摘要：我國(guó)憲法規(guī)定："由于國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。"我國(guó)行政訴訟法規(guī)定："公民、法人或其他組織的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權(quán)請(qǐng)求賠償。"這些是建立行政賠償制度的法律依據(jù)，也是探討行政賠償問(wèn)題的基本法律依據(jù)。同時(shí)，隨著《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》的頒行，作為國(guó)家賠償制度主要內(nèi)容的行政賠償制度從實(shí)體到程序均得以進(jìn)一步健全與完善，這對(duì)保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益具有直接的重要意義。因此，有必要對(duì)我國(guó)行政賠償制度的有關(guān)理論問(wèn)題進(jìn)行一番探討。

我國(guó)行政賠償制度的建立，廣泛借鑒參考了世界各國(guó)已有的行政賠償制度，吸收了國(guó)內(nèi)外有關(guān)賠償法理論的優(yōu)秀成果。但我國(guó)的行政賠償制度畢竟建立不久，立法上不可避免地存在著一些粗疏的情況，主要的一點(diǎn)就是略嫌簡(jiǎn)略，操作性差。下面筆者就不揣淺陋，就我國(guó)行政賠償責(zé)任的歸責(zé)原則、范圍和程序方面談幾點(diǎn)看法：

一、關(guān)于行政賠償中的歸責(zé)原則

（一）學(xué)術(shù)界現(xiàn)有的行政賠償歸責(zé)原則

1、主觀過(guò)錯(cuò)原則

主觀過(guò)錯(cuò)原則追究的是一種主觀意思責(zé)任，其直接理論依據(jù)是19世紀(jì)以來(lái)個(gè)人主義與自由主義理念,強(qiáng)調(diào)權(quán)利本位，特別注意維護(hù)個(gè)性自由和社會(huì)行動(dòng)自由，保障私法自治。

2、過(guò)錯(cuò)推定原則　　

是指如果受害人能證明損害是由被告(加害人)所致，而被告不能證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，則應(yīng)推定被告有過(guò)錯(cuò)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。由于《民法通則》第121條、《國(guó)家賠償法》第2條都沒(méi)有規(guī)定主觀過(guò)錯(cuò)要件，且理論及實(shí)務(wù)上也不以賠償機(jī)關(guān)和直接侵權(quán)人過(guò)錯(cuò)為要件，因而應(yīng)適用嚴(yán)格的過(guò)錯(cuò)推定原則，只有法定抗辯事由成立時(shí)才能免責(zé)。該說(shuō)顯然受該學(xué)者過(guò)錯(cuò)包容違法觀點(diǎn)及《民法通則》第106條過(guò)錯(cuò)原則的影響。　

3、無(wú)過(guò)錯(cuò)原則

該說(shuō)從侵權(quán)行為的結(jié)果出發(fā)，主張只要造成實(shí)際損害就必須承擔(dān)賠償責(zé)任，并認(rèn)為采無(wú)過(guò)錯(cuò)原則有利于受害人舉證、縮小國(guó)家不負(fù)責(zé)任的范圍、加重行政機(jī)關(guān)責(zé)任，便于提高行政效率，保護(hù)受害人合法權(quán)益。

4、違法原則

是以職務(wù)行為違法為歸責(zé)的根本標(biāo)準(zhǔn)，而不論過(guò)錯(cuò)之有無(wú)，如有學(xué)者認(rèn)為違法原則是指國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不合法的職務(wù)行為侵犯相對(duì)人合法權(quán)益致害國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任[1]。就此而言，行政法學(xué)界普遍認(rèn)為違法原則不必追究主觀過(guò)錯(cuò)，具有客觀性，較為明確，易于操作，與其它救濟(jì)制度如行政復(fù)議、行政訴訟銜接起來(lái)，而且便于區(qū)分賠償與補(bǔ)償，目前違法原則說(shuō)已成為行政法學(xué)界的通論。　

（二）關(guān)于違法歸責(zé)原則中的"違法"問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)國(guó)家賠償法第二條的規(guī)定，我國(guó)行政賠償責(zé)任采取違法原則。但什么是"違法"？賠償法未作立法解釋?zhuān)碚摻绲恼J(rèn)識(shí)也很不統(tǒng)一，造成實(shí)踐中較大的任意性。然而，從確立行政賠償制度的本意看，應(yīng)當(dāng)明確"違法"是指違反嚴(yán)格意義的法律。違法是指行政機(jī)關(guān)及工作人員行使職權(quán)對(duì)所作的行為違反法律法規(guī)規(guī)定，這里的法律為全國(guó)人大及常委會(huì)制定發(fā)布的規(guī)范性文件，法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。至于違反規(guī)章或規(guī)章以下行為是否屬于違法，則可參照行政訴訟法有關(guān)規(guī)定予以理解，即與法律、法規(guī)不相抵觸的規(guī)章也屬于行政行為的合法依據(jù)，如果行政機(jī)關(guān)的行為符合規(guī)章，但該規(guī)章與法律相抵觸，那么依據(jù)規(guī)章所作的行為仍是違法的。其次，違法系指超越職權(quán)、無(wú)權(quán)限、濫用取權(quán)、適用法律不當(dāng)、程序違法、證據(jù)不足等情形。對(duì)此，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)作明確解釋。

