隨著社會經濟的日益發展，法制建設的不斷完善，通過司法途徑來解決的社會矛盾日益增多，少數案件由于被執行人有的身體殘疾沒有履行能力，有的年老體衰喪失履行能力，有的被判處刑罰短期內缺乏履行能力，有的長期下落不明且無任何可供執行的財產等種種客觀原因，致使生效法律文書確定的權利得不到實現，而執行申請人又屬特困群體，生產生活也極其困難，期待解決基本的生活費用，有的甚至直接影響到人的基本生活。不得不多次上訪，有的甚至采取自殺、自殘等極端方式敦促法院執行，嚴重影響了社會穩定。為維護弱勢群體的合法權益，防止產生新的社會不穩定因素，有必要建立和完善救助制度。

一、出臺特困群體執行救助制度的的社會背景

1、政策基礎。2006 年10月11日，第十六屆中央委員會第六次全體會議通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，分析了構建社會主義和諧社會的重要性和緊迫性，提出了指導思想、目標任務和原則以及加強和諧社會建設的基本內容。其中，在"加強制度建設，保障社會公平正義"一節中，要求"完善司法體制，加強社會和諧的司法保障"，從而明確了和諧社會建設中法院的職能。隨后，最高人民法院作出了關于貫徹執行中央《決定》的意見，在"完善執行工作機制，加強與改進執行工作"中，著重指出"建立特困群眾執行救助基金，為他們實現債權提供便利和幫助"。緊接著，最高人民法院負責人對"司法救助基金"的概念、作用及意義進行了初步的闡述，認為："設立司法救助基金是化解矛盾糾紛的有效措施，解決了確實需要提供救助的涉訴群眾最關心、最直接、最現實的切實利益問題，體現了司法為民宗旨，維護了司法權威，能夠有效緩解'執行難'、'申訴難'所引發的矛盾，對于促進社會和諧具有重要意義。"這為特困群體執行救助制度的具體貫徹落實提供了良好的理論鋪墊與政策定位。

2、法律環境。首先，是以法院執行難問題為特征的司法環境。近年來，通過不斷完善執行制度建設，強化執行隊伍素質，改進執行人員工作作風，深化執行威懾機制建設，加強部門聯動處置，加大執行違法責任追究等措施的具體實施，執行難的問題得到了有效的緩解。但仍在一定程度上存在著，有時還表現得十分明顯。社會各界對此普遍比較關注，同時寄予厚望。其次，執行不能問題理論處理上的艱難。執行不能的問題，在執行理論上，按照執行中止或終結處理即可。但這一看似可行的方法在實踐中卻面臨著強大的壓力：一是非理性的訴訟預期，奉行"執行結果論"，把執行最終結果的好壞用來衡量執行的成效，而當事人卻不愿分擔其應承擔的風險，他們對法院合法的處理方法不能接受，即使執結無望，也更愿意看到自己的案件仍在執行之中，造成大量無法執行案件的積壓；二是地方黨委出于對本地區經濟發展、社會和諧穩定的大局考慮，對涉執涉訴案件下達"零上訪"的硬指標、死任務，迫于對潛在上訪因素的擔憂，執行部門往往更多的采取比"強硬"的終結或中止執行更加緩和的手段；三是新聞媒體對法院執行工作過分敏感的關注以及對違法執行行為的放大報道所帶來的負面影響。這些直接影響了在現有執行程序內對執行不能問題的處理，造成了理論與實踐的脫節。再次，執行程序外的無奈選擇。在執行過程中，法院的職責就是窮盡各種執行措施，使申請人的債權利益在最大程度上實現。即努力促進執行規范化，實現程序正義，但這不足以保證實體利益的最終實現，只能在救助程序的框架之外，借助國家力量救助解決那些生活上困難的當事人，但這已經明顯超出了司法的被動性職責與一般程序性的約束。以上這些反映了特困群體執行救助制度選擇的過程，也體現了法院執行改革在艱難中不斷地探索與嘗試。

二、特困群體執行救助制度的運作

特困群體執行案件救助基金制度是指主要由人民法院籌集專用款項，在撫育費、扶養費、贍養費、撫恤金和勞動報酬案件以及其他涉及人身損害賠償案件的執行過程中，對因執行款項無法到位，足以造成申請執行人生活嚴重困難的，執行機構根據其申請，向其提供救助的制度。在設立執行救助金制度后，為了加強對資金的規范管理，充分發揮其救助的功能，儀征法院制定出臺了《關于試行特困群體執行救助制度的若干意見》，對執行救助金的適用條件、資金來源、發放數額、發放程序及管理和監督等作出了規定，以保證執行救助金制度的正常運作。

