誠(chéng)信是維系社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基石，是社會(huì)有序和文明的重要標(biāo)志。近年來(lái)，甕安事件、毒奶粉事件、云南躲貓貓事件及南京彭宇案等一系列事件，對(duì)政務(wù)、商務(wù)、社會(huì)、司法等領(lǐng)域的誠(chéng)信建設(shè)構(gòu)成了極大的威脅。從法治視角上看，誠(chéng)信是一種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，應(yīng)從道德和法律兩種層面加以規(guī)范。 黨的十八大報(bào)告中對(duì)誠(chéng)信體系建設(shè)提出了明確要求，并將"政務(wù)誠(chéng)信"置于其他誠(chéng)信建設(shè)之首。本文將在闡述政務(wù)誠(chéng)信內(nèi)涵和必要性的基礎(chǔ)上，分析其缺失表象及原因，并對(duì)法治語(yǔ)境下政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的路徑選擇進(jìn)行探討。

 

一、概念引入：政務(wù)誠(chéng)信的內(nèi)涵及必要性分析

 

（一）政務(wù)誠(chéng)信的內(nèi)涵

 

政務(wù)誠(chéng)信是行政機(jī)關(guān)或行政人員在公共權(quán)力運(yùn)作活動(dòng)中應(yīng)遵循誠(chéng)實(shí)不欺、恪守信用和內(nèi)誠(chéng)于心而外信于人的一種行為模式，是一項(xiàng)履行對(duì)公眾的責(zé)任和對(duì)公眾信守承諾的系統(tǒng)性工程。 實(shí)踐中政務(wù)誠(chéng)信囊括的內(nèi)容非常廣泛，理論界從不同的視角，對(duì)政務(wù)誠(chéng)信內(nèi)容進(jìn)行了劃分，如有的學(xué)者認(rèn)為政務(wù)誠(chéng)信應(yīng)包括制度、程序、權(quán)力與效率誠(chéng)信，而有的則認(rèn)為應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)人、管理與服務(wù)誠(chéng)信等。 從感性層面而言，政務(wù)誠(chéng)信應(yīng)是行政機(jī)關(guān)及行政人員在執(zhí)行公務(wù)中必需言行一致、誠(chéng)實(shí)守信，并能夠通過(guò)各種途徑使得公共政策的制定與執(zhí)行具有公開(kāi)透明度。

 

關(guān)于政務(wù)誠(chéng)信的構(gòu)成要素，我國(guó)學(xué)者通常從"為善"和"誠(chéng)實(shí)"兩個(gè)誠(chéng)信基本方面來(lái)理解政務(wù)誠(chéng)信。本文認(rèn)為，政府作為人民權(quán)利行使的特殊主體，對(duì)其誠(chéng)信行為要求也應(yīng)高于普通個(gè)體，即其還必須具備"有能力"這一要素。也就是說(shuō)政務(wù)主體不但要以一種公平公正、誠(chéng)實(shí)不欺、信守承諾的態(tài)度依法履行職責(zé)，而且必須具備相應(yīng)的履職能力，以肩負(fù)起維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾利益要求的責(zé)任和使命。如近年來(lái)出現(xiàn)的溫州動(dòng)車追尾事件、食品安全監(jiān)管不力事件等，其實(shí)質(zhì)都是因?qū)?/span>"有能力"要素的違反而導(dǎo)致的政府失信。

 

（二）現(xiàn)階段政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的必要性

 

首先，加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然需求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引起的社會(huì)變化中，最基本的便是經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)三大領(lǐng)域之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系從領(lǐng)域合一狀態(tài)向領(lǐng)域分離狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。 在分離形成的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域雖然扮演的是"守夜人"角色，但是在價(jià)值領(lǐng)域卻具有引導(dǎo)性和標(biāo)桿性作用。因而政務(wù)誠(chéng)信的建立，是推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域誠(chéng)信價(jià)值樹(shù)立的重要保障。