（三）我國(guó)立法為何用侵權(quán)概念而不用違法

根據(jù)國(guó)家賠償法的規(guī)定，我國(guó)行政賠償責(zé)任必須以行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)為前提，即"違法原則"是國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則。我國(guó)國(guó)家賠償法公布之前，大多數(shù)涉及國(guó)家賠償?shù)姆梢?guī)定都采用了"侵權(quán)"這個(gè)概念。"侵權(quán)"的含義究竟是什么？與"違法"有何關(guān)系呢？

"侵權(quán)"概念本身就含有"非法干涉別人，損害其權(quán)益"的意思。民法上，權(quán)利被侵犯并造成損害的事實(shí)本身就說(shuō)明了侵害行為的違法性。所以尊重權(quán)力，誠(chéng)實(shí)信用公序良俗等法律原則被作為確定民事侵權(quán)行為違法性的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家賠償責(zé)任中的侵權(quán)事實(shí)上是廣義的違法，只是公民權(quán)益是法律所保護(hù)的，而國(guó)家及公務(wù)員的加害行為法律所禁止，那么一旦發(fā)生侵害，國(guó)家就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。日本學(xué)者也認(rèn)為，國(guó)家賠償法上的違法性，毋寧看作是民法上權(quán)利侵害的翻版。那么，為什么我國(guó)立法用侵權(quán)概念而不用違法呢？這與國(guó)家法律用語(yǔ)言習(xí)慣有關(guān)，同時(shí)也與"違法"一詞表面含義的局限性有關(guān)。傳統(tǒng)意義上的違法，僅指違反嚴(yán)格意義上的法律、條文，而不包括一些法律原則。但侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成并不僅僅以狹義違法為條件，還包括廣義違法，即違反法律原則的過(guò)失行為，因此，用"侵犯"一詞概括廣義上的違法行為是恰當(dāng)?shù)模诋?dāng)時(shí)也符合我國(guó)立法語(yǔ)言習(xí)慣。　 

二、關(guān)于我國(guó)行政賠償責(zé)任的范圍   

（一）、關(guān)于職務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)與范圍問(wèn)題　  

1、公務(wù)員是否執(zhí)行職務(wù)的唯一主體

（1）國(guó)家本身也會(huì)違法侵權(quán)

值得注意的是，幾乎所有國(guó)家的法律均將直接侵權(quán)行為主體確定為"公務(wù)員"或受委托從事公務(wù)的"自然人"。其理由是，行政機(jī)關(guān)所有過(guò)錯(cuò)行為都同具體工作人員聯(lián)系在一起，公法人不能制造過(guò)錯(cuò)。也就是說(shuō)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)本身無(wú)行為意志，而都是通過(guò)公務(wù)員實(shí)施的，所以各國(guó)法律幾乎一致性地規(guī)定："國(guó)家對(duì)違法執(zhí)行公務(wù)的公務(wù)員所造成的損害負(fù)賠償責(zé)任"。正如德國(guó)公職責(zé)任法的名稱(chēng)一樣，國(guó)家的賠償責(zé)任是"代其公務(wù)員承擔(dān)的"[2]。這種規(guī)定和理由事實(shí)上反映出了這些國(guó)家受到"國(guó)家豁免"、"國(guó)王不為過(guò)"等傳統(tǒng)思想影響，還不能正視國(guó)家賠償責(zé)任是自己責(zé)任這樣一個(gè)事實(shí)。它將公務(wù)過(guò)錯(cuò)或違法最終歸結(jié)為公務(wù)員過(guò)錯(cuò)，而國(guó)家只是代"公務(wù)員"受過(guò)，就此而言，歐共體章程所規(guī)定的"行政賠償責(zé)任"更為科學(xué)，該章程第215條規(guī)定："在侵權(quán)賠償案件中，共同體應(yīng)該對(duì)其機(jī)構(gòu)或職員在履行他們的職責(zé)中所造成的任何損害予以賠償"。在這里并未將侵權(quán)主體僅限于"職員"，而是包括了"所屬機(jī)構(gòu)"。我國(guó)憲法及民法通則、行政訴訟法及國(guó)家賠償法的規(guī)定一直是明確而且科學(xué)的，即所有的法律均規(guī)定了兩類(lèi)侵權(quán)主體：國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。如《行政訴訟法》第68條規(guī)定："行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法利益造成損害的，由該行政機(jī)關(guān)或該行政機(jī)關(guān)工作人員所在的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)賠償。"這樣規(guī)定不僅僅是語(yǔ)言使用上的一個(gè)微小差別，而是關(guān)系到國(guó)家償責(zé)任究竟是自己責(zé)任還是代位責(zé)任，國(guó)家機(jī)關(guān)能否成為獨(dú)立侵權(quán)主體的問(wèn)題。我國(guó)從來(lái)就將國(guó)家賠償視為國(guó)家機(jī)關(guān)自己責(zé)任，承認(rèn)國(guó)家機(jī)關(guān)本身也會(huì)違法侵權(quán)，這種立法形式不僅科學(xué)，而且民主，說(shuō)明我國(guó)賠償制度雖然起步晚，但起點(diǎn)高，并未受到"主權(quán)豁免，國(guó)王不為非"等傳統(tǒng)觀念的過(guò)多影響。   

