在加快推進(jìn)城市化的社會(huì)建設(shè)背景下，我國基層社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，城市傳統(tǒng)的“街居制”管理體制已無法適應(yīng)“過密”化社會(huì)環(huán)境下的基層治理需求。同時(shí)，以社會(huì)階層分化和居民生活空間網(wǎng)格化為重要特征的城市社區(qū)則得到了快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國約有8.7萬個(gè)城市社區(qū)。社會(huì)管理社區(qū)化、社區(qū)建設(shè)社會(huì)化已成為城市可持續(xù)發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。為此，基層人民法院推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，需要從服務(wù)保障社區(qū)建設(shè)上尋找切入點(diǎn)和突破口。

 

一、            社區(qū)建設(shè)：城市化進(jìn)程中社會(huì)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)工程

 

社區(qū)是城市的基本單元。改革開放30年來，伴隨著城市化的強(qiáng)力推進(jìn)，我國城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，城市化率由1978年的17.9%增長到2009年的46.6%。與此同時(shí)，城市發(fā)展呈現(xiàn)出新的演進(jìn)特點(diǎn)——過密化社會(huì)逐步形成。其主要特征是城市人口總量的急劇膨脹。目前 全國8.7萬個(gè)城市社區(qū)平均每個(gè)社區(qū)的居民人數(shù)已超過1萬人。大量的人口由城市社區(qū)承載，促使我國城市基層社會(huì)呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性分化等特點(diǎn)。

 

首先，傳統(tǒng)“街居制”的穩(wěn)定性逐步消解，基層社會(huì)凝聚力降低。改革開放后，在市場經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈沖擊下，企業(yè)基本改制，大量的“單位人”成為無組織依托的人群。城市基層社會(huì)出現(xiàn)個(gè)人之間聯(lián)系的弱化、個(gè)人與公共世界的疏離以及由此衍生的個(gè)人與社會(huì)距離變遠(yuǎn)等分化現(xiàn)象。進(jìn)而形成與過密化城市背景相反的人與人關(guān)系的“過疏化”趨勢，基層社會(huì)正在從“熟人社會(huì)”向“陌生人社會(huì)”嬗變，社會(huì)凝聚力明顯降低；其次，社區(qū)功能與多元化公共服務(wù)需求不匹配，基層社會(huì)管理滯后城市發(fā)展。上世紀(jì)九十年代以來，我國的城市化進(jìn)入快速發(fā)展的新時(shí)期，城市空間分化為傳統(tǒng)型居委會(huì)社區(qū)、商品房住宅社區(qū)、居民安置社區(qū)為主的三元結(jié)構(gòu)，居民群眾對社區(qū)環(huán)境、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安等方面的需求也越來越多元化。但目前的社區(qū)機(jī)制在承擔(dān)社會(huì)治安、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文化教育、勞動(dòng)就業(yè)、低保救濟(jì)等傳統(tǒng)社區(qū)公共服務(wù)職能上已不堪重負(fù)，而在擔(dān)負(fù)禁毒、社區(qū)矯正、流動(dòng)人口管理、預(yù)防家庭暴力、人民調(diào)解、青少年維權(quán)、基層社會(huì)矛盾化解等新類型、多樣化服務(wù)需求等功能上缺失則更多，社區(qū)建設(shè)迫切需要社會(huì)主體的多方合力進(jìn)行推動(dòng)；第三、社區(qū)居民封閉性增強(qiáng)，人際信任度減弱。從現(xiàn)階段的實(shí)際看，處于開放時(shí)代下城市居民所依托的生活空間卻越來越趨于封閉，各種“門禁式”住宅區(qū)、歷史遺留單位制小區(qū)和“城中村”居民區(qū)混搭，強(qiáng)化了社會(huì)階層的分化并由此產(chǎn)生信任危機(jī)，居民之間缺少正常的互動(dòng)交往，社區(qū)建設(shè)的公民參與度較低，與社會(huì)共同體的意涵漸行漸遠(yuǎn)。社區(qū)建設(shè)緊迫需要以法治化為保障重構(gòu)居民之間的信任機(jī)制，促進(jìn)新形勢下社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成。

  

二、法院參與：以司法之力解決好社區(qū)建設(shè)的突出問題

 

當(dāng)前，社會(huì)管理創(chuàng)新的總體要求是：協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面。這一總體要求的七個(gè)方面無不與司法職能息息相關(guān)。我國城市社區(qū)建設(shè)正處于起步和發(fā)展階段，社區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)、社區(qū)矛盾的化解、社區(qū)問題的解決、社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的防范等都直接關(guān)涉和諧社會(huì)的構(gòu)建，也迫切需要人民法院積極參與社區(qū)建設(shè)。筆者認(rèn)為，基層法院要牢牢把握構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本任務(wù)，緊緊圍繞社區(qū)建設(shè)的法治需求，進(jìn)一步發(fā)揮能動(dòng)司法機(jī)制的作用，從源頭性、根本性和基礎(chǔ)性問題入手服務(wù)保障社區(qū)建設(shè)。重點(diǎn)在協(xié)助社區(qū)解決好流動(dòng)人口服務(wù)管理、特殊人群幫教管理、社會(huì)治安綜合治理等方面抓推進(jìn)和創(chuàng)新。 