 

其次，加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)是民主法治的客觀需要。行政機(jī)關(guān)要通過(guò)對(duì)社會(huì)的管理和執(zhí)法活動(dòng)運(yùn)行實(shí)現(xiàn)價(jià)值引導(dǎo)、秩序維護(hù)，首先必須要使自身在群眾中樹(shù)立有效的公信力，才能得到群眾的支持、配合和信賴。這不但要求其依法規(guī)范行政，而且更要在工作中通過(guò)信息公開(kāi)、強(qiáng)化監(jiān)督等方式，不斷加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，確保行政行為合法合理，以加強(qiáng)其可接受性。

 

再次，加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)是發(fā)展特色文化的基本要求。人無(wú)信不立，政無(wú)信不通，是中國(guó)傳統(tǒng)特色文化的體現(xiàn)，十八大報(bào)告中將誠(chéng)信作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀之一，可見(jiàn)誠(chéng)信規(guī)則是我國(guó)從古至今的核心文化觀念。行政機(jī)關(guān)作為中國(guó)社會(huì)特色文化的建設(shè)者、維護(hù)者，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)通過(guò)自身行為引領(lǐng)和保障誠(chéng)信文化發(fā)展。

 

二、現(xiàn)狀透析：當(dāng)前政務(wù)誠(chéng)信缺失的表現(xiàn)及原因

 

（一）政務(wù)誠(chéng)信缺失的主要表現(xiàn)

 

1.政策規(guī)劃缺乏科學(xué)性和穩(wěn)定性。行政機(jī)關(guān)作出的決策和規(guī)劃對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民群眾利益維護(hù)具有重大的意義，確保其科學(xué)性和穩(wěn)定性，不僅是政府決策能力和水平的表現(xiàn)，更是衡量其誠(chéng)信程度高低重要尺度。當(dāng)前很多地方政府在政策規(guī)劃作出前缺乏必要的調(diào)研和可行性分析，作出后又反復(fù)修改，或不同領(lǐng)導(dǎo)出于對(duì)政績(jī)的追求，一味根據(jù)自身意愿隨意改變既定決定規(guī)劃，漠視群眾利益，嚴(yán)重?fù)p害了政務(wù)誠(chéng)信，導(dǎo)致行政執(zhí)法公信力下降。

 

2.行政機(jī)關(guān)職責(zé)定位不明。行政權(quán)力行使時(shí)因缺乏明確規(guī)定，使得職責(zé)定位不明確，對(duì)"作為"和"不作為"的界定模糊。在執(zhí)法過(guò)程中，有利可圖時(shí)濫用權(quán)力，任意行政，甚至出現(xiàn)多個(gè)部門(mén)同時(shí)越位執(zhí)法的情形，如行政處罰；而無(wú)利可圖時(shí)就相互推諉，導(dǎo)致執(zhí)法缺位現(xiàn)象產(chǎn)生，如流動(dòng)人口管理問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)的越位和缺位使得行政權(quán)力在某些領(lǐng)域的運(yùn)行處于無(wú)序狀態(tài)，降低了行政執(zhí)法的效果，嚴(yán)重?fù)p害了政府權(quán)威。

 

3.行政人員的不誠(chéng)信行為。行政人員作為行政執(zhí)法的主體，其行為是政務(wù)誠(chéng)信的重要組成部分，然而在實(shí)踐中仍存在以下幾方面不誠(chéng)信現(xiàn)象：一是工作理念存在差錯(cuò)。有些人認(rèn)為自身工作僅是生存工具，持"做一天和尚撞一天鐘"的想法，消極、被動(dòng)地應(yīng)對(duì)工作，不能主動(dòng)提升能力以滿足崗位需要。二是價(jià)值觀、政績(jī)觀被扭曲。部分人員在執(zhí)法過(guò)程中過(guò)分強(qiáng)調(diào)數(shù)字工程、表面功夫，喜歡將工作停留在文件、文字中，忽視了政策、舉措的貫徹落實(shí)。三是權(quán)力尋租現(xiàn)象的存在。有的行政人員將權(quán)力商品化，以權(quán)力為籌碼謀求獲取自身經(jīng)濟(jì)利益，如權(quán)物交易、權(quán)錢(qián)交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易等。權(quán)力尋租帶來(lái)的利益，是腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原動(dòng)力，極易導(dǎo)致社會(huì)不平等和群眾對(duì)政府的信任缺失。

