引言：案例與問題的提出

2013年5月31日，在延安市楊家嶺附近，城管隊員在執法過程中與商戶發生撕扯，視頻顯示，一大群城管將商戶一陣暴打，城管執法人員雙腳跳起猛剁倒在地上的商戶頭上，被打的商戶鮮血淋漓。如此兇惡的行徑讓人不寒而栗，很難讓人相信城管執法者的公正執法和文明執法。

2013年3月17日，廣州天河區車陂街道城管執法中隊兩名隊員下車對一占道經營的賣菠蘿小販進行勸導，該小販突然揮刀對其中一名城管隊員連砍七刀，致該名城管執法人員左臉腮腺外露被毀容。

類似的城管執法引起的與攤販之間的各類惡性事件經常見諸新聞報道，暴力執法和暴力抗法的惡性循環一次次地在中國城市里上演，城管已經成為一個尷尬的話題。人們一邊唾罵城管的暴力無良，一邊又要接受城管面臨的委屈境遇。從攤販治理中的失誤可以折射出我國當代決策和法治層面的諸多積弊，必須設法清除。

一、城管執法的法律依據

城管似乎從來沒有像現在這樣面臨著危機，城管與攤販之間的暴力執法與暴力抗法問題已成為社會、政府及學界在討論城管制度時的中心議題。十多年之久的城管執法是否有法可依應是我們反思的中心。

城管管理的范圍是哪些，目前，在國家的立法層面沒有明確予以規定，只是原則上規定相對集中行政處罰權的工作由國務院法制辦總體協調，這樣的機制導致城管執法的合法性備受爭議。"相對集中行政處罰權"一詞來源于《中華人民共和國行政處罰法》，其范圍主要包括：一是市容環境衛生管理方面的法律、法規和規章規定的行政處罰權；二是城市規劃管理方面的法律、法規和規章規定的全部或部分行政處罰權；三是城市綠化管理方面的法律、法規和規章規定的行政處罰權；四是市政管理方面的法律、法規和規章規定的行政處罰權；五是環境保護管理方面的法律、法規和規章規定的部分行政處罰權；六是工商行政管理方面的法律、法規和規章規定的對無照商販的行政處罰權；七是公安交通管理方面的法律、法規和規章規定的對侵占城市道路行為的行政處罰權；八是省、自治區及直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政處罰權。由此看出，城管執法似乎"無所不管"，執法職能與衛生、工商、規劃、綠化、交管等政府部門均有交叉。

在現實中，城管在執法過程中不出示證件、暫扣物品不制作單據、不按規定程序履行告知義務，行政相對人依法享有的知情權、申辯權被剝奪，執法不公正等違反《行政處罰法》所規定的程序屢見不鮮。西方法學家早已論述過"一切權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。"[1]城管的執法職能前已述及，非常廣泛，幾乎涵蓋了城市市民生活的方方面面，其執法的舉動關系到群眾的切身利益。城管在執法過程中擁有如此廣泛的權力，必然會產生一些以權謀私、濫用自由裁量權的執法不公行為，損害行政相對人的合法利益，采用暴力執法方式對待攤販也就不足為奇。城管制度存在本身有著諸多法律法規方面的漏洞及不規范之處。

二、城管追逐與攤販抵抗的原因分析

改革開放后，雖然私人交易合法化，但對城市流動小攤販依然堅持嚴格監管的傳統。攤販是沿街經營，所占的街道不是經營場地，無法取得合法證明。中國政法大學何兵教授認為攤販經濟在政策上受到排斥主要有四方面的理由：（1）影響規范化市場運營，打亂政府城市規劃。（2）侵占道路，破壞周邊衛生環境。（3）欺騙消費者，出售不安全、不健康食品。（4）影響城市外觀等。[2]筆者贊成這種分析。從大量的案例來看，城管執法依據的主要理由是攤販影響市容，城管認為追逐攤販是為維護代表公共利益的市容，攤販則認為城管所維護的公共利益是在損害他們財產、人身安全等最基本的生存權利的基礎上的違法搶奪行為，因此，城管與攤販日益走向對立面。一如北京某城管負責人所言"自城管成立以來，對小販的打擊從未停止，打擊手段也不斷變化，并且屢次施以重拳。"城管稱之的"打擊"在攤販看來是"掃蕩"，他們也稱"雖然掃蕩多年，可是我們還沒被趕走。"由此可見，今日城管與攤販兩者正上演著真人版的"貓和老鼠游戲"。