 

（一）推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)管理創(chuàng)新。在社區(qū)建設(shè)中突出人口管理創(chuàng)新是重大的現(xiàn)實(shí)性課題。現(xiàn)階段我國人口管理的重點(diǎn)是城市流動(dòng)人口。司法工作推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新要以加強(qiáng)社區(qū)流動(dòng)人口管理為切入點(diǎn)，堅(jiān)持“以人為本”和公平正義的原則，充分運(yùn)用法律手段保護(hù)社區(qū)流動(dòng)人口的合法權(quán)益。具體要從保障社區(qū)外來人口的勞動(dòng)權(quán)、居住權(quán)、醫(yī)療、教育等基本民生入手，給予公正高效的司法服務(wù)，使流動(dòng)人口能夠全面參與并真正融入社區(qū)，變流動(dòng)為活力，從根本上解決流動(dòng)人口不穩(wěn)定、不和諧等問題。 

 

（二）推進(jìn)特殊人群幫教管理創(chuàng)新。特殊人群是指兩勞釋放人員和緩刑監(jiān)外執(zhí)行人員。加強(qiáng)特殊人群的幫教管理是預(yù)防各種違法犯罪和極端事件的關(guān)鍵。基層法院要充分發(fā)揮司法資源優(yōu)勢，協(xié)同社區(qū)和有關(guān)部門加強(qiáng)社區(qū)矯正工作，強(qiáng)化對判處管制、緩刑人員特別是青少年違法犯罪人員以及涉毒犯罪人員等高危人群的常態(tài)化管控，幫扶特殊人群盡早融入社會(huì)、避免重新犯罪，最大限度地增加社區(qū)和諧因素。同時(shí)，在參與和開展社區(qū)矯正工作上，基層法院還應(yīng)當(dāng)致力于幫助社區(qū)建構(gòu)和完善特殊人群更好地融入社會(huì)的長效化機(jī)制制度，從根本上化解社會(huì)矛盾。

 

（三）推進(jìn)矛盾糾紛化解工作的創(chuàng)新。隨著城市化加快推進(jìn)，各種新的矛盾層出不窮，這些矛盾大多是群眾日常性矛盾，社區(qū)是矛盾的集中地。社區(qū)內(nèi)的矛盾既涉及婚姻、家庭、鄰里、財(cái)產(chǎn)權(quán)益等民間糾紛，也涉及勞動(dòng)保障、下崗就業(yè)、拆遷征地、物業(yè)管理等社會(huì)糾紛。基層法院在服務(wù)保障社區(qū)建設(shè)中要將司法服務(wù)工作與社區(qū)矛盾糾紛化解工作緊密結(jié)合，在及時(shí)解決好社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的物業(yè)管理糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、環(huán)境保護(hù)糾紛等基礎(chǔ)上，突出指導(dǎo)服務(wù)理念，不斷健全和完善與社區(qū)調(diào)解“無縫對接”的工作機(jī)制，對社區(qū)人民調(diào)解員進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，采取集中培訓(xùn)指導(dǎo)、巡回辦案實(shí)時(shí)指導(dǎo)、庭審旁聽觀摩指導(dǎo)、典型案例重點(diǎn)指導(dǎo)等多種形式，努力促進(jìn)社區(qū)加強(qiáng)人民調(diào)解組織的建設(shè)和發(fā)展，提高社區(qū)自主管理水平和社區(qū)自治能力。

 

（四）推進(jìn)社會(huì)治安綜合治理的創(chuàng)新。基層法院要主動(dòng)參與社區(qū)平安創(chuàng)建工作。按照“關(guān)口前移、重心下移、預(yù)防為主、標(biāo)本兼治”的方針，從延伸審判職能入手，建立評估、預(yù)警、防范、化解為一體的辦案責(zé)任機(jī)制，完善社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)綜合防控體系，減少和預(yù)防社區(qū)矛盾。大力開展司法建議活動(dòng)。針對案件審理和執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的社區(qū)管理方面存在的問題和漏洞，及時(shí)提出司法建議，督促其落實(shí)和改進(jìn)。積極開展“三解三促”和扶貧幫困工作，為結(jié)對掛靠社區(qū)的和諧建設(shè)提供協(xié)調(diào)幫助。

 

（五）推進(jìn)司法便民服務(wù)創(chuàng)新。社區(qū)公共服務(wù)體系的完善是社區(qū)成熟度的重要表現(xiàn)，司法便民服務(wù)是社區(qū)公共服務(wù)不可或缺的內(nèi)容。基層法院要前移服務(wù)職能，加大送法進(jìn)社區(qū)工作力度，通過在社區(qū)設(shè)立法官工作站和法官工作室等形式，將司法便民服務(wù)直接延伸到社區(qū)群眾的家門口。同時(shí)，結(jié)合巡回審判，大力開展法制宣傳教育。充分發(fā)揮司法工作聯(lián)系群眾、綜治維穩(wěn)、矛盾化解、法律服務(wù)等方面的職能作用。