（2）幾種特殊職務(wù)侵權(quán)行為主體 　 

被委托人　 

在許多國(guó)家，行政機(jī)關(guān)為了保證行政效率或其他目的，有時(shí)會(huì)把一部分公務(wù)委托給個(gè)人或非國(guó)家組織去行使。如果接受委托者執(zhí)行職務(wù)造成他人損害，國(guó)家自應(yīng)負(fù)賠償之責(zé)，對(duì)這點(diǎn)目前并無(wú)爭(zhēng)議。爭(zhēng)議點(diǎn)在于如果受委托人超出委托范圍實(shí)施了侵權(quán)行為，國(guó)家對(duì)此應(yīng)否負(fù)責(zé)？根據(jù)法國(guó)個(gè)人過(guò)錯(cuò)理論，凡公務(wù)員（包括被委托人）的行為發(fā)生于與職務(wù)相脫離的行為中，如因公務(wù)員或委托人的惡意、故意、重大疏忽、懷有個(gè)人目的等行為，均屬于個(gè)人行為，而非公務(wù)行為，由行為人負(fù)責(zé)，國(guó)家或委托人不負(fù)賠償責(zé)任。德國(guó)也強(qiáng)調(diào)國(guó)家只對(duì)被委托人的過(guò)失執(zhí)行職務(wù)行為負(fù)責(zé)。如故意超出職權(quán)范圍，國(guó)家則不負(fù)責(zé)任。從民法上看，委托機(jī)關(guān)與被委托人的關(guān)系屬于雇用關(guān)系。區(qū)分雇主與雇員的責(zé)任有三種觀點(diǎn)：一是以雇主的意思表示確定執(zhí)行職務(wù)范圍；二是以雇員有利于雇主的意思表示確定執(zhí)行職務(wù)范圍；三是以執(zhí)行職務(wù)外表為標(biāo)準(zhǔn)確定其范圍。我們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)委托之人若超出其職能范圍，應(yīng)視作雇主未能明確其雇員所辦事項(xiàng)，國(guó)家對(duì)此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。如國(guó)家機(jī)關(guān)司機(jī)在加油站抽煙引起了爆炸釀成火災(zāi)，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)任。因?yàn)閳?zhí)行特種職務(wù)，通常會(huì)導(dǎo)致?lián)p害完全是可以預(yù)見(jiàn)的，應(yīng)視為雇用關(guān)系在執(zhí)行職務(wù)范圍內(nèi)行為。如果受托人憑自己意愿從事與職務(wù)無(wú)任何關(guān)聯(lián)的行為造成損害，國(guó)家不負(fù)責(zé)任，例如鄉(xiāng)政府委托村委會(huì)某成員甲檢查村民乙執(zhí)行計(jì)劃生育條例情況，結(jié)果甲將乙住所里數(shù)件文物拿走，此時(shí)甲受委托執(zhí)行公務(wù)，但拿走乙財(cái)產(chǎn)的行為卻超出其職權(quán)，國(guó)家對(duì)此類(lèi)行為不負(fù)責(zé)任。治安聯(lián)防隊(duì)員在休假期間，粗暴毆打他人均可視為是被委托人實(shí)施非職權(quán)范圍的行為，國(guó)家對(duì)此不負(fù)賠償責(zé)任。   

