隨著社會經濟的發展和工業化的進程，環境污染問題已越加凸現，且越來越呈現社會化的特性，環境糾紛公益化趨向明顯。由于我國現行法律將公益納入在行政機關的管理權限之內，單個公民或一般群體能否干預公益及在程序上如何干預公益，在法律上尚是空白。近些年來雖然頒布了諸如《草原法》、《森林法》等三十余部法律，但這些法律都屬于實體法，沒有與之相配套的程序法，當環境實體權利受到損害時，只能在傳統的民事、刑事、行政訴訟法中尋找訴訟依據，而傳統訴訟制度中并不包括公益訴訟，尤其是環境行政公益訴訟被嚴重排斥在司法實踐的邊沿，環境程序法律無法滿足社會需求。因此，對環境公益訴訟的研究有非常之必要；建立環境公益訴訟制度已迫在眉睫。有學者將環境公益訴訟分成三種類型，即環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟和環境刑事公益訴訟，筆者在此僅對環境行政公益訴訟及其制度構建進行粗淺探討。       

 

一、環境行政公益訴訟的內涵及其特征

 

環境行政公益訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關違法行為或不作為侵害或者威脅到環境公益，依法向人民法院提起行政訴訟，要求行政機關履行法定職責或糾正、制止、防范損害環境公益活動的制度。[1]與普通環境侵權訴訟相比，環境行政公益訴訟具有以下特征：

 

（一）公益性。即起訴人提起行政訴訟針對的是社會環境公共利益，不是為了自己的私益；被訴行為侵害或危及到的是國家和社會公眾環境利益，訴訟目的旨在保護國家和社會公益。

 

（二）不特定性。即環境公益侵害或威脅的是不特定的多數人的環境利益，這種環境利益可以是直接的環境利益，也可以是間接的環境利益。如果侵害或威脅的是特定利害關系人的利益，則為普通環境侵權，可按傳統的民事訴訟程序進入訴訟，而構不成環境行政公益訴訟。

 

（三）寬泛性。主要體現在：一是侵害范圍寬泛化，即環境公益侵害行為所涉及的地域分散、廣泛，涉及的被害人員眾多；二是起訴主體寬泛化，即起訴人可以是與受損環境公益有直接利害關系的公民、法人或其他組織，也可以是與受損環境公益無利害關系的公民、法人或其他組織；三是裁判效力寬泛化，即人民法院針對環境行政公益訴訟所作出的裁判效力不僅僅局限于案件中的當事人，對與案件涉及到的環境公益有直接利害關系、間接利害關系，乃至無利害關系的公民、法人以及其他組織均產生法律效力。

 

（四）可預見性。按照一般侵權理論和法律規定，沒有損害事實的發生，原告則不能提起侵權之訴。而環境行政公益訴訟的提起，不一定要有損害事實的發生，根據有關合理判斷，在預見到有環境公益侵害事實發生之可能的情況下，也可以提起訴訟。因為環境侵害事實一旦發生，則難以恢復原狀，所以法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時就允許公民適用司法手段加以排除，從而阻止環境公益遭受無法彌補的損失或危害。[2]

 

二、建立環境行政公益訴訟的必要性和可行性

 

（一）建立環境行政公益訴訟的必要性

 

環境行政公益訴訟一直是我國環保界和法學界所關注、期待和討論的話題。在我國建立環境行政公益訴訟的障礙主要來自于行政訴訟法對起訴資格的限制，即原告必須與案件直接有利害關系，因此而形成單個公民和組織不能干預公益管理的社會狀況。正因法律制度的空白和缺陷，一方面使環境公益不斷受到損害或威脅，另一方面由于我國《環境保護法》對政府及其官員承擔法律責任的條款缺位，以致經常發生國家行政主管機關在環境保護方面違法作為或不作為的事件。在個別有直接利害關系的受害人單獨提起民事訴訟不能達到整體目的或者有直接利害關系的受害人不愿意起訴的情況下，社會環境公益及不特定多數人的環境利益則得不到法律救濟，社會環境公益遭受不應有的破壞。”沒有救濟的權利即非權利”，有權利就需要保障，有損害就需要有救濟，這乃是人類公平正義理想賴以生存的基石。[3] 由于環境問題公益化的趨勢越來越明顯，按照傳統的訴訟制度不能有利保護社會環境公益，其結果必然淡化人們保護公共利益的積極性，同時也影響公眾參與環境管理事務的熱情。因此，要保護環境公益，必須有一套行之有效的法律制度，故盡快建立環境行政公益訴訟制度是完全必要的。