 

4.政務(wù)公開(kāi)未能有效實(shí)施。雖然我國(guó)已通過(guò)制定《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)行使的公開(kāi)和監(jiān)督，但受兩千多年的"人治"和"官本位"思想的影響，不少行政機(jī)關(guān)在制定政策和執(zhí)行決議過(guò)程中，忽視了通過(guò)各種渠道對(duì)政務(wù)信息的公開(kāi)，決議公示、聽(tīng)證會(huì)等法定程序越來(lái)越淪為形式，"潛規(guī)則"和"暗箱操作"等有法不依現(xiàn)象普遍存在，也為權(quán)力尋租留下了可利用空間。信息公開(kāi)和行政監(jiān)督等制度的弱化，致使政務(wù)誠(chéng)信流于形式。

 

（二）政務(wù)誠(chéng)信缺失的原因剖析

 

1.社會(huì)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)利益的刺激。改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入快速發(fā)展階段，也帶來(lái)了轉(zhuǎn)型期因利益分配而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾加劇。在這過(guò)程中，某些行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)固有的經(jīng)濟(jì)政治秩序、資源配置優(yōu)勢(shì)而壟斷競(jìng)爭(zhēng)，或鉆政策法律空子，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到政務(wù)誠(chéng)信的重要性，從而失信于民。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，某些行政人員無(wú)法抵制來(lái)自各方面的利益誘惑，導(dǎo)致產(chǎn)生挪用資金、隨意修改決策、甚至貪污腐敗等不誠(chéng)信行為。

 

2.傳統(tǒng)思想文化的負(fù)面影響。受封建社會(huì)"官本位"思想的影響，當(dāng)前以官為本、官貴民輕的理念未能徹底摒除，群眾對(duì)政府信息公開(kāi)、自身知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使等方面的要求都較為有限，寬松監(jiān)督環(huán)境使得政務(wù)誠(chéng)信推進(jìn)緩慢。特別是在廣大農(nóng)村社會(huì)，行政人員往往以高高在上的姿態(tài)行使公權(quán)力，甚至從中謀取利益，大部分群眾仍處于盲目遵從狀態(tài)。

 

3.違背誠(chéng)信的成本較小。當(dāng)前，我國(guó)信用管理制度和誠(chéng)信法律建設(shè)仍處于健全完善階段，現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政人員的問(wèn)責(zé)制度亦尚未全面嚴(yán)格執(zhí)行，行政訴訟中也僅對(duì)行政機(jī)關(guān)違法性進(jìn)行審查，這就使得行政機(jī)關(guān)及其工作人員違背誠(chéng)信需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和成本都較小，從利益平衡的角度考慮也不利于政務(wù)誠(chéng)信的建立和發(fā)展。

 

4.社會(huì)誠(chéng)信氛圍的缺乏。現(xiàn)階段，誠(chéng)信缺失現(xiàn)象在政務(wù)、商務(wù)、社會(huì)和司法等各個(gè)領(lǐng)域普遍存在，社會(huì)良好誠(chéng)信氛圍的缺乏或多或少地影響了行政人員的工作理念、價(jià)值觀和政績(jī)觀，是政務(wù)誠(chéng)信缺失的重要外因。另外，加上社會(huì)及行政機(jī)關(guān)對(duì)行政人員客觀工作成果的傾斜，實(shí)踐中誠(chéng)信和道德教育的嚴(yán)重不足，更加不利于行政人員誠(chéng)信意識(shí)的培養(yǎng)。