自愿協(xié)助公務(wù)人員　 

自愿協(xié)助執(zhí)行公務(wù)的人可否成為侵權(quán)主體？我們認(rèn)為，如果自愿協(xié)助人員在執(zhí)行范圍內(nèi)的行為，國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)。如某公民在協(xié)助警察追趕逃犯時(shí)用木棒毆打致人死亡的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)此類(lèi)行為負(fù)責(zé)，但是，自愿協(xié)助人員對(duì)已被抓獲的逃犯毆打致死的行為不可視為行政侵權(quán)行為，應(yīng)由其個(gè)人負(fù)責(zé)。　 

假冒公務(wù)人員

假冒公務(wù)人員"執(zhí)行職務(wù)"造成他人損害的，由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任？有人認(rèn)為，在受害人盡了相當(dāng)注意情況下仍不能辨識(shí)假冒者真?zhèn)味馐芮謾?quán)損害的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償。我認(rèn)為不然，因假冒者無(wú)論在事實(shí)上還是形式上均與國(guó)家行政機(jī)關(guān)不存在任何代理或委任關(guān)系，國(guó)家當(dāng)然不能對(duì)其行為負(fù)任何責(zé)任。如某人假扮稅務(wù)局官員查賬騙走某企業(yè)錢(qián)款的行為不是行政侵權(quán)行為，應(yīng)由假冒人員自己負(fù)責(zé)，而不是國(guó)家負(fù)責(zé)。　 

公證人員

公證機(jī)關(guān)及公證人員能否成為行政侵權(quán)主體？德國(guó)1910年《為公務(wù)員承擔(dān)賠償責(zé)任的法律》明確規(guī)定，本法不適用于"其收入依賴(lài)于收取費(fèi)用的公務(wù)員的行為，不論對(duì)公務(wù)員開(kāi)支有無(wú)補(bǔ)償"。我國(guó)行政訴訟法實(shí)施后，也曾一度爭(zhēng)論過(guò)公證機(jī)關(guān)能否成為行政訴訟被告，公證錯(cuò)誤造成損失的能否賠償?shù)葐?wèn)題，較一致的看法是公證機(jī)關(guān)可以成為行政訴訟被告，也應(yīng)該對(duì)其違法公證行為承擔(dān)賠償責(zé)任。但是，根據(jù)公證的性質(zhì)、各國(guó)的法律及實(shí)踐，我認(rèn)為，不應(yīng)將公證機(jī)關(guān)視為行政侵權(quán)主體，理由有兩個(gè)：一是公證機(jī)關(guān)不同于國(guó)家一般的行政機(jī)關(guān)，雖然在某些情況下有強(qiáng)制法定公證的要求，但它卻不是行政行為的一種，因此也不能將錯(cuò)誤的公證行為視作行政侵權(quán)行為；二是錯(cuò)誤公證產(chǎn)生的結(jié)果很復(fù)雜，但大多數(shù)情況下有受益人，即使出現(xiàn)錯(cuò)誤公證，但糾正后仍可受由受益人賠償受害人損失。　 

無(wú)行為能力或限制行為能力的公務(wù)人員　 

公務(wù)員處于無(wú)意識(shí)狀態(tài)或不能正確表達(dá)其意思的神志不清狀態(tài)而造成的損害，國(guó)家是否負(fù)責(zé)賠償？根據(jù)雇用關(guān)系理論，雇主負(fù)有選任并監(jiān)督雇員行使職務(wù)的責(zé)任，疏于選任和監(jiān)督需承擔(dān)因此造成的損害賠償責(zé)任，國(guó)家行政機(jī)關(guān)選任公務(wù)員和監(jiān)督公務(wù)員行為也同樣負(fù)有此類(lèi)責(zé)任。所以，國(guó)家對(duì)無(wú)意識(shí)狀態(tài)或不能正確辨識(shí)自己行為的公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)中造成的損害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。但這種賠償應(yīng)當(dāng)以適度為限，這也是各國(guó)法律一項(xiàng)特殊規(guī)定，如德《公職責(zé)任法》第1條2款就有類(lèi)似規(guī)定。

