行政非訴執(zhí)行審查是我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定的一項(xiàng)重要制度，它是人民法院對(duì)具體行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督的一種重要形式，也是法院行政審判的重要組成部分。近年來(lái)，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政非訴案件數(shù)量龐大，目前禁設(shè)行政非訴執(zhí)行案件簡(jiǎn)易審查程序，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上都顯得過(guò)于固執(zhí)和蒼白無(wú)力，在某種意義上還成為司法監(jiān)督的桎梏。

一、現(xiàn)行規(guī)定極其背景

我國(guó)《行政訴訟法》第六條規(guī)定:人民法院審理行政案件，依法實(shí)行合議、回避、公開(kāi)審判和兩審終審制度。第四十六條規(guī)定：人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第九十三條規(guī)定：人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定；需要采取強(qiáng)制措施的，由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。江蘇省高級(jí)人民法院《關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件聽(tīng)證審查若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》第七條規(guī)定：聽(tīng)證采取主審法官獨(dú)任或者合議庭組織的方式進(jìn)行。

我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度之所以沒(méi)有規(guī)定非訴行政案件審查簡(jiǎn)易審理程序，主要基于一定的歷史背景：（1）在行政訴訟法施行之初，行政案件數(shù)量極少，無(wú)論是行政訴訟案件，還是非訴行政案件，僅僅設(shè)置合議制度即能滿足需要。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989年全國(guó)行政案件的受案數(shù)僅為9000多件，大部分法院一年受案不足10件，僅僅適用合議庭制度也不會(huì)造成案件積壓。（2）行政審判人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力難以勝任獨(dú)任審判的需要。80年代至90年代初，軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部成為法院的主力軍，一些法院占到法官總數(shù)的70％以上，其他人員多為企業(yè)借調(diào)法院工作后留任的，真正受過(guò)法律專業(yè)教育的法官很少。（3）行政非訴執(zhí)行案件的被執(zhí)行人均為行政相對(duì)人，即公民、法人或者其他組織，在社會(huì)法律意識(shí)和群眾法律心理不強(qiáng)的情況下，申請(qǐng)執(zhí)行人行政機(jī)關(guān)和管理相對(duì)人在法律地位上的不對(duì)稱使得簡(jiǎn)易程序不利于制約這種不對(duì)稱。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，合議庭這一集體決策機(jī)制具有集思廣益、保障決策科學(xué)化的作用，同時(shí)，也具有防止司法專橫和司法腐敗的積極意義。但實(shí)際上合議制的運(yùn)行情況與立法的要求或者說(shuō)與該制度安排之目標(biāo)存在較大的偏離。（1）書(shū)面審查。目前，對(duì)行政行為進(jìn)行書(shū)面審查的占絕大多數(shù)，采用書(shū)面審查與實(shí)際調(diào)查相結(jié)合的只占很少一部分，而這種書(shū)面審查方式往往是由審判員一人獨(dú)立完成的。（2）”有名無(wú)實(shí)”的合議。2004年，江蘇省高級(jí)人民法院行政庭針對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的聽(tīng)證及審查標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行了專題調(diào)研，起草了《關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件聽(tīng)證審查若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》（下文簡(jiǎn)稱原規(guī)定），試行以來(lái)，全省法院非訴案件總體辦案質(zhì)量顯著提高，其中的一些主要內(nèi)容已被充實(shí)吸收進(jìn)《最高人民法院關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件審查和執(zhí)行若干問(wèn)題的規(guī)定》（征求意見(jiàn)稿）。2008年，江蘇省高級(jí)人民法院行政庭對(duì)原規(guī)定相關(guān)內(nèi)容作了進(jìn)一步修改和完善。《原規(guī)定》第七條規(guī)定聽(tīng)證采取主審法官獨(dú)任或者合議庭組織的方式進(jìn)行。雖然規(guī)定可以采取獨(dú)任制或者合議制，但事實(shí)上采用的就只有獨(dú)任制。然而，在法院裁定準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，使用的卻全部是合議制。這種虛假的合議形式，難免會(huì)有人提出非議。

二、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和法國(guó)的相關(guān)立法

在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，1998年的新《行政訴訟法》增設(shè)了簡(jiǎn)易程序，該法第229條、第230條規(guī)定了適用簡(jiǎn)易程序案件的范圍，第231條至236條詳細(xì)規(guī)定了簡(jiǎn)易程序的具體適用。根據(jù)該法規(guī)定，”對(duì)涉及一定金額或數(shù)額以下訴訟標(biāo)的之訴訟事件，或者......采用簡(jiǎn)易程序。”[i]在法國(guó)，行政訴訟體制具有十分鮮明的特點(diǎn)，誒譽(yù)為”行政法母國(guó)”，由于其訴訟程序建立較早，沒(méi)有法律意義上的正式的”簡(jiǎn)易程序”的概念。法國(guó)簡(jiǎn)易程序的設(shè)置主要體現(xiàn)在1973年的行政法典對(duì)行政法庭組織和程序的規(guī)定上。”......對(duì)于某些簡(jiǎn)單的行政案件可由1名行政法官代表單獨(dú)裁決。”[ii]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)增設(shè)簡(jiǎn)易程序，是最近幾年的事情，反映出司法現(xiàn)代化對(duì)行政訴訟程序的新要求，是現(xiàn)代司法理念在實(shí)踐中的必然反映，非常值得我們?cè)谵k理非訴行政執(zhí)行案件時(shí)借鑒和吸收。