（一）執行救助金的適用條件

執行救助金的適用主要有三個方面條件：

1、案件性質條件。適用執行救助金的案件應主要為三大類案件：一是追索贍養費、撫養費、撫育費、勞動報酬或經濟補償案件；二是道路交通事故損害賠償、人身損害賠償、工傷、醫療事故、刑事附帶民事賠償案件；三是其他不采取緊急救助措施，易導致社會不安定因素的案件。這些案件有共同的特點：適用執行救助金的案件應嚴格限于第一、二類案件，對個別極特殊案件，才可以適用第三類的"其他"規定。

2、申請執行人條件。適用執行救助金的申請執行人必須為特困群體，即被執行人確無履行能力，申請執行人又極度貧困，無法維持當地最低生活標準，易導致社會不安定因素。

3、被執行人條件。被執行人確無履行能力是適用執行救助金的基本前提條件。一方面申請執行人已無法或沒有被執行人有可供執行財產及線索提供；另一方面法院已窮盡一切執行措施和方法，仍無法查尋到被執行人有可供執行的財產及線索。只要被執行人實質上確無履行能力，就符合了申請執行救助金的被執行人條件，在符合其他條件后，申請執行人就可以申請執行救助金。　　

（二）執行救助金的資金來源及發放金額

1、執行救助金的資金來源。目前，儀征法院執行救助金的資金來源以財政撥付為主，以社會捐贈、法院籌集為輔。執行救助金制度是一種"執行墊付款制度"，申請執行人在得到執行救助金的救助后，法院將對案件繼續加大執行力度，在被執行人恢復履行能力，案件得到執結后，法院可以從執行款中將支付的執行救助金予以扣除，補充到執行救助金中來，以保證執行救助金的循環利用。

2、執行救助金的發放金額。儀征法院對執行救助金的發放金額，采取最高限額方式，原則上每案每人只發放一次，發放金額不超過最高限額2萬元。

（三）執行救助金的發放程序與管理

執行救助金的發放應按照申請執行人提出申請、案件承辦人審查材料、合議庭合議、分管領導審批、會計部門統一發放、紀監部門備案的流程管理。

申請執行人提出申請，應當以書面或口頭形式提出。以口頭形式提出，由案件承辦人形成筆錄申請人簽字確認。在申請執行人提出申請時，要求附有證明其無法維持當地最低生活標準的證明材料。證明材料應包括兩部分內容：一是申請執行人證明自身低于當地最低生活標準的證明材料，包括案件基本案情、家庭收支情況等；二是申請執行人所在地的村（居）委會、街道、鄉鎮出具的證明材料，包括申請執行人家庭經濟困難情況及當地最低生活標準等。

案件承辦人審查材料，一方面要對申請執行人提出的申請及證明材料是否齊全、內容是否有效進行審查；另一方面要將案件已窮盡一切執行措施和方法的調查材料整理附后，與申請執行人的申請材料一并提交合議庭合議、分管領導審批和紀監部門備案。

三、實施特困群體執行救助制度的作用和意義

自2008年儀征法院實施特困群體執行救助制度以來，已落實救助特困群體執行案件12件，共計使用164850元，使一批信訪多年、纏繞各級政府的案件得以順利解決，取得了較好的社會效果，維護了社會穩定。

典型案例一：郭永祿訴吳立斌傷害一案，儀征法院作出的（2004）儀刑初字第68號刑事附帶民事判決書、（2006）儀民一初字第1121號民事判決書，共計判決吳立斌賠償郭永祿13508.15元。執行中執行到位500元，有13008.15元未執結。案件執行中，被執行人吳立斌之父吳根培多次進京上訪，聲稱被執行人吳立斌有病，無履行能力；申請執行人郭永祿亦多次揚言要上訪，稱法院執行不力。為避免事態擴大，法院出具報告給市政法委、市政府，要求明確由新城鎮政府、市信訪局、本院三部門共同予以救助結案。市政法委、市政府同意上述方案。在新城鎮政府、市信訪局各拿出4000元的基礎上，法院使用救助基金撥出余款5000余元，使此案順利解決，雙方當事人息訪。