2、幾類(lèi)特殊的執(zhí)行職務(wù)行為   

（1）不作為。多數(shù)國(guó)家法律明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的不作為也可構(gòu)成行政侵權(quán)行為。不作為包括故意或過(guò)失延遲、拖延、懈怠、拒絕作出決定或不決定，系指行政機(jī)關(guān)根據(jù)其職權(quán)應(yīng)當(dāng)履行而不履行的情況。不作為能否構(gòu)成侵權(quán)行為應(yīng)視法律規(guī)定的自由裁量范圍而定，如屬于羈束行為的，當(dāng)監(jiān)獄管理人員在犯人服刑屆滿(mǎn)時(shí)仍不釋放的，應(yīng)屬違法的羈束行為，可以構(gòu)成侵權(quán)。如法律未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)否作為，而由行政機(jī)關(guān)自由裁量，那么即使不作為亦不能視為是侵權(quán)行為。當(dāng)然，濫用自由裁量權(quán)也可以構(gòu)成侵權(quán)。  

（2）事實(shí)行為。行政機(jī)關(guān)履行公務(wù)中的事實(shí)行為應(yīng)否賠償，各國(guó)規(guī)定不一，有的國(guó)家明確規(guī)定事實(shí)行為侵權(quán)，應(yīng)當(dāng)賠，如奧地利、瑞士等國(guó)。我國(guó)依照憲法和民法通則規(guī)定，事實(shí)行為應(yīng)當(dāng)屬于侵權(quán)行為，但行政訴訟法將侵權(quán)行為僅限于具體行政行為，未明確事實(shí)行為可否賠償。根據(jù)國(guó)家賠償法規(guī)定，諸如警察執(zhí)行職務(wù)中的打罵、侮辱等行為均屬事實(shí)行為，理應(yīng)構(gòu)成行政侵權(quán)行為，國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償。

（3）內(nèi)部行政行為。個(gè)別國(guó)家明確規(guī)定內(nèi)部行為致害，不構(gòu)成行政侵權(quán)行為，因?yàn)樗⒉慌c管理相對(duì)人發(fā)生聯(lián)系，不為公眾創(chuàng)制權(quán)利，國(guó)家對(duì)此不負(fù)責(zé)。如捷克斯洛伐克。我認(rèn)為，雖然內(nèi)部行為屬執(zhí)行職務(wù)的行為，但它不涉及行政相對(duì)人的利益，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任是可行的。   

（4）職務(wù)提供便利條件的行為。有些情況下，公務(wù)員所為的行為并非公務(wù)行為，而是借公務(wù)之便為自己謀利益的行為，此時(shí)造成的損害，國(guó)家不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。如警方在一次住宅搜查中順便抄走首飾，行政機(jī)關(guān)工作人員檢查飯店時(shí)吃喝行為，均應(yīng)視為個(gè)人行為。因?yàn)檫@類(lèi)行為的方式是順帶為之的，只是執(zhí)行職務(wù)為他提供了侵權(quán)機(jī)會(huì)，與公共權(quán)力沒(méi)有內(nèi)在聯(lián)系，也非執(zhí)行職務(wù)必然導(dǎo)致的結(jié)果，所以不屬于執(zhí)行公務(wù)。對(duì)于職務(wù)提供機(jī)會(huì)的行為，如系行為人為個(gè)人目的所為，不宜視為行政侵權(quán)行為，而應(yīng)視為個(gè)人行為。　 

3、劃分職務(wù)侵權(quán)行為與非執(zhí)行職務(wù)侵權(quán)行為的標(biāo)準(zhǔn) 　 

某行為是否為職務(wù)行為，理論界主張的標(biāo)準(zhǔn)很多。一是以時(shí)間、地點(diǎn)、目的行為方式為標(biāo)準(zhǔn)：二是以時(shí)間、職責(zé)權(quán)限、名義、實(shí)質(zhì)意義為標(biāo)準(zhǔn)；還有以時(shí)間、職務(wù)予以的機(jī)會(huì)、營(yíng)業(yè)、娛樂(lè)及迂道、故意等為標(biāo)準(zhǔn)；也有以行為結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)的，如認(rèn)為"那些與職務(wù)的執(zhí)行以及公共機(jī)關(guān)無(wú)關(guān)，純粹由于行為者本人的軟弱或魯苯所造成的過(guò)失，"屬于個(gè)人過(guò)失，而非執(zhí)行職務(wù)的公務(wù)過(guò)失，對(duì)此類(lèi)行為造成的損害，由公務(wù)員個(gè)人負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為，執(zhí)行職務(wù)行為與非執(zhí)行職務(wù)行為是一對(duì)特定的概念，單一標(biāo)準(zhǔn)（如時(shí)間）是無(wú)法劃清它們之間界線(xiàn)的，應(yīng)采用多元標(biāo)準(zhǔn)。總體上看，似應(yīng)考慮以下標(biāo)準(zhǔn)。   

