摘 要

"當法律之治的正當性得到越來越深刻地認同的時候，法院正以前所未有的強度和深度進入到經濟以及社會生活的調整過程中，成為一種引人注目的權力。" 司法建議是人民法院依據法律授權，對在司法審判活動中發現的，與案件有關但不屬于人民法院審判工作所能解決的問題，向有關單位和部門提出的解決問題的針對性意見和合理化建議，其目的在于使被建議單位堵塞漏洞，改進工作，完善制度，消除不利因素。司法建議是一項具有中國特色的制度，集中體現了司法機關的司法外職能，該項工作已經成為人民法院構建和諧社會的重要方式和堅持能動司法、參與社會管理創新的有效手段，其功能作用的有效發揮及其規范化、制度化建設日益受到重視和關注。

近年來，江蘇省泰州市中基層兩級法院在認真履行司法審判職責的同時，積極延伸審判職能作用，密切關注司法審判領域中反映出的有關管理體制、公共政策、經濟發展、社會穩定等方面存在的問題，及時提出司法建議，實現了審判工作與經濟社會的良性互動，有力的推動了社會管理創新。但不可否認的是，法院在司法建議工作中不可避免地存在著這樣或那樣的問題，進而削弱了司法建議在加強社會管理法治保障工作中的應有功能作用。

本文以泰州兩級法院司法建議工作的實踐為基礎樣本，主要對2012年期間泰州兩級法院司法建議制度運行的現狀進行調查分析，并結合目前的理論研究，來探討司法建議所反映的問題及司法建議本身面臨的困境，并在認真分析其存在問題的成因基礎上提出一些建議和對策，以期對司法建議工作繼續走向深入有所裨益，使司法建議這樣的柔性、間接的社會調節方式發揮更大作用。

關鍵詞：司法建議、法院、問題、成因、對策

一、江蘇省泰州市兩級法院司法建議現狀

（一）泰州兩級法院司法建議制度運行的基本概況

江蘇省泰州市作為一個年輕的活力城市，近年來區域經濟發展迅猛，特別是城鄉一體化建設在加快進行，這必然導致區域利益格局發生深刻調整，大量社會矛盾涌入法院。法院在處理日益增多的各類型案件時，除了要注重法律效果，同時也要注重政治效果和社會效果。那么，通過對個案和類案的剖析發現其中的共性問題，并及時發出司法建議促使有關部門和單位進行改進和糾正，是兼顧法律效果、政治效果和社會效果的有力舉措。

近年來，泰州兩級法院高度重視司法建議工作，司法建議已經成為法院發揮司法能動作用的重要方式之一。目前，泰州兩級法院依據最高院和江蘇省高院的相關文件，依法有效地廣泛開展司法建議工作，已將司法建議工作納入法院整體工作部署，并將其作為法院參與社會管理創新的重要途徑，結合司法實踐，密切關注審判執行領域中反映出的有關社會管理體制、經濟發展、社會穩定等方面存在的問題，找出癥結，探索規律，預測趨勢，及時向主管部門、行業協會等對象制定、發送司法建議，有效提高了被建議單位的社會管理和公共決策水平。同時，也為黨委、政府、各類社會管理主體提供了決策參考，深入、廣泛的介入社會管理的方方面面，切實促進了社會管理水平的提升，贏得了社會各界的一致好評。

2011年，泰州市中級人民法院依據最高院《通知》和江蘇省高院《意見》等文件精神，結合全市法院審判及司法建議工作實際，深入調查研究，組織干警討論，凝結群眾智慧，起草出臺了《關于規范與完善司法建議工作的意見》，從基本原則和任務、制作和發送程序、完善長效機制、加強組織領導等方面對司法建議工作進行了全面規范，為全市法院司法建議工作的有序開展提供了制度保障。同時，將司法建議工作作為調研工作的重要組成部分，在制定出臺有關調研工作考核與獎勵的規范性文件時，科學、合理設置司法建議的考核標準和獎勵辦法，充分調動廣大干警參與司法建議工作的積極性，推動司法建議工作更科學、更有效、更深入的開展。