典型案例二：（2007）儀民一初字第189號原告丁文英、張連華、張連高、張連翠與被告天安保險股份有限公司揚州中心支公司、胡詩香、饒有妹、饒有宏道路交通事故損害賠償糾紛一案，儀征法院判決胡詩香、饒有宏、饒有妹，在繼承饒金山遺產范圍內賠償丁文英、張連華、張連高、張連翠99138.5元。執行中將肇事車輛折價9500元抵償給權利人張連華等所有。由于死者饒金山遺產范圍無法界定，余款未能執結。權利人張連華曾將其母丁文英帶至揚州瘦西湖欲投湖，造成極壞的社會影響。在去年8月，張連華又將其母用輪椅帶至法院纏鬧一天。2008年北京奧運會期間，法院組織力量與市陳集鎮政府共同做其維穩工作，法院干警墊資3500余元，直至2009年執行救助基金落實前，張連華都配合法院，沒有實施其他過激行為。2009年5月，張連華等申請執行人表示只要再給3萬元，他們就撤回案件，余款不再要求法院執行。法院及時進行了研究，使用了執行救助基金3萬元，權利人張連華等收款后已將案件撤回。

通過上述案例可以看出，特困群體執行救助制度的確立，無疑對貫徹落實中央和最高法院的文件精神，解決人民法院執行難問題起到了極大的推動作用。其意義主要有：

1、救助弱勢被執行人，體現司法的人文關懷。在對歷年執行積案、難案進行分析發現，有一部分涉及贍養費、撫養費、撫育費、道路交通事故損害賠償、人身損害賠償、工傷、醫療事故、刑事附帶民事賠償等執行案件，是由于被執行人服刑、下崗、重病、殘疾或企業嚴重虧損，沒有能力履行義務，才導致申請執行人的權利長期得不到實現，因此陷入生活、生產困境，成為社會弱勢群體。這類被執行人往往和申請執行人一樣，同為社會弱勢群體，只有甚至沒有基本的生活保障，根本無履行能力。設立執行救助金制度，對申請執行人進行救助的同時，也是對被執行人的一種間接救助，體現了司法的人文關懷。

2、維護申請執行人利益，促進社會和諧穩定。在被執行人是弱勢群體的案件中，申請執行人為實現自己的權利，經常到法院及相關部門上訪，有些申請執行人甚至采取了一些過激行為，這既無助于案件的執行，又對社會秩序、各相關部門和人民法院的正常工作秩序造成了重大干擾，同時也不利于人民法院司法權威的樹立。對于這類真正的執行難案件，僅僅依靠人民法院單方面的工作，很難使申請執行人的權利得以實現。解決這個問題需要全社會的參與和配合，借助國家和社會的綜合力量，通過實施執行救助金制度，對此類案件中的特困申請執行人予以一定救助，能夠防止因執行不能而誘發新的社會不安定因素。

3、增強司法的能動性和主動性，樹立人民法院的親民形象。實施執行救助金制度，在一定程度上幫助申請執行人渡過難關，緩解了被執行人的履行壓力，消減了雙方對人民法院的不滿和對立情緒，樹立了人民法院司法為民、親民的良好形象。

四、完善特困群體執行救助制度的建議

特困群體執行救助，是社會救助的一個方面，就是要通過人民法院對于某些執行不能案件的申請執行人給于一定的物質幫助，它屬于社會保障的一部分，是對社會救助的一種補充，可以有效的解決社會矛盾，促進社會和諧穩定。當前，我們實現的救助制度，尚不全面，特別是基金來源單一，亟需補充完善。著重要考慮以下幾個方面：一是積極請示匯報，贏得黨委、人大、政府的支持，爭取財政預算的逐年增長，逐步滿足特困群體執行案件的救助需要；二是要廣為宣傳，爭取社會各界的廣泛支持，贏取社會捐助，為救助基金注入社會力量；三是加強與社保部門、民政部門、福利機構的聯系協作，促使社會救助與執行救助的互補互動；四是加大既往執行救助案件的執行力度，盡力回收救助基金，實現執行救助與救助基金的良性循環；五是嚴格執行救助的審批制度，確保救助資金的準確發放。對申請執行人提供虛假證明，騙取救助基金的，應責令退回；情節嚴重的，應追究其法律責任。