[論文提要] 本文從民事公益訴訟的概念、現(xiàn)狀、國外經(jīng)驗(yàn)等方面進(jìn)行一些粗淺的研究,通過對(duì)民事公益訴訟的理論依據(jù)和事實(shí)依據(jù)的探討，提出建立我國民事公益訴訟的初步設(shè)想。對(duì)我國《民事訴訟法》的修改提出立法建議,從立法上確立民事公益訴訟原告的多元化機(jī)制。民事公益訴訟原告應(yīng)立足于程序的正當(dāng)性而非實(shí)體上的直接利害關(guān)系,主張?jiān)诿袷鹿嬖V訟中取消對(duì)原告主體資格"直接利害關(guān)系"之限制,提出了民事公益訴訟原告多元化的主張,即對(duì)于民事公益訴訟案件不但受公益違法行為直接侵害的人和組織可以提起民事公益訴訟,而且任何關(guān)心公益的公民、相關(guān)團(tuán)體、人民檢察院都可以代表國家或公眾以原告資格向法院提起訴訟,以全面周密地保護(hù)國家、社會(huì)公共利益。明確賦予檢察院提起民事公訴的職權(quán)；明確規(guī)定對(duì)于侵害公益事件，向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)是與案件無直接利害關(guān)系的一般公民提起民眾訴訟的前置程序；確立民事公益訴訟制度的舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)以及對(duì)提起民事公益訴訟的限制等等。

一、引言

當(dāng)前，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景之下，民事公益違法行為頻頻出現(xiàn)，尤其是通過非法手段侵害、破壞、浪費(fèi)公有資產(chǎn)特別是國有資產(chǎn)的事件、各類破壞資源、污染環(huán)境的事件，嚴(yán)重?fù)p害了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。因此，為公共利益尋求合理的司法保護(hù)方法已非常必要。而長(zhǎng)期以來，由于民事公益訴訟制度的缺位，對(duì)許多諸如此類的公益違法行為往往只能采取行政手段予以處罰。然而，由于行政體制的局限，使其在保護(hù)公益方面難以達(dá)到預(yù)期的效果。同時(shí)，由于現(xiàn)行民事訴訟法對(duì)原告的資格進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，使得眾多熱心于社會(huì)公益事業(yè)的公民、社會(huì)團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)被拒之于法庭之外，無法通過訴訟手段依法維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。因此，筆者以為，只有從整體上構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的立體式民事公益訴訟體制，才能真正實(shí)現(xiàn)公共權(quán)益的有效保護(hù)。

二、民事公益訴訟的概述

（一）公益訴訟的概述

"公益"是有關(guān)社會(huì)公眾的利益，或指屬于社會(huì)的，公有公用的利益。它既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，也不是社會(huì)個(gè)體成員利益的簡(jiǎn)單相加，而是全體社會(huì)成員利益的綜合體。公益訴訟起源于羅馬法，古羅馬法學(xué)家把為保護(hù)私人權(quán)益以私人資格發(fā)生的訴訟稱作私益訴訟；而以保護(hù)公益為目的的，則稱為公益訴訟。周楠先生在《羅馬法原理》一書中提到："公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民皆可提起。" 意大利法學(xué)家彼德羅·彭梵得亦指出："人們稱那些為維護(hù)公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權(quán)提起它。受到非法行為損害或被公認(rèn)為更為適宜起訴的人具有優(yōu)先權(quán)。"公益訴訟即是與私益訴訟相對(duì)的概念，它是指特定的國家機(jī)關(guān)、相關(guān)的團(tuán)體或個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)侵犯國家利益、社會(huì)公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。也就是說，公益訴訟是法院在當(dāng)事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對(duì)于個(gè)人或組織提起的違法侵害國家利益、社會(huì)公共利益的訴訟進(jìn)行審理并判決，以處理違法行為的活動(dòng)。這里所指的公益，是指為我國法律所規(guī)定并受國家強(qiáng)制力保護(hù)的，全體人民或某一階層的人們所共同享有的公共利益。根據(jù)所保護(hù)的法律部門的不同，又可以分為刑事公益、行政公益、民事公益。刑事公益是指受我國刑事法律規(guī)范所保護(hù)，被犯罪行為所侵犯的公民所享有的對(duì)安全、秩序、人身、財(cái)產(chǎn)需求的權(quán)益的總稱。行政公益是指國家行政機(jī)關(guān)通過行政職能所維護(hù)的國家利益和社會(huì)公共利益的總稱。民事公益則指由我國民事公益法所規(guī)定，并受之調(diào)整和保護(hù)的國家利益和公共利益的總稱，包括全體公民或某一階層不特定民事主體所共同享有的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（二）民事公益訴訟的概述