（二）泰州兩級法院司法建議制度運行的主要特點

自最高院《通知》、最高院《意見》和江蘇省高院《意見》發布后，泰州兩級法院普遍加強了司法建議工作力度，司法建議工作取得了長足進展，司法建議制度運行呈現出如下特點：

1、制發數量：逐年遞增，漲幅較快

近年來，隨著對司法建議工作的重視，司法建議制發數量逐年遞增，漲幅較快。2012年全市法院共發出司法建議112篇，同比大幅上升32%。其中，市中院54篇，占總數的48.2%；基層法院58篇，占總數的51.8%。按發現來源分，從個案發現79篇，占總數的70.5%；從類案發現25篇，占總數的22.3%；宏觀建議8篇，占總數的7.2%。

2、涉案范圍：類型多樣，分布較廣

司法建議涉及的案件類型廣泛，涵蓋了民事、行政、刑事、執行等各類案件，2012年的112篇司法建議中，民事55篇，占總數的49.1%；行政24篇，占總數的21.4%；刑事19篇，占總數的17.0%；執行10篇，占總數的8.9%；其它4篇，占總數的3.6%。在民商事案件中，主要涉及的案件類型包括有：買賣合同糾紛、勞動爭議糾紛、損害賠償糾紛、物業糾紛、保險糾紛等；刑事案件中，涉及的案件類型主要有：盜竊罪、詐騙罪、職務犯罪等；行政案件中，涉案的主要類型為：不服行政處罰案件、政府信息公開案件、要求行政機關履行法定職責案件、房屋征收和拆遷案件等；執行案件涉及的主要類型有：金融機構協助執行、執行勞動仲裁委員會仲裁決定書等。另外，還涉及一些新農村建設、弱勢群體保護、知識產權保護等內容的案件。

3、發送對象：涉及廣泛，相對集中

司法建議的發送對象涉及面較廣，包括有國家行政機關、企事業單位、行業組織和社會團體等。2012年的112篇司法建議中，按建議對象分，發往行政機關45篇，占總數的40.2；發往企事業單位32篇，占總數的28.6%；發往行業組織19篇，占總數的17.0%；發往其它單位16篇，占總數的14.2%。可見，被建議對象為行政機關和企事業單位的達到近七成。在對行政機關發出的司法建議中，涉及的部門主要有房管、城建、農業、公安、工商、社會保障、衛生以及金融、保險監管機構等；在對企事業單位發出的司法建議中，學校、醫院以及金融等機構占比較大；在行業組織中，律師協會、保險行業協會所占的比重較大。

4、反饋效果：有所上升、但仍然不容樂觀

司法建議的內容雖與案件有聯系，但不屬于法院依法裁判的事項，因而不具有法律強制力，被建議單位有權自主決定是否反饋、采納。2012年的112篇司法建議中，有反饋效果的27篇，僅占總數的24.1%。其中，被建議對象按期回函表示接受或采納法院司法建議的19篇，占全年司法建議總數的16.96%；被建議對象采取了切實有效的措施落實司法建議內容的8篇，占全年司法建議總數的7.14%；被建議對象將司法建議內容轉化成規范性文件的2篇，占全年司法建議總數的1.79%；司法建議被地方黨委、政府領導或上級法院領導批示落實的5篇，占全年司法建議總數的4.46%；司法建議制發及落實等情況被黨委信息系統以及最高法院和省法院信息刊載的5篇，占全年司法建議總數的4.46%。

  2012年泰州兩級法院司法建議總體分布情況

此外，2012年靖江法院（2012）靖法建第3號《致靖江市委政法委關于建立健全基層執行工作網絡的司法建議》、泰興法院（2012）泰法建第B12號《關于教師參與盈利性借貸和擔保問題的司法建議》和（2012）泰法建第C11號《關于加強交通安全管理的司法建議》被江蘇省高院表彰為全省法院優秀司法建議。

（三）泰州兩級法院司法建議制度運行的成效特色

近年來，泰州兩級法院充分發揮司法建議在延伸審判職能和參與社會管理創新工作中的重大功效，認真謀劃部署，嚴格規范要求，努力將司法建議工作打造成法院工作的特色、亮點，取得了較大成效, 司法建議工作在服務經濟社會發展中的積極作用已經初顯。

1.內容質量：逐步提升，實效顯著

在司法建議的制發內容方面，泰州兩級法院注重反映問題的客觀真實性和整改建議的切實可行性，不斷提高司法建議的指導性、針對性和實效性。既注重突出重點，根據審理和執行個案中發現有關單位在規章制度、管理方式以及工作方法等方面存在的重大問題，從微觀角度提出堵塞制度漏洞、改進工作方法、杜絕類似糾紛再次發生的司法建議；也注重以點帶面，總結提煉，針對某一時期、某類案件反映的普遍性、傾向性問題，涉及全局工作的熱點難點問題，從宏觀角度提出系統解決問題的司法建議。