城管制度是都市化進程的產物。都市化進程是改革開放的突出標志之一，大量的農村勞動力進入城市，對城市的管理造成了很多困難。管理者的任務是要盡快使城市向現代都市靠攏，城市的發展迫使管理者面對城市里日益增多的各種因素采取強制力的手段即城管制度對城市秩序的維持。從城管制度的產生來看，這一制度是為了維護城市正常發展秩序的客觀需要，現在仍需要良好的秩序作為發展的保障，但是城管目前面對如此多的危機確有深刻的原因。首先，在觀念上，管理者過分強調和追求整齊、干凈的城市面貌，容不下影響城市"市容"的不和諧因素的存在，鑒于計劃體制下高度集權的管理方式取得的成效，他們依賴這種能夠體現管理者意志的方式來管理，然而交給城管的是一個幾乎不可能完全完成的任務，因此城管在與攤販互動的過程中出現了大量極端的方式和手段。其次，城管人員的素質在一定程度上影響了執法的效果。因城管的管理范圍沒有明確規定而顯得非常廣泛，被大多數人認為是一塊難得的美差，一些心術不正、素質較差的人員進入城管隊伍，這些素質不高的城管人員對待攤販最常用的方法就是掀了攤販的攤、沒收財物，然后再處罰。所以管理者的初衷在他們那里只能收到"歪嘴和尚念歪經"的效果。最后，城管制度存在的法律依據不足、職能和目標不明確是導致城管與攤販沖突的根本原因。城管制度在立法層面沒有明確的規定，法律依據不足，可以說是一個執法的灰色地帶，因此他們以維護秩序為目標具有抽象性和很大的價值沖突，這也就從根本上決定了沖突發生的必然性。

城市管理者在維護社會秩序的同時忽視了一個城市人口急速增長的現實，這也正是城管走向困境的因素。隨著城市失業、無業人員大量增加，農村失地和失業人員大量進城，這些新增人口更多的是一些所謂的低素質人群，他們與現代城市生活有著很大的距離。在目前社會保障機制不健全的現狀下，他們需要在城市謀取生存的一席之地，因此擺攤源源不絕。在客觀方面，市民對小攤販提供的生活用品有著很大的消費需求，在市民與攤販的交易互動下，攤販有冒著與城管發生沖突的博弈和利益權衡，在博弈心理的驅動下，攤販才禁而不絕。攤販在面對城管時持有對立的態度，當矛盾激化時，暴力執法和暴力抗法的悲劇就不可避免。

在建立城管制度時，管理者只是著眼于管制的思路，沒有考慮如何吸納這些新增因素，而當這些新因素增加到一定程度時，不是管制就能輕易解決的。城管制度正面臨著騎虎難下的尷尬局面。

三、攤販治理中的法律思考

攤販治理并非城市化進程中無法克服的"中國難題"，世界各地都曾經歷過失業人群"攤販化"，經歷過從排斥驅逐到認同疏導。在治理攤販這一問題上，各國有著近乎共同的答案，要旨是：一是小攤販合法化，劃定區域和時段讓其有序經營；二是成立小攤販自治組織，實現自我治理和約束；三是國家提供必要的制度規范和監督救濟，協調攤販與其他利益集團的關系，避免攤販社會黑化。這些治理原則已為韓國、日本、美國和我國臺灣地區實踐所證實。[3]

在我國攤販與城管之間矛盾普遍化和激烈化的現狀下，城管的不法行為多發生在眾目睽睽之下，且城管左右媒體的能力有限，致使城管的口碑和公眾形象惡化。有些人這樣描述城管"一跺腳，二瞪眼，三掀攤子，四罰款，不用問是城管"，城管惡化的公眾形象弱化了城管領導集團的政績，并使從業人員喪失職業的榮譽感，自上而下陷入迷茫。伴隨著這樣矛盾，各級各地政策開始松動。如建設部和國家工商總局表態要讓攤販經濟合法化；北京市要求城管執法人性化；上海試點攤販合法化。

筆者認為，在我國城市化進程中、在社會保障機制還不健全的現狀下，應將攤販經濟合法化。學界對攤販經濟的正當性已有歸納，此外，筆者認為攤販經濟還有更多的優點。一是滿足低層和普通市民階層的生活需要。廉價的攤販市場是他們消費品的理想來源。二是解決部分就業。許多人受資金、技術和年齡等因素的限制，只能自我就業，而攤販生意起點低、資金少和操作容易成為就業的捷徑。

城管與攤販之間出現如此多的矛盾和沖突，其主要是因為決策行政化而非立法化，即立法的缺失。由于我國行政立法與權力機關立法界限不明，立法機構沒有有效立法，致使應由立法機關完成的任務交由行政部門來完成。攤販治理事務涉及多個部門，一旦產生爭議無從決斷，致使決策無法形成。攤販治理涉及到多方利益，直接關系到人民群眾的基本生活，因此，應通過立法程序整合社會意見而不是由部門決策加以規定。

參考文獻：

[1] [法]孟德斯鳩.論法的精神(上),張雁譯[M].北京:商務印書館,1961:154.

[2] 何兵.城管追逐與攤販抵抗:攤販管理中的利益沖突與法律調整[J].中國法學:2008(5).

[3] 李瑾.國外攤販經濟管理研究綜述[J].上海市容:2007(1).