民事公益訴訟是公民、公益組織或特定的國家機(jī)關(guān)均可以代表國家利益、社會(huì)公共利益、弱勢(shì)群體利益，在不特定權(quán)利主體的擴(kuò)散性民事權(quán)利即"民事公益"遭受侵害時(shí)，以自己或國家的名義向法院對(duì)侵害主體起訴，提出民事訴訟請(qǐng)求，以及人民法院和一切訴訟參與人圍繞該訴訟請(qǐng)求依法進(jìn)行的解決糾紛的活動(dòng)。這里的民事權(quán)利包括財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，主要指財(cái)產(chǎn)權(quán)。之所以稱其為民事公益訴訟，是因?yàn)樵撛V訟活動(dòng)符合民事訴訟的一般特征，遵循民事訴訟的一般規(guī)律，包括當(dāng)事人的訴訟地位平等；當(dāng)事人承擔(dān)的責(zé)任主要是民事責(zé)任；訴訟中遵循誰主張誰舉證的原則；當(dāng)事人之間的法律關(guān)系屬侵權(quán)損害民事法律關(guān)系之范疇；訴訟所維護(hù)的權(quán)利以民事權(quán)利為基本內(nèi)容。其目標(biāo)是以個(gè)體的訴訟形式，求得公眾利益的回歸。

    根據(jù)起訴主體的不同，民事公益訴訟又可分為國家機(jī)關(guān)提起公益訴訟、非國家機(jī)關(guān)提起公益訴訟和個(gè)人提起公益訴訟。國家機(jī)關(guān)提起公益訴訟主要是檢察院作為國家、社會(huì)利益的代表向法院提起的公訴；非國家機(jī)關(guān)提起的公益訴訟是指非國家機(jī)關(guān)的社會(huì)組織代表社會(huì)公眾向人民法院提起的訴訟，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)代表消費(fèi)者向法院提起的公益訴訟；個(gè)人提起的公益訴訟又稱民眾訴訟或公民訴訟，是指任何一個(gè)公民對(duì)損害國家、社會(huì)公共利益的行為均可代表國家、社會(huì)依法向法院提起的訴訟。

（三）國外民事公益訴訟的現(xiàn)狀

美國是現(xiàn)代民事公益訴訟制度最為完善的國家之一。美國的有關(guān)立法確定了公民訴訟和司法官、檢察官提起訴訟兩種形式。其中對(duì)于前者的規(guī)定尤為詳細(xì)。公民訴訟權(quán)在美國被視為一種"禁止權(quán)"或強(qiáng)制措施權(quán)；公民則可以被視為"私人檢察官"，與政府的職能相對(duì)應(yīng)而存在，在保護(hù)公共權(quán)益方面起著重要的作用。《美國區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條規(guī)定："在法定情況下，保護(hù)別人利益的案件也可以用美利堅(jiān)合眾國的名義提起。" 這一精神在美國的反欺騙政府法、反壟斷法和環(huán)境保護(hù)法中都有具體體現(xiàn)，而且制定了相應(yīng)的規(guī)范程序。被稱為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法開山鼻祖的美國《謝爾曼反托拉斯法案》則規(guī)定：檢察官依司法部長(zhǎng)的指示，可提起民事訴訟，以防止和限制托拉斯行為。

    法國民事公益訴訟主要是指由檢察官代表國家來提起民事公訴。現(xiàn)行《法國新民事訴訟法典》第421條規(guī)定：檢察院作為主當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，或者作為從當(dāng)事人參加訴訟。于法律規(guī)定的情形，檢察院代表社會(huì)。第422條規(guī)定：在法律有特別規(guī)定之情形，檢察院依職權(quán)進(jìn)行訴訟。第423條規(guī)定：除法律有特別規(guī)定情形外，在事實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟。英國公共權(quán)益的司法救濟(jì)也是以檢察長(zhǎng)提起民事公訴為主要方式，但又以公眾訴訟制度作為補(bǔ)充。檢察長(zhǎng)作為在法律上唯一能夠代表公眾的人員，在群體訴訟中可以代表政府起訴或應(yīng)訴，某些組織經(jīng)檢察長(zhǎng)同意也可以提起環(huán)境公害群體訴訟。英國也專門建立了由公共衛(wèi)生監(jiān)察員個(gè)人代表公眾進(jìn)行群體訴訟的制度。