2.文書格式：嚴格規范，行文統一

2011年泰州中院《意見》的發布，統一了全市個案、類案和宏觀司法建議文書的格式，避免隨意性和簡單化，切實把司法建議文書制作成嚴謹、規范的法律文書，消除了以往全市法院司法建議缺乏統一格式規范的弊端。規定司法建議一律以法院的名義發送，統一司法建議書編號，格式應當包括法院名稱、司法建議書名稱、司法建議書編號、主送單位名稱、司法建議書正文、院印和日期以及抄送機關名稱等。同時，規范司法建議書的正文內容，力避簡單膚淺、只提問題不拿方案、隔靴搔癢未及本質；力求切中要害、有的放矢、易于操作、切實可行。

3.工作程序：趨于嚴謹，有效可行

泰州中院《意見》發布之前，各法院對提出司法建議，普遍缺乏統一的審核、歸檔、管理及考評程序。2011年該《意見》發布之后，有了硬性規定和要求，各法院都能按照統一的工作程序組織實施。明確由研究室（辦公室、審判管理辦公室）作為開展司法建議工作的日常辦事機構，負責司法建議書編號、審核、歸檔工作，定期開展司法建議工作情況通報，牽頭組織司法建議經驗總結活動，同時負責司法建議的管理和考評工作。上述規定，在實踐中行之有效，現已被全市法院普遍遵守，使司法建議工作的運行程序日趨規范和嚴謹。

二、司法建議所反映出的問題、成因及其對策

（一）司法建議所反映出的主要問題

縱觀近幾年來泰州兩級法院的司法建議內容，司法建議工作的觸角已經延伸至審判執行工作的各個方面。從泰州兩級法院司法建議內容可以看出，目前主要涉及事關經濟社會發展大局的問題、與人民群眾切身利益相關的民生問題、社會管理過程中存在的突出問題以及妨害訴訟、執行難等與法院工作密切相關的問題等。

1、農村土地承包糾紛

因農村土地承包權屬不清、土地流轉不規范、戶籍制度放寬、保障機制不健全、基層組織管控薄弱等因素，引發涉訴糾紛。此外，糾紛調處中，因農村土地承包仲裁委員會的作用不強，非訴訟糾紛方式化解機制與訴訟化解機制之間欠缺協調性，導致處理難度加大。

2、征收及拆遷補償糾紛

因土地、房屋征收及拆遷許可中建設項目批準、建設用地規劃許可、土地使用權批準等手續存在瑕疵；征收拆遷行政裁決不規范、依據不足；行政強制拆遷程序不規范、強拆前的準備工作不足、強制拆遷中證據保全意識不夠、非法強制拆遷等引發涉訴糾紛。此類糾紛處理不當、不及時，又極易引發群體性上訪、鬧訪等事件。

3、惠農政策補貼糾紛

此類糾紛主要體現在：多報補貼面積；核定到戶面積時農戶簽字率不高；核定補貼面積時未能客觀反映補貼面積的實際情況；以代扣補貼資金的方式抵扣農戶應上交費用；少數自然村將集體機動田面積打折后多余面積掛在他人名下作集體收入，存在入帳不及時或不入帳現象。

4、勞動爭議糾紛

隨著經濟形勢不斷發展以及勞動用工法律規范的調整，再加上用人單位用工不夠規范，勞動爭議糾紛日益凸顯。此類糾紛主要存在如下特點：案件數量增長較快、案件類型多樣、群體性勞動爭議案件的批次及涉案人數均明顯增加、勞動合同簽訂率仍然不高、追索勞動報酬案件大幅上升。

5、物業糾紛

隨著我市一些大中型小區的建成，物業公司與業主間矛盾更呈多發態勢，主要類型有：業主拖欠物業費糾紛；業主亂搭亂建引起的糾紛；業主在小區人身財產受到侵害引起的糾紛；前期物業公司拒不撤出管理區區域引起的糾紛。上述物業糾紛爭議標的不大，但涉及人數較多，爭議內容復雜，也極易形成群體訴訟。

6、教師參與盈利性借貸和擔保活動

近年來，部分教師受不良風氣的影響，未能樹立正確的消費觀，參與借取、發放高利貸或者作為擔保人參與的盈利性借貸活動，擾亂了正常的市場秩序和金融秩序，嚴重的甚至引發刑事犯罪。若此類糾紛調處不當，會對地區教育事業造成巨大沖擊，給教師群體隊伍形象帶來負面影響。