 

（二）建立環境行政公益訴訟的可行性

 

1.    環境行政公益訴訟制度具有價值目標

 

環境資源是人類極為寶貴和有限的”共同財產”，公平、正義的價值要求人們在開發利用環境資源時，要實現代內公平和代際公平。所謂代內公平，是指在同一代人之間，資源開發利用權和享受清潔健康環境權是同等的。當資源開發利用者的開發利用行為侵害或有可能侵害公眾的健康環境權時，人們則同樣可以要求停止或者消除侵害；所謂代際公平，是指全人類在過去、現在和將來都擁有這個星球的環境，當代人和后代人對賴以生存發展的環境資源都有系統的選擇機會和相同的獲取利益的機會，不要求當代人為后代人作出巨大犧牲，也不允許當代人的消費給后代人造成高昂的代價。[4]因此，對破壞環境或侵害環境公益的行為，任何人都可基于公平正義價值來提起環境行政公益訴訟。因此，環境行政公益訴訟制度之構建的價值目標在于維護公眾和組織的健康環境權，促進人類經濟和社會的可持續發展。

 

2.環境行政公益訴訟制度具有理論依據

 

（1）馬克思關于”實體與程序關系”的基本理論，為建立環境行政公益訴訟制度提供了理論依據。馬克思說：”審判程序和法律二者間的聯系如此親密，就像植物達的外形和植物的聯系、動物的外形和動物的聯系一樣。審判程序和法律應當是具有同樣精神，因為審判程序只是法律的生命形式，因而訴訟有利于實體權利的實現，否則只會形同虛設”。可見，實體與程序是密不可分的關系。在我國，盡管《憲法》規定公民有參與國家事務管理及檢舉控告的權利，《環境保護法》也規定個人或組織有權對污染和破壞環境的行為進行檢舉和控告。但當出現環境遭到親人和破壞，環境保護行政管理部門又濫用或怠于行使其權力時，法律賦予公民和組織的以上實體權利卻因法律程序上的欠缺或空白而最終落空。這無疑和馬克思”實體與程序關系”的基本理論不符，也不利于對環境權益的保護環境執法工作的開展。因此，應盡快依照”實體與程序關系”的基本理論建立環境行政公益訴訟法律制度，給予環境行政公益訴訟以程序上的保障。

 

（2）環境公益權作為新興權利理論的提出為環境行政公益訴訟提供了訴權基礎。環境公益權理論的提出，使公眾成為環境行政公益訴訟適格當事人具有了可能性。現代通說理論已將環境公益權提升為最基本的人權，它涵蓋了個人、單位、國家及全人類所共同享有的環境權利，因此，已不能再以傳統的 “直接利害關系”說來確定環境行政公益訴訟的適格原告。法律沒有理由將沒有利害關系或沒有直接利害關系，但卻為了社會公共利益而提起環境行政公益訴訟的人置于法律救濟的大門之外。

 

3.西方先進國家成熟的環境行政公益訴訟制度為我國之制度構建提供了藍本。社會的發展是不平衡的，國家與國家之間必然存在著先進與落后之別，相對落后的國家要趕上先進國家，就必須吸收和借鑒先進國家的制度，以促進本國的社會發展。

 

在美國，過去的那種”嚴格限制原告資格”的觀念，已被”大大降低原告資格門檻”的觀念所取代，在環境行政訴訟領域出現了堪稱創舉的公民訴訟制度。如1970年的《清潔空氣法》最先規定了公民訴訟條款，允許”任何公民”針對違反環境法律的行為提起訴訟。而日本的《行政案件訴訟法》第5條的規定采納了”與自己法律上的利益無關”這一降低原告門檻的原告資格標準。我國臺灣《行政訴訟法》修正草案第9條規定：”人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限。”以上國家和地區建立的公益行政訴訟制度及其實踐，已證明了其設計的先進性、合理性和可行性，這些先進制度完全可以為我國立法所參，以建立符合我國國情、具有我國特色的環境行政公益訴訟制度。

 