（1）執(zhí)行職務(wù)的時(shí)間和地點(diǎn)。公務(wù)員行為的時(shí)間、地點(diǎn)在決定行為性質(zhì)及職務(wù)范圍方面很重要，但不是必要或充分條件。如上班時(shí)間在工作地點(diǎn)因個(gè)人私怨致人傷害的行為非屬執(zhí)行職務(wù)。相反，佩槍警官在住所搬弄手槍不幸擊斃死同室同伴，（法國(guó)最高行政法院1973年10月26日判決），其行為雖發(fā)生于執(zhí)行職務(wù)時(shí)間以外，但產(chǎn)生的過(guò)失的機(jī)會(huì)與工具和公務(wù)有聯(lián)系，行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)有責(zé)任。

（2）實(shí)施行為時(shí)的名義。公務(wù)員實(shí)施某行為時(shí)，如以行政機(jī)關(guān)名義出現(xiàn)（例如公務(wù)人員著裝，佩帶標(biāo)志，出示證件，宣布代表的機(jī)關(guān)）則視作職務(wù)行為，如以個(gè)人名義出現(xiàn)，視為個(gè)人行為。應(yīng)當(dāng)表明身份而未表明致他人損害的，應(yīng)視作人個(gè)行為。

（3）與行使職權(quán)有內(nèi)在聯(lián)系。構(gòu)成執(zhí)行職務(wù)的行為還應(yīng)當(dāng)是與職權(quán)相關(guān)聯(lián)的行為，這種聯(lián)系必須是內(nèi)在的實(shí)質(zhì)的聯(lián)系。   

（二）關(guān)于行政侵權(quán)精神損害賠償問(wèn)題

精神損害，是指對(duì)人身造成的精神痛苦，它包括精神上的悲傷、憂(yōu)慮氣憤、失望等。精神損害多為侵犯人身而產(chǎn)生，但也不排除侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的精神損害。對(duì)國(guó)家侵害公民法人人身權(quán)造成的精神損害是否損害，無(wú)論在國(guó)外立法實(shí)踐中還是在我國(guó)理論研討中均有一定爭(zhēng)議。

國(guó)家賠償法中關(guān)于精神損害賠償?shù)囊?guī)定和做法大多與民法無(wú)二。依照日本《國(guó)家賠償法》第4條規(guī)定，除國(guó)家賠償特殊規(guī)定外，國(guó)家或公共團(tuán)體的損害賠償責(zé)任，依民法規(guī)定，包括對(duì)精神損害賠償。在日本，不論是財(cái)產(chǎn)損害，還是非財(cái)產(chǎn)損害，都屬于可賠償?shù)姆秶?span lang="EN-US">[3]。《民法典》有關(guān)精神損害賠償?shù)囊?guī)定同樣適用于國(guó)家賠償責(zé)任。法國(guó)的行政法院起初對(duì)名譽(yù)情感等不能用金錢(qián)計(jì)算的精神損害不負(fù)賠償責(zé)任，后來(lái)逐漸解除了限制，判決行政機(jī)關(guān)負(fù)精神損害賠償責(zé)任，目前還在逐步擴(kuò)大，包括對(duì)信仰、美觀、名譽(yù)的損害，國(guó)家都開(kāi)始負(fù)賠償責(zé)任。德國(guó)1973年《國(guó)家賠償法》（草案）專(zhuān)條對(duì)非財(cái)產(chǎn)上的損害賠償予規(guī)定，但傾向于減輕對(duì)于精神等人身?yè)p害的賠償責(zé)任[4]。

國(guó)家對(duì)于精神損害承擔(dān)賠償責(zé)任似無(wú)異議，只是在賠償范圍大小，方式標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題上尚須斟酌。我國(guó)國(guó)家賠償法頒行之前適用行政訴訟法與民法通則，而兩法對(duì)精神損害賠償并未排除，因此對(duì)此類(lèi)案件的賠償也是必要的。    

（三）國(guó)家對(duì)缺乏因果關(guān)系的事實(shí)是否負(fù)賠償責(zé)任 　  

1、受害人的過(guò)錯(cuò)　  

受害人的行為促使損害的發(fā)生成為不可避免或加重時(shí)，行政主體完全不負(fù)賠償責(zé)任或者部分免除賠償責(zé)任。例如，兒童在公園玩耍時(shí)，被樹(shù)枝劃傷，其父母要求行政機(jī)關(guān)賠償，而行政機(jī)關(guān)認(rèn)為兒童受傷是父母看管不夠，行政法院認(rèn)為公園存在傷害兒童的危險(xiǎn)，說(shuō)明采取的預(yù)防措施不力，存在一定的過(guò)失責(zé)任，但它并不是造成損害結(jié)果的唯一原因，受害人自己也有過(guò)錯(cuò)，這種過(guò)錯(cuò)行為與損害也有因果關(guān)系，所以，在這種情況下，我們認(rèn)為可以免除或部分免除國(guó)家的賠償責(zé)任。如果損害完全是由于受害人過(guò)錯(cuò)引起的，那么國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。　 