三、設(shè)置非訴行政執(zhí)行案件簡(jiǎn)易審的必要性

（一）是為了適應(yīng)日益繁重的行政非訴審查任務(wù)的需要

據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，2005年最高人民法院共審查辦理非訴行政案件124629件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年至2004年，安徽省法院共審查和執(zhí)行各類行政非訴執(zhí)行案件51522件，年均17174件，是同期行政一審案件數(shù)量的3.3倍。8月份的調(diào)查結(jié)果顯示，99.6％的行政非訴執(zhí)行案件集中在基層法院，每個(gè)基層法院當(dāng)月平均審查和執(zhí)行20件。受調(diào)查法院表示，由于行政非訴執(zhí)行案件遠(yuǎn)比行政案件多，而且其審查和執(zhí)行相當(dāng)耗費(fèi)時(shí)間和精力，因此目前此類案件已成為基層法院行政審判人員的主要工作內(nèi)容。[iii]行政非訴案件逐漸增加是一種必然發(fā)展趨勢(shì)，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。未雨綢繆，立法應(yīng)具有前瞻性，并不是所有法律非得等到實(shí)踐有了這方面要求才能制定，在必要性和可行性之間，立法者更為看重的是他的可行性。論證立法的可行性，最主要的是必須權(quán)衡好某一法律規(guī)范適用中的利弊，”兩利相較取其重，兩害相權(quán)取其輕”，行政非訴審查簡(jiǎn)易程序符合兩便原則，在提高人民法院審判效率，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益等方面的作用是顯而易見(jiàn)的。

（二）是為了充分體現(xiàn)人民法院公正與效率這一永恒主題的需要

公正與效率是人民法院司法工作永恒的主題。所謂司法公正，就是指司法審判人員在司法審判活動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果中應(yīng)堅(jiān)持公平和正義的原則，它包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，即實(shí)體公正和程序公正。司法公正首先是法律意義上的公正，是追求并實(shí)現(xiàn)客觀公正的前提條件，或說(shuō)是一種主觀感受，是一種相對(duì)的公正，只要是經(jīng)過(guò)正當(dāng)化程序（即使是簡(jiǎn)化的程序）過(guò)濾，其結(jié)論就是具有法律上公正意義的。目前，非訴行政案件的審查在程序方面沒(méi)有經(jīng)過(guò)”正當(dāng)化程序”，雖說(shuō)聽(tīng)證經(jīng)過(guò)了正當(dāng)化程序，但作出裁定時(shí)卻沒(méi)有經(jīng)過(guò)正當(dāng)化程序，而是直接署合議庭成員名作出。聽(tīng)證在切實(shí)維護(hù)被執(zhí)行人的合法權(quán)益，促使行政機(jī)關(guān)依法行政方面起到了積極的作用，這在一定程度上實(shí)現(xiàn)了公正，但這僅僅只是聽(tīng)證，而不是”審查”，按規(guī)定，審查必須以合議庭的形式真正出現(xiàn)，并且是要公開(kāi)的。實(shí)踐中的這種做法，在一定意義上可能實(shí)現(xiàn)了司法效率，做到了快審快結(jié)，但卻忽視了司法公正，尤其是司法程序公正。

四、設(shè)置非訴行政執(zhí)行案件簡(jiǎn)易審的可行性

（一）行政審判人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力已能勝任獨(dú)任審判的需要

《行政訴訟法》自頒布施行以來(lái)，各級(jí)法院的行政審判法官經(jīng)過(guò)10余年的審判實(shí)踐，已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)男姓徟薪?jīng)驗(yàn)，基層法院的法官已能夠獨(dú)立地對(duì)行政案件作出準(zhǔn)確的裁判。