    前蘇聯(lián)在列寧"民事法律也屬公法"思想的指導(dǎo)下，在民事訴訟法中規(guī)定："檢察長(zhǎng)參加訴訟。檢察長(zhǎng)從維護(hù)國家利益，社會(huì)利益或保護(hù)公民的權(quán)利和法律保障的利益的需要出發(fā)，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟。在法律有規(guī)定的情況下，或法院認(rèn)為檢察長(zhǎng)有必要參加訴訟的情況下，檢察長(zhǎng)必須參加民事案件的審理。參加訴訟的檢察長(zhǎng)，可以查閱案件材料，請(qǐng)求回避，提供證據(jù)，參加對(duì)證據(jù)的審查，就審理案件時(shí)發(fā)生的問題或就個(gè)人案件的實(shí)質(zhì)發(fā)表意見，以及實(shí)施法律規(guī)定的其他訴訟行為。" 受蘇聯(lián)的影響，匈牙利、波蘭、羅馬尼亞、捷克等東歐國家也規(guī)定了檢察長(zhǎng)可以代表國家和社會(huì)的利益提起民事訴訟。

（四）我國民事公益訴訟的現(xiàn)狀

我國對(duì)個(gè)體利益的保護(hù)機(jī)制是比較完善的，而對(duì)于涉及不特定多數(shù)人利益的公益侵權(quán)行為，我們目前實(shí)行的是行政救濟(jì)程序。

現(xiàn)實(shí)生活中存在大量的民事公益違法行為，如通過非法手段侵害、破壞、浪費(fèi)公有資產(chǎn)；侵犯消費(fèi)者權(quán)益，價(jià)格違法；環(huán)境污染等各類公害事件。針對(duì)各類民事公益違法行為，雖然有行政執(zhí)法，但由于公益訴訟中侵權(quán)往往是行政機(jī)關(guān)，一旦行政機(jī)關(guān)怠于自我修正，公民就可能失去通過法律手段維護(hù)公共利益的權(quán)利，公益訴訟機(jī)制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護(hù)社會(huì)公共利益的行為，而憲法規(guī)定的公民檢舉和控告權(quán)也就得不到有效落實(shí)。

另我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定："原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。"也就是說，只有公民、法人和其他組織因自己的民事權(quán)益受到侵犯或者與他人發(fā)生民事權(quán)益爭(zhēng)議，才能以原告資格向人民法院提起訴訟，要求人民法院行使司法審判權(quán)保護(hù)其民事權(quán)益，而與案件沒有直接利害關(guān)系的人或組織無權(quán)向人民法院提起訴訟，至多也只有"支持起訴權(quán)"。

筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)行民訴法所規(guī)定的原告的一元化，形成了對(duì)民事公益違法案件的審判盲區(qū)。關(guān)心公益的一般民眾也因?yàn)樵尜Y格一元化而被排除在訴訟大門之外，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院也只能對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪行為而導(dǎo)致?lián)p害國家、社會(huì)公共利益的案件，根據(jù)《刑訴法》提起刑事附帶民事訴訟，我國原告資格一元化所對(duì)應(yīng)的"一對(duì)一"的權(quán)利保護(hù)方式重在保護(hù)私人利益，而不重在保護(hù)國家、社會(huì)公共利益，更不消說制裁懲罰公益違法者。公民的私益和公益是相互聯(lián)系的，私益涉及是公民的微觀利益，公益保障的是全體公民的宏觀利益，二者是互相促進(jìn)的。缺乏公益保護(hù)機(jī)制，也不利于私益的保障。因此建立民事公益訴訟勢(shì)在必行。

三、建立民事公益訴訟的依據(jù)

（一）理論依據(jù)

我國雖然沒有明文規(guī)定公益訴訟，但公益訴訟在憲法上有著充分的依據(jù)。憲法第2條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和方式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。第12條規(guī)定國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國家和集體的財(cái)產(chǎn)。第15條規(guī)定禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，破壞國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。第41條，中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利。第5條，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。上述規(guī)定是設(shè)立公益訴訟制度和賦予公益訴權(quán)的憲法上的依據(jù)。

　　另外，從現(xiàn)代憲法的基本原理來說，現(xiàn)代憲政的基本基石為民主與法治，民主也是法治的前提，而民事公益訴訟制度恰恰是民主的體現(xiàn)，也可以極大地促進(jìn)我國民主與法治的進(jìn)步，以實(shí)現(xiàn)以法治國的理想。