2、不可抗力

因不可抗力如戰(zhàn)爭(zhēng)、天災(zāi)等引起的損害，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。因不可抗力是不能預(yù)見(jiàn)，不可抗拒的，屬于當(dāng)事人意志之外的力量，因此造成的損害與行政機(jī)關(guān)的行為無(wú)任何因果關(guān)系，行政機(jī)關(guān)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任。不可抗力與原因不明的意外事件不同，后果如機(jī)器故障、火災(zāi)等，它可以免除國(guó)家的過(guò)錯(cuò)責(zé)任，但不能排除行政主體的危險(xiǎn)責(zé)任。例如，某一水壩漏水，造成鄰近居民的損害，但漏水的原因不明，這可以排除國(guó)家的過(guò)失賠償責(zé)任，但不能排除危險(xiǎn)責(zé)任。　 

3、第三者介入　 

當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為通過(guò)第三者介入產(chǎn)生損害時(shí)，這種損害是間接損害，行政機(jī)關(guān)不負(fù)賠償責(zé)任。例如某人所駕駛車(chē)被交通警察違法扣留，司機(jī)步行回家時(shí)，被另一車(chē)撞傷。雖然交通機(jī)關(guān)有違法侵權(quán)行為，但造成損害的原因由另外一輛車(chē)所致，因此，行政機(jī)關(guān)不負(fù)賠償責(zé)任。若損害發(fā)生同時(shí)由行政機(jī)關(guān)和第三者的行為所引起時(shí)，行政機(jī)關(guān)就其行為部分負(fù)責(zé)。　 

三、關(guān)于我國(guó)行政賠償程序　　

1、一般處理原則　　

行政賠償程序通常分為兩大階段，第一階段由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決賠償問(wèn)題，即非訴訟程序；第二階段由法院通過(guò)裁判解決賠償問(wèn)題，即訴訟程序。請(qǐng)求賠償?shù)姆绞揭部煞譃閱为?dú)式與一并式兩類(lèi)。　　　

在非訴訟程序中，依據(jù)我國(guó)《國(guó)家賠償法》規(guī)定，相對(duì)人單獨(dú)提起訴訟有一道必經(jīng)程序--先行處理程序，即必須先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償。且同時(shí)明確規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)收到請(qǐng)求人的賠償請(qǐng)求之后，必須在法定期限內(nèi)作出是否賠償?shù)臎Q定。如賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不予賠償或請(qǐng)求人對(duì)賠償數(shù)額有異議，可自賠償義務(wù)機(jī)關(guān)處理期限屆滿(mǎn)之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴，啟動(dòng)訴訟程序。　　　

在訴訟程序中，值得一提的是"一并式"與"附帶式"的區(qū)分[5]。"一并式"指的是相對(duì)人認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，在申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的同時(shí)，一并提出行政賠償要求，要求復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院處理。"附帶式"是原告提出兩個(gè)或兩個(gè)以上性質(zhì)不同、不屬于同一訴訟系列的訴訟請(qǐng)求，因?yàn)槠渲幸粋€(gè)訴請(qǐng)的解決要以另一個(gè)訴請(qǐng)的解決為前提，因而需要合并審理。從兩者的定義可以看出，兩者最顯著的區(qū)別在于適用的訴訟程序不同。"一并式"的兩個(gè)程序--行政訴訟與行政賠償訴訟在性質(zhì)上相同，屬于同一訴訟系列。而"附帶式"的兩個(gè)訴請(qǐng)分屬兩個(gè)訴訟系列--一為行政系列，一為民事系列，后者的解決須以前者的解決為前提。　　 

2、關(guān)于行政賠償協(xié)議的執(zhí)行　 

達(dá)成行政賠償協(xié)議也要經(jīng)過(guò)一定的程序：書(shū)面申請(qǐng)、法定期限內(nèi)提出、行政機(jī)關(guān)決定或協(xié)議期限、協(xié)議及賠償金額限制等。由于賠償協(xié)議具有與法院判決、調(diào)解書(shū)同等的效力，因此賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與請(qǐng)求權(quán)人達(dá)成協(xié)議后就負(fù)有履行協(xié)議的賠償義務(wù)，應(yīng)當(dāng)向請(qǐng)求權(quán)人支付賠償金、或按協(xié)議內(nèi)容恢復(fù)原狀。　 