 

三、化解之道：法治語(yǔ)境下政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的路徑選擇

 

（一）從客觀方面加強(qiáng)制度建設(shè)

 

1.完善行為規(guī)范的法律制度。誠(chéng)信不僅是道德層面的秩序規(guī)范，更需要相關(guān)法律制度予以保障實(shí)施，建立完善的政務(wù)誠(chéng)信法律制度是推進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員誠(chéng)信建設(shè)的基礎(chǔ)性保障。現(xiàn)階段，為不斷規(guī)范行政行為，確保其在社會(huì)公共領(lǐng)域發(fā)揮實(shí)效，我國(guó)已相繼出臺(tái)《行政許可法》、《政府信息公開(kāi)條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)。但因其屬于規(guī)范性規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行為流程及責(zé)任承擔(dān)等操作性不強(qiáng)，因此應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要加緊制定《行政程序法》、《行政問(wèn)責(zé)法》等法律，真正將行政行為置于法律法規(guī)約束下，用一整套完備的法律制度促進(jìn)行政機(jī)關(guān)誠(chéng)信執(zhí)法。

 

2.切實(shí)推進(jìn)政務(wù)信息公開(kāi)制度。近年來(lái)，"最嚴(yán)格的水資源制度"、"年齡門(mén)"、拆遷矛盾的不斷升級(jí)等現(xiàn)象頻發(fā)，其根本原因在于政府信息的不對(duì)稱、不公開(kāi)。 因此，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)信息透明度，確保不因籠統(tǒng)的"公共利益"、"國(guó)家利益"剝奪群眾知情權(quán)，對(duì)促進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)至關(guān)重要。信息公開(kāi)的范圍應(yīng)明確為行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍、辦事程序和規(guī)范、辦事指南、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)措施和途徑、辦事結(jié)果和工作人員個(gè)人信息等 ，從而真正實(shí)現(xiàn)政府信息立體式公開(kāi)，使行政行為充分體現(xiàn)和反映民情民意。

 

3.落實(shí)權(quán)力監(jiān)督制度。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。 腐敗現(xiàn)象的杜絕是維護(hù)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法公信，推動(dòng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的關(guān)鍵，因而必須通過(guò)建立全過(guò)程、無(wú)縫隙的權(quán)力監(jiān)督體系來(lái)實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的有效運(yùn)行。在內(nèi)部監(jiān)督上，應(yīng)突出各部門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，要將政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)作為能力作風(fēng)建設(shè)的重要內(nèi)容來(lái)抓，同時(shí)要建立健全人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督制度；在外部監(jiān)督上，要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、媒體等載體作用，主動(dòng)將自身行為置于社會(huì)的監(jiān)督之下，通過(guò)強(qiáng)大的輿論氛圍抑制政務(wù)失信行為。

 

4.建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度。權(quán)責(zé)不一是部分行政人員失信以謀取利益的重要原因，因此增強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信，必須加強(qiáng)政務(wù)問(wèn)責(zé)制度建設(shè)，要以責(zé)任為核心，堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任對(duì)等，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員履職不當(dāng)或失信的行為進(jìn)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。對(duì)此，不但應(yīng)通過(guò)法律法規(guī)形式明確行政機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力和責(zé)任界限、問(wèn)責(zé)對(duì)象和范圍，更應(yīng)通過(guò)建立公務(wù)員誠(chéng)信檔案等措施科學(xué)合理的運(yùn)用問(wèn)責(zé)程序和尺度，加大對(duì)違法違紀(jì)行為的查處力度，構(gòu)成犯罪的嚴(yán)格追究刑事責(zé)任，將問(wèn)責(zé)制度落到實(shí)處，不斷增大失信成本 。

 