4.公民環境法律意識的提高迫切需要建立環境行政公益訴訟制度。當前，環境保護已成為全人類關注的焦點，人們對環境危害將帶來的惡劣影響已有高度認識，環境保護意識促使人們需要拿起法律武器與侵犯環境權益的行為作斗爭，或要求國家行政主管機關依法、及時地作出保護社會公益的行政行為。而現有制度卻無法滿足環境維權之需，故有必要確立環境行政公益訴訟制度，為環境維權提供法律保障。

 

三、環境行政公益訴訟制度的構建設想

 

（一）擴大訴訟范圍。按照我國現行行政訴訟制度，抽象行政行為不受司法審查。環境行政公益訴訟應當增加行政機關抽象性行政行為可訴。只有將環境領域內的抽象行政行為的規章及其以下的規范性文件納入行政訴訟范圍內，才能使更加完善行政公益訴訟制度。

 

（二）拓寬起訴人資格。環境行政公益訴訟中，起訴人資格不應受現行行政訴訟法的”直接利害關系”的限制，環境行政公益訴訟的原告應當具有較為寬泛的資格。不僅是與己有直接利害關系的個人、單位或組織可以成為適格起訴人，還要使與己沒有利害關系或沒有直接利害關系的個人、單位或組織也可以成為適格起訴人，”法律就是朝著允許公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展，原告資格的不斷放寬使環境法發生了名副其實的革命”。[5]

 

（三）設定專門的訴訟時效制度。我國現行行政訴訟法要求原告在一定期限內提起訴訟，否則將喪失勝訴權。而環境公益行政訴訟不應受訴訟時效的限制，參照的依據是最高法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第170條的規定，即”未經授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的，不受訴訟時效的限制”。因為環境利益涉及的是公共利益，其中當然包含著國家利益，故環境行政公益訴訟完全可以按此規定確立無限期的訴訟時效。

 

（四）適用舉證責任倒置原則。一方面是按照普通行政訴訟中舉證責任倒置的規定，環境行政公益訴訟中對于被訴的行政行為當然也適用這一普遍原則；另一方面是按照依法行政的要求，被告還應承擔提供法律規定和規范性文件以及有關程序事實的舉證責任。

 

（五）適當減輕原告因提起訴訟而承擔的費用。按國際慣例，環境行政公益訴訟中應免交訴訟費用。但為了防止濫訴現象的出現，可規定由原告預交部分受理費用。經法院審理原告勝訴的，所有費用均應由被告承擔，原告預交的費用應全額退還；如原告敗訴的，則應由其適當承擔部分費用。此外，應完善法律援助制度，將對環境行政公益訴訟的法律援助列入司法行政機關法律援助計劃中，免費為原告提供法律幫助。

 

（六）建立激勵和保障機制。公民提起環境行政公益訴訟往往不是為了個人私益，而是為了環境公共利益，其提起訴訟必然要消耗時間、精力和金錢，給予原告一定的獎勵，一方面是對原告之付出予以適當彌補，另一方面可以激勵更多的人們去監督行政行為，維護環境公益。因此，應建立一套環境行政公益訴訟的激勵和保障機制，設立獎勵基金，資金可來自于三個方面：一是從對被告的經濟制裁中提取一部分；二是由國家或地方政府劃撥一部分；三是發動各方面的企業或個人贊助一部分。

 

（七）將調解制度納入環境行政公益訴訟中。我國行政訴訟法排斥調解原則，這是建立在”行政主體對國家權力沒有處分權”的理論基礎之上。按當時的理論認為，如果行政訴訟適用調解，則意味著允許行政機關將法律授予的權力與相對人進行交易，有規避法律、侵害國家或公共利益之嫌疑。而當前注重對話與合作，推崇社會整合，追求社會和諧，強調調判結合、案結事了及保障公平和效率的審判效果，將民事訴訟法的依法調解原則納入環境行政公益訴訟中，符合新的社會主義法制理念，它不但能夠達到止爭定紛的訴訟目的，還能夠起到減少訴訟成本、化解社會矛盾的積極作用。

 

 


[1] 石衛東《環境行政公益訴訟理念及制度探析》《民主與法制》2005.10.

[2]石衛東《環境行政公益訴訟理念及制度探析》《民主與法制》2005.10.

[3] 王明遠《略論環境侵權救濟法律制度的基本內容和結構》重慶環境科學，2002.1.

[4] 蔡守秋.環境法學教程[M].科學出版社，2003.55

[5] [美]伯納德.施瓦茨.行政法[M].北京：群眾出版社，1986.