賠償協(xié)議的效力還存在于請(qǐng)求權(quán)人向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償時(shí)，該賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不得拒絕或延遲履行。否則，請(qǐng)求權(quán)人有權(quán)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。通常法院強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)所有的財(cái)產(chǎn)，但由于行政機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)特別，有些情況下不宜作為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的。例如，機(jī)關(guān)公用的實(shí)物、公務(wù)員的工資等。許多國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣均有一定限制。例如，在英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、西班牙、澳大利來(lái)等國(guó)，不能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)家賠償責(zé)任[6]。在美國(guó)由國(guó)會(huì)編列預(yù)備金支付賠償費(fèi)。德國(guó)雖然曾規(guī)定財(cái)政財(cái)產(chǎn)可以強(qiáng)制執(zhí)行，但公有物仍不能強(qiáng)制執(zhí)行。　 

我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出賠償裁決或與請(qǐng)求權(quán)人達(dá)成協(xié)議后拒不執(zhí)行該裁決或協(xié)議的處理辦法，因此，請(qǐng)求權(quán)人能否就裁決或協(xié)議向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行仍無(wú)定論。但從國(guó)家賠償立法的趨勢(shì)和規(guī)律看，規(guī)定請(qǐng)求權(quán)人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行是必要的，這是保證賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)履行義務(wù)的重要途徑。但由法院強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)執(zhí)行協(xié)議存在一定難度，同時(shí)還可以開(kāi)辟另一個(gè)途徑，即賠償義務(wù)機(jī)關(guān)超過(guò)期限拒不履行協(xié)議的，請(qǐng)求權(quán)人可以就此向法院提起賠償訴訟。　 

賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與請(qǐng)求權(quán)人經(jīng)協(xié)商未達(dá)成協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)出具一定證明文書(shū)，作為行政機(jī)關(guān)先行處理的證明，便于請(qǐng)求權(quán)人提起訴訟。如不出具證明，則請(qǐng)求權(quán)人自協(xié)議開(kāi)始后一定時(shí)間為限，有權(quán)向法院起訴。　 

3、關(guān)于內(nèi)部追償問(wèn)題　 

盡管我國(guó)《行政訴訟法》（第68條）、《國(guó)家賠償法》（第14條、第20條）、《行政復(fù)議法》（第44條）等都確認(rèn)了國(guó)家賠償后的追償權(quán)，但是這些條文除了對(duì)行政追償權(quán)的職權(quán)主體和條件作了幾乎雷同和重復(fù)的原則性規(guī)定外，尚無(wú)更具體、更明確的規(guī)定。因此在實(shí)踐中，追償權(quán)很難具體操作起來(lái)。要改變這種現(xiàn)狀，就必須進(jìn)一步完善追償權(quán)立法。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)進(jìn)一步完善追償權(quán)法律關(guān)系主體方面的規(guī)定、追償權(quán)的期限、追償金額的確立標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)程序問(wèn)題。  　　

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的行政行為缺少明確具體的行為規(guī)制，長(zhǎng)官意志盛行，行政行為的自由裁量權(quán)過(guò)大，行政失誤，違法和失職的行為也屢屢出現(xiàn)，造成的危害和不良影響相當(dāng)嚴(yán)重。賦予在行政法律關(guān)系中處于弱勢(shì)的相對(duì)人在其合法權(quán)益受損害時(shí)以法定的救濟(jì)權(quán)，并保障其享有充分的訴訟權(quán)利，是促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法制不斷健全和社會(huì)主義民主政治深入發(fā)展的必由之路。　

參考文獻(xiàn)：

[1]張步洪《論國(guó)家賠償?shù)倪`法原則》、《行政法學(xué)研究》1994年第4期。

[2]王名揚(yáng)《法國(guó)公務(wù)員的行政賠償責(zé)任》載《比較法研究》1987年第1期。(政法論壇　中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)　1994年第3期)

[3]周漢華、何峻《外國(guó)國(guó)家賠償制度比較》第205頁(yè)。

[4]楊澤延、姚輝：《美國(guó)國(guó)家賠償制度縱橫》、載于《比較法研究》1988年3期。（政法論壇　中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)　1994年第4期）

[5]肖峋《國(guó)家賠償法的適用范圍》，載于《行政程序法研究》，中國(guó)政法大學(xué)1992年版，第67、70頁(yè)。

[6]曹競(jìng)輝《國(guó)家賠償法之理論與實(shí)務(wù)》第232頁(yè)。