　　綜上，我國建立民事公益訴訟制度有著充分的法理學(xué)依據(jù)，也應(yīng)當(dāng)以這些基本理論來構(gòu)建我國民事公益訴訟制度。

（二）現(xiàn)實(shí)根據(jù)

目前我國的現(xiàn)狀是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還未成熟，民主法治觀念還未深入人心。在這種客觀前提下，損害國家、集體或者其他人的合法利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件急劇增加。在市場(chǎng)活動(dòng)中，如果公共利益受到損害，反而不允許訴諸民事司法保護(hù)，那么違法者得不到制裁，有序的市場(chǎng)秩序會(huì)因公共利益的任意被損害而被踐踏，同時(shí)個(gè)人的利益也必然連帶被侵害。考察我國近年來帶有公益性質(zhì)的訴訟，結(jié)果大都不盡人意：一是受害者不愿意提起訴訟，以消費(fèi)者為例，我國消費(fèi)者通過訴訟途徑保護(hù)自己權(quán)益的例子很少，很少有消費(fèi)者為幾元錢甚至幾百元而愿意花費(fèi)時(shí)間、精力以及不菲的訴訟費(fèi)用到法院打官司。而消費(fèi)者對(duì)待自己權(quán)利的態(tài)度反過來又導(dǎo)致了商家為謀取巨額利潤而欺詐致害消費(fèi)者行為的加劇。這與我國民事訴訟程序制度對(duì)群體受害者以及不特定多數(shù)人的利益缺乏有效的保障有直接關(guān)系。二是法院不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴。

四、構(gòu)建我國民事公益訴訟的初步設(shè)想

       就民事公益訴訟制度的建立，筆者認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持：一、最大限度地保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益；二、鼓勵(lì)廣大公民和社會(huì)組織積極參加并開展民事公益訴訟；三、預(yù)防濫用訴權(quán)，節(jié)省司法資源。本著這三個(gè)原則，對(duì)民事公益訴訟的原告主體、檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)制度的相應(yīng)確立、對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的限制等問題進(jìn)行研究。

（一）提起民事公益訴訟的主體

民事公益訴訟的原告主體應(yīng)突破利害關(guān)系人的范圍。我國現(xiàn)行的訴訟制度中關(guān)于原告主體資格遵循的是"直接利害關(guān)系說"，這樣的制度限制規(guī)定使公眾接近公益訴訟、享受司法保護(hù)的機(jī)會(huì)十分小，不利于建立完備的公益訴訟制度。

在當(dāng)今世界上，不論是在大陸法系還是英美法系，在民事公益訴訟原告的具體制度規(guī)定上或多或少會(huì)有一些差異，但有一點(diǎn)是共同的，即在民事公益訴訟的原告主體資格上不是采取一元化，而是多元化。除了直接利害關(guān)系人外，非直接利益關(guān)系人也可以充作原告。具體而言，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟是一種通用形式，與案件無利害關(guān)系的一般民眾或社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體，在很多國家也具有原告資格代表他人提起訴訟。這些共同點(diǎn)說明了，在現(xiàn)代民事公益訴訟領(lǐng)域立法中，突破傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論的限制而實(shí)行原告主體的多元化已成為基本趨勢(shì)。

根據(jù)上述分析，筆者認(rèn)為，為適應(yīng)糾正公共性的違法行為、維護(hù)公共利益之需要，應(yīng)當(dāng)借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，公益訴訟案件的原告既可以是直接受到違法行為侵害的社會(huì)組織和個(gè)人，也可以是沒有直接受到違法行為侵害的社會(huì)組織和個(gè)人。即只要違法者的違法行為侵害了國家利益或社會(huì)公共利益，對(duì)國家或不特定的人的合法權(quán)益構(gòu)成損害或具有損害的潛在可能，任何組織和個(gè)人都有權(quán)利代表國家起訴違法者，以保護(hù)國家利益和公共秩序。可將我國的公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，指起訴人與本案無直接利害關(guān)系，但其利益因公益受損而最終會(huì)受到間接侵害，法律授權(quán)這些人提起公益性訴訟。二是受害人之訴，指的是違法行為同時(shí)侵害到公、私利益，允許提起含有私益內(nèi)容的公益訴訟，其訴訟請(qǐng)求包括公益和私益。三是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有公益責(zé)任的機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)）有權(quán)就損害公共利益的違法行為提起訴訟。

（二）民事公益訴訟的受案范圍及訴訟費(fèi)用的承擔(dān)