7、農民集中居住點建設

農民集中居住點建設是一個復雜的系統工程，面廣量大，在推進過程中既面臨著許多迫切需要解決的現實難題，也遇到許多全局性、深層次問題。因對建設必要性的認識不統一、政策把握不準、建設用地落實難、各項社會保障到位難、配套資金壓力大、社區管理難等問題，極易引發涉訴糾紛。

8、執行難

執行工作的社會性強，情況復雜，形勢嚴峻。因執行案件數量大幅度增加、人民法院執行力量不足、社會協助執行力度不強、社會信用體系不健全、社會財產登記和公示體系不完善、對拒不履行人民法院判決裁定的處罰范圍和力度有限、執行威懾機制尚不健全等原因，導致"執行難"問題一直困擾著法院。

9、案件代理人的違規行為

在審判實踐過程中，部分律師、法律工作者以及少數公民個人進行訴訟代理時，存在違反職業道德和執業行為規范的行為，例如：違規收費、違規代理、提供偽證、阻礙調解、慫恿當事人上訴或上訪、干擾法院正常審理執行工作等行為，既侵犯了當事人的合法權益，也擾亂了正常的司法秩序。

除此之外，在泰州兩級法院的司法建議中，還反映出了房屋產權登記、保險合同中的準駕不符、行政資料查詢的收費、信息公開、鄉村建設規范許可、社會信用體系建設、政府信息公開、拖欠農民工工資、知識產權侵權犯罪類案件、金融類糾紛案件、工傷認定行政案件、未成年人犯罪等各個方面的問題，進而引起廣泛關注。

（二）司法建議所反映問題的原因分析

1、行政執法不規范，執法依據不足

行政機關執法人員素質不高、依法行政意識不強、執法隨意性大、執法程序不規范、執行制度不嚴、濫用職權等現象，引發矛盾糾紛并訴至法院。泰州市中院（2012）泰法建第A002號司法建議反映，在涉訴的拆遷案件中，存在諸多不足之處：一是拆遷許可中建設項目批準文件、建設用地規劃許可文件、土地使用權批準手續等材料存在瑕疵；二是拆遷行政裁決不規范，主要表現為裁決申請要件不足、評估工作不規范、部分裁決依據不足、裁決認定房屋基礎資料事實不清、裁決認定的補償時點把握不準等。三是拆遷行政強制存在問題，主要表現為拆遷行政強制程序不規范、強拆前的準備工作不足、強制拆遷中證據保全意識不夠、個別片區存在非法強制拆遷的情況等。上述行政因素，為拆遷整體工作留下隱患；在出現糾紛時，行政機關執法人員不作為或亂作為，一定程度上激化了矛盾，人民法院處理此類糾紛難度很大。

2、法律法規不完善，立法和政策的變更

立法的滯后，必然造成執法依據不足，發生糾紛后也難以妥善解決。例如：雖然《農村土地承包法》及其相關司法解釋，為農村土地承包糾紛的解決提供了法律依據。但是，對于涉及農村集體經濟組織成員資格的案件、大面積土地調整的案件、土地界址不明或權屬不清的案件，由于其中所涉及的問題并不屬于法院職能范圍，所以當事人之間的矛盾不能通過訴訟手段得以解決。此外，一項新的立法和一項新政策的出臺，必然會給原有的社會秩序產生較大的影響，進而不可避免地引發諸多矛盾糾紛。例如，2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布實施，對《城市房屋拆遷管理條例》作了較大修改，進而對拆遷工作產生了重大影響，容易引發諸多新的矛盾糾紛，使得土地、房屋征收及拆遷補償問題成為社會關注熱點，拆遷工作面臨諸多新的困難和挑戰。再如，隨著戶籍制度的放寬，人口流動相對自由和頻繁，容易引發土地相關權益糾紛。