最高人民法院十分重視法官的學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)，在原全國(guó)法院干部業(yè)余法律大學(xué)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)辦了國(guó)家法官學(xué)院，各高、中級(jí)人民法院也建立了法官培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，通過(guò)教育培訓(xùn)，在職法官的知識(shí)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，另外，一大批法律院校的畢業(yè)生充實(shí)到了法官隊(duì)伍，經(jīng)過(guò)實(shí)踐的鍛練已經(jīng)成熟，從而使法官隊(duì)伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)得到了顯著提高。至2000年底，全國(guó)法院審判人員已基本達(dá)到大專以上學(xué)歷，與現(xiàn)代審判制度相適應(yīng)的職業(yè)法官隊(duì)伍已經(jīng)形成。特別是2001年6月修改后的《法官法》，提高了法官任職”門檻”，將初任法官的學(xué)歷條件規(guī)定為大學(xué)本科，有效地保證了法官能力和水平。2002年進(jìn)行的國(guó)家首次司法考試，標(biāo)志著司法職業(yè)準(zhǔn)入制度已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。法官教育培訓(xùn)制度的實(shí)施和完善，能夠使法官的專業(yè)素質(zhì)不斷得到提高。新修訂的《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》和《法官行為規(guī)范》，對(duì)法官高尚職業(yè)道德和行為規(guī)范的養(yǎng)成將發(fā)揮重要的作用。

（二）可參照性

《行政訴訟法》施行以前，人民法院審理行政案件均參照《民事訴訟法》的規(guī)定。最高人民法院1986年10月14日關(guān)于印發(fā)《人民法院審理治安行政案件具體適用法律的若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》的通知第2條規(guī)定：”人民法院審理治安行政案件，實(shí)行合議制，案情簡(jiǎn)單的，由審判員一人獨(dú)任審判。”這一規(guī)定開(kāi)了行政訴訟簡(jiǎn)易程序的先河。我國(guó)1982年《民事訴訟法（試行）》規(guī)定了民事訴訟簡(jiǎn)易程序（1991年修改《民事訴訟法》時(shí)仍作了規(guī)定），1996年《刑事訴訟法》修改時(shí)，增加了刑事訴訟簡(jiǎn)易程序的規(guī)定。民事和刑事司法實(shí)踐充分證明，簡(jiǎn)易程序的適用，節(jié)省了人力、物力、財(cái)力，符合經(jīng)濟(jì)原則。行政案件雖然錯(cuò)綜復(fù)雜，但也有難易、繁簡(jiǎn)之分，若一律適用合議制，有時(shí)實(shí)屬多余。

五、設(shè)置非訴行政執(zhí)行案件簡(jiǎn)易審的具體構(gòu)想

（一）從立法層面設(shè)置非訴行政案件簡(jiǎn)易審

目前，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋僅對(duì)合議制予以了規(guī)定，簡(jiǎn)易程序并未于立法層面予以確立。增設(shè)簡(jiǎn)易審查程序是民事、刑事和行政三大訴訟法律制度完整統(tǒng)一性的需要，是我國(guó)行政審判實(shí)踐和合理配置司法資源的需要，也是實(shí)現(xiàn)司法公正和效率的需要。

（二）具體設(shè)想

1.采用獨(dú)任制。適用簡(jiǎn)易程序?qū)彶榉窃V行政案件，就是由具有法官資格的法官一人獨(dú)立審查案件，并由其對(duì)案件依法作出裁定。

2.縮短審查時(shí)限。適用簡(jiǎn)易程序?qū)彶榉窃V行政案件，可以參照《刑事訴訟法》關(guān)于簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣臅r(shí)限，縮短審查時(shí)限為20天。

3.簡(jiǎn)化通知方式。適用簡(jiǎn)易程序?qū)彶榉窃V行政案件，可以使用各種簡(jiǎn)便方式，如電話、捎話、當(dāng)面口頭通知、傳票等方式。

4.注重當(dāng)庭裁定。對(duì)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)彶榉窃V行政案件，在開(kāi)庭審查結(jié)束時(shí)當(dāng)庭作出裁定，不僅可以最大限度地提高審查效率，而且還可以增強(qiáng)司法判斷的透明度，同時(shí)還可以在一定程度上排除案外因素的干擾，促進(jìn)司法廉潔。

設(shè)置行政非訴案件簡(jiǎn)易審查程序，雖然從理論上探討到制度上的設(shè)置及審判程序的落實(shí)，可能是一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程，但隨著現(xiàn)代司法理念的更新和法制現(xiàn)代化的加快，我們有理由推論，在不久的將來(lái)一套符合我國(guó)國(guó)情的嶄新的行政非訴案件審查程序必將會(huì)走入并影響我們的生活，一定會(huì)起到更加積極的司法作用！

注 釋：

[1]陳敏：《行政法總論》，1998年（臺(tái)灣）自印本，第1042頁(yè)。

[2]曾繁正、趙向標(biāo)等編譯：《西方主要國(guó)家行政法行政訴訟法》，紅旗出版社1998年版，第369頁(yè)。

[3]賈慶霞：《行政非訴執(zhí)行案件審查與執(zhí)行若干問(wèn)題》，第35頁(yè)，載《法律適用》月刊2006年第7期，總第244期。