為了更全面的維護(hù)公共利益，保障民事權(quán)利，凡是涉及到危害國家利益和其他公共利益的行為，利害關(guān)系的組織和公民都可以提起民事訴訟來保護(hù)這種利益，包括公害案件，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件，涉及國有資產(chǎn)流失的案件以及其他損害公益的案件。按照立法，訴訟費(fèi)用一般由敗訴者承擔(dān)，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費(fèi)用相應(yīng)較多，所需費(fèi)用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費(fèi)用問題而將原告拒之門外，這無異于強(qiáng)迫公民放棄對(duì)公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)減輕公眾因提起公益訴訟所承擔(dān)的費(fèi)用，對(duì)訴訟費(fèi)用的分擔(dān)做有利于原告的規(guī)定。比如在法國，當(dāng)事人提起越權(quán)之訴，事先不交納訴訟費(fèi)用，敗訴時(shí)再按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，數(shù)額極為低廉。

（三）確立檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟程序中國家公訴人的角色

根據(jù)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力，通過立法確立檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟程序中作為國家公訴人的角色較為適當(dāng)。檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中扮演的國家公訴人的角色，其既不應(yīng)享有勝訴的利益，也不承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。檢察機(jī)關(guān)與公民和公益組織在行政公益訴訟活動(dòng)中行使訴權(quán)，即均可成為民事公益訴訟的主體。但根據(jù)各自由法律賦予的不同地位和司法實(shí)踐的需要，應(yīng)當(dāng)合理分工和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。1、在公民提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)受理的案件法院未予受理時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)行使公益公訴權(quán)；2、在法院對(duì)公民提起的民事公益訴訟案件作出書面裁定后，當(dāng)事人不服的，可以在法定期限內(nèi)上訴，超過法定期限的，按審判監(jiān)督程序處理，檢察機(jī)關(guān)也可以依法提出抗訴；3、在法院對(duì)公民提起的民事公益訴訟案件不予受理又不說明理由時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益公訴，法院必須受理；4、進(jìn)入訴訟程序后，公民和公益組織對(duì)提起的民事公益訴訟案件非正常撤訴時(shí)，也可由檢察機(jī)關(guān)提起公訴解決。

（四）民事公益訴訟制度的舉證責(zé)任分擔(dān)

"誰主張,誰舉證"是民事訴訟中最基本的證據(jù)承擔(dān)原則。在行政訴訟中,對(duì)具體行政行為合法性的舉證責(zé)任由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān),有關(guān)程序上的事實(shí)或有關(guān)民事上的事實(shí)等,仍遵循"誰主張,誰舉證"的原則。檢察院開展民事公益訴訟時(shí),對(duì)于公益損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)仍應(yīng)由原告負(fù)責(zé)提供較妥。這樣便于法院立案審查,同時(shí)也符合證據(jù)分擔(dān)的一般規(guī)則。檢察院可根據(jù)自己開展民事公益訴訟的方式,采用單獨(dú)調(diào)取證據(jù)或幫助受害人收集證據(jù)的方法進(jìn)行。具體來講,應(yīng)重點(diǎn)查清違法行為怎樣發(fā)生的系列證據(jù)。比如在國有資產(chǎn)流失案中,查清是否存在制度不健全、管理松懈、主要領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常更換等因素;是否存在以合法形式掩蓋幕后交易的情況,如雙方當(dāng)事人惡意串通,故意造成國有資產(chǎn)流失;當(dāng)事人雙方有無故意規(guī)避法律法規(guī)和鉆法律法規(guī)漏洞的事實(shí)等。

（五）對(duì)提起民事公益訴訟的限制

公益訴訟對(duì)于維護(hù)社會(huì)正義、保護(hù)公共利益是非常有益的，但是也要防止善意的和惡意的濫訴。故應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的預(yù)防措施，避免濫訴行為的發(fā)生。對(duì)民事公益訴訟的立案應(yīng)設(shè)置審查制度，對(duì)原被告權(quán)利要進(jìn)行必要的限制。