3、經營者過分逐利、守法意識和誠信經營意識有待提高

隨著市場經濟制度的不斷發展，經濟參與主體片面追求利益最大化。而隨著法治社會建設的不斷推進，人民群眾的維權意識日益增強。經營者過分逐利和對應負的社會責任感的缺失是引起涉訴糾紛的重要原因。泰州市中院（2012）泰法建第B012號司法建議反映，商標所有權人通過專業的維權組織開展大范圍的維權，而其維權的對象大多數是鄉鎮小超市或小業主，這些經營者往往因為經營規模小、商標法律意識淡薄且普遍存在僥幸心理，極易成為商標權利人維權的主要對象。若處理不當，容易激化社會矛盾，不利于社會的和諧穩定。泰州市中院（2012）泰法建字第B001號司法建議反映，部分保險公司利用格式合同，擴大免責條件的范圍，因其免除保險人依法應當承擔的義務，加重投保人、被保險人責任，排除投保人、被保險人或者受益人依法享有的權利，人民法院認定該免責條款無效，從而導致保險公司敗訴。

4、宣傳工作不力，政策落實不到位

各項政策能否落實到位，往往與政策的宣傳力度緊密相連。靖江法院（2011）靖法建第1號司法建議反映，2011年1月，國務院公布施行了《國有土地上房屋征收與補償條例》，新條例以維護公共利益、保障被征收人的合法權益為宗旨，改變了原有的拆遷模式。在實際拆遷中，有關方面正面宣傳、引導不到位，公眾對政治理解有誤區，加之拆遷工作一定程度上缺乏透明度，群眾對拆遷政策產生了抵觸情緒，從而引起涉訴矛盾糾紛的發生。而在政策執行中，部分行政機關思想認識不到位，貫徹落實不及時，不充分。泰州市中院（2012）泰法建B006號司法建議反映，在二輪土地承包中，有些鄉鎮只是簡單地承襲一輪承包的耕地，對土地變動、人口變化等情況未作出調整，也未發放二輪承包經營權證書；有的鄉鎮進行了二輪土地承包，但未發放土地承包經營權證或是雖發放了土地承包經營權證，但存在面積不準、填證不規范等問題，都是涉訴矛盾的發生誘因。

5、社會保障制度不健全

目前社會貧富差距正逐步拉大，而社會救濟、社會福利和優撫安置等各項社會保障制度尚不健全。泰州市中院（2012）泰法建第A001號司法建議反映，農村的社會保障體系尚不健全，導致糾紛發生后，由于涉及到基本的生存利益，雙方當事人對抗情緒激烈，難以化解糾紛。保障機制不健全主要體現在以下三個方面：一是在土地被征用后，有些失地農民將處于"上班無崗、種地無田、創業無錢、社保無份、生活無著"的困境；二是在土地流轉后，有些農民也面臨著與失地農民相同的困境。所以，部分農戶抵觸土地流轉，因此加大了土地集中連片流轉的工作難度；三是現在大片的土地集中到規模經營戶手中，但農業生產受天氣等自然條件的制約，且農產品價格起伏大，一旦遭遇自然災害或市場變動，規模經營戶將承擔很大的風險，流轉戶也將面臨著承包金無著落的困境。

（三）司法建議所反映問題的解決對策

司法建議所反映的均是涉訴矛盾問題，為充分發揮社會管理的法治保障作用，就預防、化解涉訴矛盾，筆者提出以下對策和建議：

1、規范政府行政行為，從源頭上防范各類矛盾的發生

從泰州兩級法院司法建議的內容來看，體現的主要是與人民群眾切身利益相關的民生問題和社會管理過程中存在的問題。究其原因，上述問題都是由于行政執法和行政管理不規范衍生出來的。所以，各級行政機關應根據其自身的專業特點和服務范圍，認真履行職責，切實發揮優勢；合理制定政策，嚴密組織實施；規范執法行為，完善管理體系；明確責任劃分，強化監督機制，力求從源頭上杜絕各類矛盾糾紛的發生。

2、完善政策法律法規，從制度上健全社會保障體系

要及時分析把握形勢的發展變化，及時了解群眾訴求，科學制訂相關政策，使政策既體現連續性和嚴肅性，又合情合理合法，最大程度地規范各項行政行為。例如，對于農村土地承包，政府農業行政部門要結合本地實際，加強研究制定相關政策和規范性文件，使農村土地承包、流轉和調整做到有法可依，有章可循。再者，應盡快制定國有土地上房屋征收與補償決定強制執行的配套規范性文件，明確強制執行的主體、操作程序、實施監督等內容。另外，應加快建立健全適合社會各階層，尤其是農村的社會就業、養老保險、醫療保險等社會保障體系，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉為依靠社會和制度來維系。

