某村委會與某公司簽訂協(xié)議書，約定由某公司在該村委會的土地上新建廠房。國土資源部門發(fā)現(xiàn)后予以處罰，認(rèn)為該土地出租建廠房之行為雖然符合建設(shè)用地土地利用總體規(guī)劃，但違反了土地管理法相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成了非法出租農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法事實，遂責(zé)令該村限期改正擅自出租農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為。后該村委會未履行，國土資源部門遂向法院申請執(zhí)行。對于該案能否執(zhí)行，合議庭成員間產(chǎn)生了爭議。一種意見認(rèn)為只要被執(zhí)行人同意改正就可以結(jié)案，一種意見認(rèn)為該案不應(yīng)進(jìn)入法院強(qiáng)制執(zhí)行程序。

筆者同意第二種意見，理由如下：

一、 責(zé)令改正在法律屬性上存在”救濟(jì)罰或申誡罰”的行政處罰說、”行政命令”說和”行政強(qiáng)制措施”說多種觀點，還有人認(rèn)為，責(zé)令改正應(yīng)該是一種行政管理措施。實踐中有些法院對于僅要求行政管理相對人的不行為行政命令，賦予其強(qiáng)制執(zhí)行的效力，但對于積極行為的行政命令則法院并未強(qiáng)制執(zhí)行。實踐中，對于進(jìn)入法院強(qiáng)制執(zhí)行程序的行政行為則必須要有法律明確規(guī)定。從行政處罰法第二十三條規(guī)定，”行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”上看，本案中責(zé)令改正的行政行為是恢復(fù)行政管理秩序，性質(zhì)上不符合行政處罰的特征，也不符合行政強(qiáng)制措施的特征。本案中的責(zé)令改正行政行為應(yīng)為行政命令，但進(jìn)入法院強(qiáng)制執(zhí)行程序沒有法律依據(jù)。

二、責(zé)令改正的目標(biāo)狀態(tài)不具體。根據(jù)該行政行為，承租人建設(shè)用地不具備手續(xù)，但符合土地利用總體規(guī)劃，故要求土地出租人改正擅自出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為。改正的目的可以是補(bǔ)辦建設(shè)用地手續(xù)，也可以理解為不準(zhǔn)出租的土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。本案中，要求強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的即改正的目標(biāo)狀態(tài)到底是要求補(bǔ)辦手續(xù)還是不準(zhǔn)進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)并不明確?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》第18條人民法院受理執(zhí)行案件應(yīng)當(dāng)符合的條件之一”申請執(zhí)行的法律文書有給付內(nèi)容，且執(zhí)行標(biāo)的和被執(zhí)行人明確”，故本案中的責(zé)令改正法院不能強(qiáng)制執(zhí)行。
 

三、法院強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的需要具備可執(zhí)行性。行為執(zhí)行標(biāo)的的作為必須是非表示行為，即無需表示內(nèi)心意思就會依法發(fā)生法律效果。換言之，只要事實上有此行為，即當(dāng)然發(fā)生法律效果，至于行為人有無取得該效果的意思，在所不問（作為執(zhí)行標(biāo)的賠禮道歉是一種非表示行為）。事實上，從實施力來看，責(zé)令改正雖然是行政機(jī)關(guān)單方面具有強(qiáng)制性的行政行為，但其本質(zhì)上是一種意思行為。具有法律性而不具有物理性。其實施有賴于相對人的主動配合--作為或不作為，才能產(chǎn)生恢復(fù)行政管理秩序的法律效果。一旦相對人不配合或拒不改正，責(zé)令改正措施本身不具有足夠強(qiáng)制力使相對人改正違反行為。此時行政機(jī)關(guān)只能對相對人進(jìn)行處罰來達(dá)到目的。

實踐中，對民事合同履行過程中的用地違法行為處罰，責(zé)令改正的行政行為并不都能達(dá)到管理目的。由于土地利用所形成的土地出租協(xié)議書形成于平等主體之間，系民事合同。如出租之土地不用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，根據(jù)農(nóng)村土地承包法規(guī)定，由縣級以上地方人民政府有關(guān)行政主管部門依法予以處罰，土地所有權(quán)人也可以解除承包合同。但土地管理部門對于所有權(quán)人違法用地的所進(jìn)行的責(zé)令改正系單方面的行政行為，在土地出租人或發(fā)包人在限期內(nèi)未改正的情況下，達(dá)不到短期恢復(fù)行政管理的效果。只有根據(jù)土地管理法，責(zé)令實際使用人限期拆除或沒收違法建筑物，才能迅速恢復(fù)行政管理秩序，實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。