 

三、社區(qū)法官：潤州法院依法服務(wù)保障社區(qū)建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐

 

基于加快城市化背景下的社區(qū)建設(shè)需求，鎮(zhèn)江市潤州區(qū)法院從2008年12月起即實(shí)施推行了“社區(qū)法官”制度。這項(xiàng)制度的試點(diǎn)起始于在“小街”社區(qū)設(shè)立“黨員法官工作站”。其時(shí)，該社區(qū)即將啟動(dòng)實(shí)施較大規(guī)模的舊城拆遷改造工作。居民面臨房屋拆遷中存在的大量繼承、析產(chǎn)、租賃等矛盾糾紛，急待司法介入處理。為此，潤州法院首創(chuàng)了社區(qū)“黨員法官工作站”，選派黨員法官進(jìn)駐“小街”社區(qū)，現(xiàn)場為拆遷群眾提供法律咨詢，協(xié)調(diào)化解涉及拆遷房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，既及時(shí)化解了基層社區(qū)居民的家事、鄰里等紛爭，又依法保障了社區(qū)重建的加快推進(jìn)，受到社區(qū)群眾的贊譽(yù)。在總結(jié)完善“小街”社區(qū)“黨員法官工作站”工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，5年來，潤州法院圍繞推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作，在轄區(qū)逐步推行、全面實(shí)施了“社區(qū)法官”工作制度。

 

1、工作站室“網(wǎng)格化”。通過整合內(nèi)外資源，建立巡回法庭以及與社區(qū)聯(lián)辦共建固定的訴訟服務(wù)聯(lián)絡(luò)站等，在轄區(qū)掛牌成立了32個(gè)社區(qū)法官工作站（室），基本覆蓋了轄區(qū)的大中型社區(qū)，形成了“網(wǎng)格化”社區(qū)法官模式。社區(qū)法官工作站（室）雖不能做到每天都有法官駐點(diǎn)辦公，但基本做到有1—2名法院聘請的社區(qū)司法聯(lián)絡(luò)員或特邀人民陪審員全天候接待處理社區(qū)居民的訴求。遇有急需解決的糾紛和需要司法確認(rèn)的調(diào)解事項(xiàng)，結(jié)對法官第一時(shí)間在現(xiàn)場“馬上就辦”。實(shí)現(xiàn)了司法資源下沉和法院+社區(qū)的訴調(diào)“無縫對接”。

 

2、法官角色“多元化”。社區(qū)法官除負(fù)責(zé)涉訴矛盾化解、民事糾紛調(diào)解、訴訟接待、法律咨詢等常規(guī)工作之外，還擔(dān)負(fù)對社區(qū)人民調(diào)解員進(jìn)行法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)、開展社區(qū)矯正及青少年幫教和司法救助等工作職責(zé)。并與社區(qū)聯(lián)動(dòng)協(xié)作抓好平安創(chuàng)建、社會(huì)治安綜合治理、法制宣傳以及法院案件執(zhí)行等工作。起到了“法律服務(wù)員、法制宣傳員、業(yè)務(wù)輔導(dǎo)員、糾紛調(diào)解員、訴訟接待員”的“五員”作用。    

 

3、司法服務(wù)“便捷化”。 社區(qū)法官從便于化解矛盾與群眾訴訟出發(fā)，大力開展“假日法庭”、“晚間法庭”和巡回調(diào)解審判等活動(dòng)，把司法便民服務(wù)延伸到了群眾的“家門口”，及時(shí)妥善化解了社區(qū)中與民生關(guān)系密切的婚姻家庭、相鄰糾紛、小額借貸、物業(yè)服務(wù)合同等糾紛，為社區(qū)居民提供了方便快捷的司法服務(wù)通道。

 

4、和諧共建“結(jié)對化”。該院以“共建和諧社區(qū)、共創(chuàng)美好城市”為主題，在轄區(qū)內(nèi)廣泛開展與社區(qū)結(jié)對“和諧共建”活動(dòng)。目前，該院已與32個(gè)社區(qū)簽訂了“和諧共建”協(xié)議書，并根據(jù)不同社區(qū)的需求，建立和落實(shí)了一名法官、一名社區(qū)工作人員和一個(gè)共建項(xiàng)目的“三個(gè)一”結(jié)對共建機(jī)制。在少數(shù)民族聚居的的楊家門、大橋社區(qū)設(shè)立“少數(shù)民族法律服務(wù)站”，為少數(shù)民族居民提供“零距離”司法服務(wù)，增進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)和諧。2011年以來，該院還在部分條件比較成熟的社區(qū)開展創(chuàng)建“無訟”社區(qū)活動(dòng)，通過發(fā)放倡議書、開辦社區(qū)“法律講堂”和“家長學(xué)校”等形式，預(yù)防和減少社區(qū)矛盾糾紛，為社區(qū)建立安定有序的治安環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境、誠信友愛的人際環(huán)境提供了司法保障。