3、加大普法宣傳力度，提升知法懂法守法用法能力

從某種程度上講，決大多數矛盾糾紛都是由于執法管理人員依法行政意識不強和執法管理對象守法意識淡薄造成的。所以，加大普法宣傳，提升學法用法守法能力是減少矛盾糾紛的重要舉措。首先，執法人員要帶頭加強學習理解各項政策的實質，領悟各項法律法規的深層次內涵，提高執法能力，樹立司法權威，堅持做到"有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究"。其次，要通過行之有效的政策宣傳教育，嚴格把握宣傳口徑、宣傳時機，全方位、多角度解讀政策，讓群眾知曉并理解各項政策。通過多種形式的法制宣傳，讓公民、企業、社會組織能了解、學習并自覺遵守各項法律法規，減少矛盾糾紛的發生。

4、強化訴訟調解機制，切實維護人民群眾合法權益

法院作為依法保障人民群眾合法權益，妥善處理矛盾糾紛的重要力量，應在認真總結司法實踐經驗的基礎上，堅持"調解優先、調判結合"的工作原則，不斷創新調解工作方式方法，積極運用調解方式處理矛盾糾紛。例如，著力構建覆蓋立案、審判、執行全過程的調解機制，將調解工作貫穿于訴前和訴中，訴訟內和訴訟外全過程。前移關口陣地，進一步完善和規范訴訟服務中心和訴訟服務站的建設，將訴訟服務延伸至社會的各個層面，將訴訟服務送到老百姓的家門口，切實為群眾排憂解難。同時，應加大調解過程中的法律釋明力度，將調解和法律釋明貫穿辦案全過程，達到"調解一起，教育一片"的有效目的。

5、擴大行政調解范圍，充分發揮行政機關的調解作用

隨著社會的不斷發展，社會糾紛涉及的內容也越來越復雜，糾紛的形式呈現出多樣性。而行政機關，尤其是基層組織在在化解各類矛盾糾紛時就起著舉足輕重的作用。因此，行政機關要充分發揮行政調解的專業性和綜合性優勢，努力化解與行政管理有關的具有行政、民事和技術等綜合特色的矛盾糾紛。鄉鎮、街道和村委會等基層組織要根據當地的村規民約和風土人情，充分發揮自身優勢，加大轄區內土地承包、土地征收、房屋拆遷、農民集中居住點建設等糾紛的化解力度，努力將矛盾解決在基層。

6、加強各方聯合協作，有效構建無縫化訴調對接機制

要在黨委領導和政府支持下，鼓勵社會各界參與，積極整合各方資源，積極推動建立"大調解"格局，構建訴訟調解、行政調解、人民調解、仲裁調解相結合的"訴調對接"多元化糾紛解決機制，以形成調解范圍明晰、化解層次分明，各司其責、信息互通、職能互補、相互支持、相互配合的長效工作機制。例如，依據農村土地承包、勞動爭議糾紛、拖欠農民工工資、物業糾紛、教師參與盈利性借貸活動、妨礙司法行為、執行難等問題的各自類型和特點，可利用法院、司法局、教育局、村委會、居委會、工會、農委、仲裁委、街道、金融機構等部門的訴調對接網絡，聯合協作，合力化解矛盾糾紛。

三、司法建議制度所面臨的困境及其破解對策

在取得一些成績和經驗的同時，我們更應該清醒地看到，目前司法建議工作本身也一些亟待改進的地方，還存在認識不到位、開展不積極、數量不多、質量不好、管理不規范、效果不佳等缺陷，進而削弱了司法建議在加強社會管理法治保障工作中的應有功能作用。

（一）司法建議制度所面臨的困境

1、各法院對司法建議工作的重視程度不夠

一些法院定位不當，沒有充分認識到司法建議工作的意義和作用，片面地認為行使審判權是法院唯一的任務，過于強調司法的被動性。法官的司法建議工作宜不受任何實體和程序的約束，部分法院仍然存在"司法建議可提可不提，辦不辦理無所謂"的錯誤思想，處于想做就做，想放就放的狀態，是否做、如何做缺乏制度上的規范，且法院沒有嚴格的績效考核要求。由此而來，逐漸形成了對司法建議工作認識不到位、工作開展不積極的現象，導致法院通過司法建議途徑參與社會管理的職能作用尚未充分發揮。