在立案起訴階段，可以設(shè)置一些前置程序。比如把向有關(guān)行政部門投訴或向檢察院投訴作為提起公益訴訟的必經(jīng)程序，通過有關(guān)行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查處理，減少訴訟的發(fā)生。如果接受投訴的行政機(jī)關(guān)或檢察院在一定期限內(nèi)不予答復(fù)，原告才可以提起民事公益訴訟。對(duì)于原告的訴訟，法院應(yīng)當(dāng)審查原告的基本證據(jù)。對(duì)于沒有證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)不予立案。同時(shí)，人民法院的立案部門應(yīng)當(dāng)審查原告的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由。對(duì)于不符合公益訴訟條件的應(yīng)當(dāng)說服原告撤回訴訟。美國對(duì)公民提起公益訴訟的條件也作了限制性規(guī)定。即只能針對(duì)"主要的違法行為"進(jìn)行訴訟以防止濫訴，這種做法值得我們借鑒。對(duì)于故意捏造事實(shí)進(jìn)行虛假告發(fā)的，應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任如賠禮道歉、賠償被告因應(yīng)訴遭受的損失等。對(duì)于這樣的訴訟，應(yīng)當(dāng)對(duì)原告進(jìn)行司法制裁。構(gòu)成犯罪的，應(yīng)承擔(dān)誣告陷害等刑事責(zé)任。

在審判階段，由于公益訴訟的目的是為了維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，因此，當(dāng)事人自由處分權(quán)應(yīng)受到一定的限制。比如：公益訴訟的原告如果要求撤訴，除因證據(jù)不足，被告承認(rèn)錯(cuò)誤并接受處罰外，凡事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，被告明顯違反法律，侵害國家利益，擾亂社會(huì)秩序的案件一般不允許撤訴。又如，原、被告間的自行和解應(yīng)當(dāng)允許，但要符合法律規(guī)定的條件和在被告受處罰的幅度范圍之內(nèi)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，應(yīng)當(dāng)規(guī)定被告對(duì)原告沒有反訴的權(quán)利。

五、結(jié)語

綜上所述，建議民事訴訟法中在公益訴訟方面作如下修改：

（1）適當(dāng)擴(kuò)大當(dāng)事人范圍，不再要求當(dāng)事人雙方必須和案件有實(shí)體利害關(guān)系，放寬民事訴訟的起訴主體資格，為檢察官和一般公民提起民事公益訴訟提供立法依據(jù)。

（2）明確賦予檢察院提起民事公訴的職權(quán)，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起的公訴法院必須受理，并明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)立案渠道（如檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案源、接受舉報(bào)等）和可以受案的范圍；確定民事公訴的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)制度（由于檢察機(jī)關(guān)提起公訴是行使國家職權(quán)，案件受理費(fèi)應(yīng)該免除，其他必要費(fèi)用若勝訴由被告人承擔(dān)，若敗訴則應(yīng)由國庫負(fù)擔(dān)）；確立若檢察機(jī)關(guān)敗訴，則被告因訴訟而造成的直接損失可獲得國家賠償?shù)闹贫龋粚?duì)民事公訴、民眾訴訟的其他特別程序問題作專門規(guī)定。建議最高人民檢察院對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的立案、調(diào)查取證、提起公訴、出庭應(yīng)訴各個(gè)階段的具體程序制定細(xì)則，以與民事訴訟法的相關(guān)制度配套。

（3）明確規(guī)定對(duì)于侵害公益事件，向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)是與案件無直接利害關(guān)系的一般公民提起民眾訴訟的前置程序，若舉報(bào)后檢察機(jī)關(guān)不立案或立案后決定不起訴，則公民可以以自己名義直接向人民法院提起公益訴訟，并建立訴訟費(fèi)用轉(zhuǎn)承擔(dān)和勝訴獎(jiǎng)勵(lì)的制度。

（4）完善訴訟代表人制度。規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以支持和督促公害案件中的受害人行使訴訟權(quán)利；規(guī)定公益訴訟的訴訟代表人可以抽取總賠償數(shù)額一定比例的"代表訴訟費(fèi)"的制度；在某些特定領(lǐng)域建立團(tuán)體訴訟或?qū)Ｂ毚砣酥贫龋罢呷缫?guī)定消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)可以代替消費(fèi)者提起侵權(quán)之訴，后者如設(shè)立質(zhì)量監(jiān)督員對(duì)未達(dá)標(biāo)產(chǎn)品可提起產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任之訴。

注釋：

 周楠：《羅馬法原理》上、下冊(cè)，商務(wù)印書館1996年版。

   江偉、劉家輝譯 《美國民事訴訟法》 法律出版社 1983年版，第36頁

  羅結(jié)珍譯 《法國新民事訴訟法典》，中國法制出版社 1999年版第85頁

  （英）威廉韋德《行政法》，楚建譯，中國大百科全書出版社，第257頁

  《列寧文稿》第4卷，第222-223頁