)代表機(jī)關(guān)，代表的是廣大人民群眾的意愿，符合廣大人民群眾的利益取向，符合憲法的規(guī)定。人大代表的產(chǎn)生就是從人民之中來的，所以他們必然表達(dá)的人民群眾的意志，而且任何一個(gè)法律的制定程序都經(jīng)過嚴(yán)密的審議、修改，反復(fù)多次的征求廣大人民群眾的意見，這樣民主開放的立法方式保證了法律的正確性。因此，由人大統(tǒng)一行使國家主權(quán)，制定法律并監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施的同時(shí)，對(duì)由人大產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督就是其必然的職責(zé)。

 

行政權(quán)力受到監(jiān)督的必要性，政治體制的當(dāng)然架構(gòu)以及維護(hù)廣大人民群眾利益的根本需求，這些都說明了人大對(duì)政府監(jiān)督的合理性及重要性。人大對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)同時(shí)也是我國憲法賦予的重要職責(zé)，要實(shí)行依法治國建立法治社會(huì)和諧社會(huì)，就必須充分發(fā)揮人大對(duì)政府的監(jiān)督作用，這是保證政府是為人民服務(wù)的機(jī)關(guān)的重要武器。

                                


[1] 徐顯明,論”法治”構(gòu)成要件[J],法學(xué)研究,1996(3):40.

[2] 毛澤東選集.第2卷.人民出版社,1991:860,707.

[3] [法]孟德斯鳩.論法的精神[M]上冊(cè).商務(wù)印書館,1961.155-156

[4] [法]孟德斯鳩.論法的精神[M]上冊(cè).商務(wù)印書館,1961:155-156

[5] 榮仕星,鐘敏.民主監(jiān)督[M].法律出版社,1998/6(1):235.

[6] 尤光付.中外監(jiān)督制度比較[M].商務(wù)印書館,2003(1):109.

[7] 趙喆.全國人大監(jiān)督機(jī)制研究[D].中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫,2005/7.

[8] 榮仕星,鐘敏.民主監(jiān)督[M].法律出版社,1998/6(1):235.

[9] 轉(zhuǎn)引自:傅兆龍.權(quán)力制約--條重要的政治規(guī)律[J],中國法學(xué),1993(2):68.