2、司法建議缺乏明確的法律強制力

我國目前尚未形成系統完備的司法建議制度，有關司法建議的條文僅散落分布在《民事訴訟法》 、《行政訴訟法》 等法律法規或相關政策中，但在上述法律法規和政策條文中，都是規定人民法院"可以……提出司法建議"，既非"必須"也非"應當"，亦未規定失職不提司法建議的法律責任，更未規定被建議對象拒絕回復和拒絕采納司法建議的懲戒制度。這就導致司法建議不能發揮其應有的激勵和懲戒功能，進而失去了法律應有的嚴肅性和權威性，其法律效力這一瓶頸問題越來越凸顯。

3、司法建議質量有待進一步提高

由于目前法院普遍面臨著繁重的審判執行工作壓力，法官受時間和精力所限，發出的司法建議質量雖然較之以前有所好轉，但是仍有較大提升空間。從泰州兩級法院的司法建議內容看，多數為個案建議，宏觀建議較少。2012年，泰州兩級法院共發出司法建議112件，其中從個案發現的為79件，宏觀建議則只有8篇；部分司法建議針對性不強，對社會熱點問題、亟須解決的問題、重大民生問題關注不夠；部分司法建議調研深度不夠，內容空泛，所提建議可操作性不強。

4、反饋率偏低，督促落實不到位

司法建議只是一種柔性的"建議"，由于缺乏法律強制力，且督查落實不到位，導致司法建議反饋率偏低，即使有反饋，也存在形式化、應付化、拖延化的傾向，甚至出現石沉大海、杳無音信的情況。 正如《人民日報》所指出的："司法建議的效果有點象輿論監督，提出的問題再有針對性，能否發揮作用也得看被建議者的態度"。 有的司法建議發出之后，沒有及時回訪和督促落實，沒有有效監督相關單位對建議的采納、落實情況；有的被建議單位不明白司法建議的用意何在，或者顧慮重重，認為司法建議是揭丑找短，所以對司法建議置之不理或者給予冷言冷語，司法建議工作的社會認同度有待努力提高。2012年，泰州兩級法院總共112篇司法建議中，有反饋效果的僅27篇，反饋率不到25%。

5、司法建議工作制度落實不到位

由于法官在繁重的辦案和調研任務之外很難"心有旁騖"，于是以結案為目標的"擺平"邏輯在法院中贏得了更多的市場，進而導致泰州兩級法院均不同程度的存在未嚴格執行市中院下發的《關于規范與完善司法建議工作的意見》現象。有的司法建議不嚴格按照訴訟文書樣式要求制作，具有很大的隨意性；有的司法建議內容不全面，沒有充分闡明所發現問題的成因和提出建議的依據；有的司法建議措詞不準確，邏輯不嚴謹，方法不適當，難以使被建議單位采納；有的司法建議制作、審批和發布程序不夠嚴謹和規范；有的司法建議歸檔管理制度不夠規范。

（二）司法建議制度困境之破解對策

針對目前司法建議工作機制存在問題，應該完善啟動機制，杜絕"一判了之"；完善制作機制，力求"一建中的"；完善回訪機制，防止"一紙空文"；完善規范機制，確保"一以貫之"。 具體講來，有如下幾點：

1、更新理念，從思想意識層面提升對司法建議工作重要性的認識

理念是行動的先導，認識到位才能工作到位。所以，各級法院要高度重視，要強化對司法建議工作的認識和在審判工作中審時度勢提出建議的意識。要將司法建議工作作為審判職能中一項不可或缺且日益重要的組成部分，將其視為推進社會管理創新工作的重要抓手予以推進；各級黨政機關要進一步澄清認識，加強對司法建議工作的領導，對落實司法建議情況進行監督，采取切實措施支持司法建議工作的開展；被建議單位應當認真對待，并根據自身情況積極采納建議，就提及的建議督促有關人員落實，積極配合法院做好反饋工作，彌補工作中的漏洞，減少矛盾和糾紛的發生。

2、加快立法，從法律制度層面確保司法建議工作得以有力推進

在全國性立法層面，建議加快相關立法，賦予司法建議明確的法律效力和法律地位。可在刑事訴訟法中增設法院的司法建議權，與行政訴訟法和民事訴訟法司法建議權并列。筆者建議，在三大訴訟法的總則或專章中對司法建議工作予以規定，讓司法建議與判決、裁定、決定、通知、命令、公告等結合起來，構成一套完整的法律文書種類，充分發揮人民法院的職能作用。同時，應細化和規范司法建議的內容、形式、適用范圍、制作程序和制裁措施等。在地方性立法層面，建議各級人大制定地方性法規規范司法建議工作，特別是將監督檢查行政機關辦理司法建議的情況納入相關規定，以有效提升依法行政能力和社會管理水平，增進法院與行政機關的良性互動。