（二）從主觀方面轉(zhuǎn)變工作意識(shí)

 

1.樹(shù)立行政機(jī)關(guān)政務(wù)契約意識(shí)，構(gòu)建服務(wù)型政府。契約文化源于西方平等、自由等法治精神，其對(duì)社會(huì)主體的平等性主張為我國(guó)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)提供了理論基礎(chǔ)和發(fā)展方向。隨著中國(guó)社會(huì)整體性民主法制意識(shí)的提升，民眾對(duì)平等的需求及公權(quán)力主體的尊重提出了新的要求。因而，行政機(jī)關(guān)必須樹(shù)立正確的權(quán)力觀，即"中華人民共和國(guó)一切權(quán)利屬于人民"，執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)以依法行政、執(zhí)法為民的法治理念指導(dǎo)實(shí)踐，由"官本位"轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>"民本位"，真正實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)職能。

 

2.增強(qiáng)民眾監(jiān)督參與行政意識(shí)，構(gòu)建民主型政府。根據(jù)政府權(quán)利來(lái)源理論，民眾為了實(shí)現(xiàn)自身利益而將權(quán)利賦予政府，誠(chéng)信不僅是對(duì)政府的道德要求，更是一種法律責(zé)任。同時(shí)，在行政過(guò)程中，作為權(quán)力來(lái)源的民眾天然的享有監(jiān)督和參與行政的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為的外部有效監(jiān)督。因而，當(dāng)前必須通過(guò)宣傳教育不斷提高民眾監(jiān)督參與行政的政治素養(yǎng)和能力，改變民眾的"政治冷漠"，讓民眾"想問(wèn)責(zé)"且有能力"問(wèn)責(zé)"，從行政管理的被動(dòng)依附者向主動(dòng)參與者轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)民主型政府構(gòu)建。

 

3.注重行政人員能力培養(yǎng)，構(gòu)建責(zé)任型政府。有位必須有為，這是政務(wù)誠(chéng)信對(duì)行政人員的必然要求，實(shí)踐中必須注重對(duì)行政人員的能力素質(zhì)培養(yǎng)。首先，在行政人員選任上需以"選賢任能"為原則，堅(jiān)決杜絕金錢(qián)、人情等因素對(duì)干部提拔的影響。其次，加強(qiáng)干部隊(duì)伍的職業(yè)道德培訓(xùn)，使其在內(nèi)心樹(shù)立強(qiáng)大的精神信仰，以抵抗現(xiàn)實(shí)中權(quán)力、金錢(qián)等方面的誘惑。最后，要牢固樹(shù)立終身學(xué)習(xí)的理念，應(yīng)根據(jù)崗位要求不斷提升自身業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，避免工作中因個(gè)人能力產(chǎn)生的"不作為"或"缺位"現(xiàn)象。

 

四、結(jié)  語(yǔ)

 

"在民主政治國(guó)家里，如果執(zhí)法者對(duì)自己沒(méi)有基本的道德要求，不信仰法律，不服從法律，這只能是由于共和國(guó)的腐化而產(chǎn)生，所以國(guó)家就已經(jīng)完蛋。" 和諧、幸福的社會(huì)環(huán)境一直是我們所努力和追求的生存狀態(tài)，誠(chéng)信作為社會(huì)道德與法律的核心價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要方式。各級(jí)執(zhí)法者亦希望通過(guò)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，化解各領(lǐng)域信仰和道德危機(jī)。然而"己所不正，焉能正人"，此時(shí)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)就顯得尤為重要。只有通過(guò)外在的制度約束、全面的權(quán)力監(jiān)督以及深入的觀念轉(zhuǎn)變，才能使行政機(jī)關(guān)逐步取信于民，通過(guò)對(duì)"為善"、"誠(chéng)實(shí)"、"有為"的實(shí)踐，真正展現(xiàn)誠(chéng)信理念在政務(wù)管理中的靈魂作用。