3、規范運作，從管理機制層面完善司法建議工作運行程序

要認真執行現有的規定要求，統一撰寫格式，確定行文規則，明確使用情形，規范運行程序。司法建議的制作和發布程序，一般應由案件承辦人或者合議庭討論決定后提出，報院長或者分管副院長批準同意后以法院的名義發出；建立專門的司法建議文書登記備案記錄臺賬，統一分類、編號，詳細記載擬稿人、被建議單位、建議內容及建議的落實情況等內容；建立統一的司法建議信息庫，及時將司法建議及其反饋情況、領導批示等錄入信息庫，并適時對外公開；建立司法建議的撤銷、變更制度，明確規定司法建議的變更、撤銷程序。

4、提升品質，從產出機制層面提高司法建議的質量和效果

"提升司法建議的質量是司法建議生命力的源泉"。 所以，建立健全司法建議的質量管理機制尤為重要。在提出司法建議之前，應當做好全面細致的調查研究，確保客觀性、準確性；在提出解決方案時，要"對癥下藥"，注重及時性、針對性、可行性；要"高屋建瓴"，著重關注一些對創新社會管理具有重要意義的普遍共性的宏觀綜合性問題，提高司法建議的指導性；要加強法官技能培訓，健全經驗總結和交流機制，提升司法建議制作能力；建立健全激勵考核工作，將司法建議工作開展情況納入法官業績考評和法院科學發展考核之中，兼顧數量和質量，明確獎懲，調動法官的主動積極性。

5、確保實效，從落實制度層面強化跟蹤、回訪和反饋機制

司法建議不僅是一份靜態的文書，更是司法和社會互動的一個過程，不僅要指出問題，更重要的是解決問題。其功能的發揮，關鍵在于司法建議的采納、應用和轉化程度。司法建議中應明確該建議需要反饋的期限和方式等，并告知對未予及時反饋的相應制裁措施；加強與被建議單位的溝通協調，適時進行詢問、提醒和回訪，及時了解司法建議的運行成效；建立健全對被建議單位拖延、不予回復、整改不積極或不到位的督促和監管機制，必要時，可提請被建議單位的上級領導機關或主管機關督促司法建議的落實；加強宣傳，引導被建議單位自覺落實司法建議。

6、整合協作，從制度操作層面實現司法建議外部聯動機制

擴充司法建議的參與主體，探索與人大代表、政協委員以及人民陪審員、專業人士相結合的方式，借助多方面的知識優勢更有效地解決問題；建立司法建議溝通聯系制度，通過召開聯席會議，共同研討，提升依法行政能力，營造良好的外部環境和輿論氛圍，促進黨政機關、社會團體法治化水平的提高；建立司法建議采納情況考核制度，逐步將司法建議落實情況納入社會治安綜合治理的考核范圍，以提高被建議單位對司法建議的重視程度。此外，應逐步建立起法院向人大及其常委會的專項匯報制度，自覺、主動地接受監督和檢查，并對人大代表提出的建議、批評和意見，積極依規辦理和改進，并及時予以準確答復。

結束語

近年來，各級法院對司法建議工作進行了積極探索，制定了相關規定，使司法建議工作有了飛躍式的發展，并取得了一定成效，此舉為促進相關單位規范管理，預防和減少糾紛，維護社會穩定和經濟秩序，發揮了積極作用。但我們應該清醒地看到，由于認識上的誤區、實踐操作上的失范、立法上的不完善、理論研究的缺乏，司法建議制度在我國法治現代化進程中難免會險阻重重，步履蹣跚。況且，在一個人民法院的裁判文書都尚未能達到很強的權威性的情況下（社會上拒不履行法院生效裁判的情況比比皆是），要想司法建議制度能夠短期內大放光彩顯然是不切實際的，它并非僅是人民法院的責任，它不但需要人民法院的自覺嘗試和積極探索，更需要國家法律制度和相應配套機制的支撐，從而伴隨著中國的法治化進程而不斷完善。司法建議作為人民法院延伸審判職能、化解矛盾糾紛、提高社會管理水平和司法服務水平的重要手段之一，無疑將會在推進社會主義法治國家建設中受到更多關注，這將需要我們進一步深入思考，不斷探索前進。

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