實踐中，復(fù)議機關(guān)擔(dān)心改變具體行政行為之后即作被告，從而采取盡量維持原行政行為的做法，特別是涉及到信訪纏訴的案件，復(fù)議機關(guān)更傾向于將矛盾解決在基礎(chǔ)或者下級機關(guān)，更傾向于作出維持的決定，以致于復(fù)議虛化，復(fù)議機關(guān)一度被譏諷為"維持會"。那么，如何保證復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行《行政復(fù)議法》規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)得到強化呢？筆者認為，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由復(fù)議機關(guān)作為行政訴訟的被告，從查清案情角度考慮，可以依法或依申請追加原被訴具體行政行為的作出機關(guān)為共同被告。同時，由行政首長出庭應(yīng)訴制度及不出庭即承擔(dān)不利法律后果的強效機制的共同作用，強化復(fù)議機關(guān)行使行政復(fù)議的監(jiān)督職責(zé)。

 

一、問題提出：經(jīng)復(fù)議案件被告人制度實則宣判復(fù)議制度"死亡"

 

我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。

 

作為對上述條文的補充，最高人民法院《行政訴訟法》修改建議稿第二十六條第二款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。第三款規(guī)定，復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，以作出原行政行為的行政機關(guān)為被告；起訴復(fù)議機關(guān)不作為的，以復(fù)議機關(guān)為被告。

 

從我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定，我們看到，只有復(fù)議機關(guān)改變原有具體行政行為的基礎(chǔ)上，復(fù)議機關(guān)才是行政訴訟被告。從最高人民法院《行政訴訟法》修改建議稿第二十六條的規(guī)定中，我們也看到，第二款是對第二十五條規(guī)定的復(fù)職及固定，在第三款中雖然將復(fù)議機關(guān)列為行政訴訟被告，但是其針對的是復(fù)議機關(guān)的不作為，而并不是針對被訴原具體行政行為。總之，從上述條文我們可以看到，只要復(fù)議機關(guān)沒有從實則上改變被訴具體行政行為，那么其就不會成為行政訴訟的被告。

 

司法實踐中，從行政首長出庭應(yīng)訴率低下、行政訴訟媒體關(guān)注率高等現(xiàn)象綜合考慮，復(fù)議機關(guān)往往不愿作為行政訴訟的被告出庭應(yīng)訴，那么，一個問題就隨之凸顯了，即復(fù)議機關(guān)為避免作為行政訴訟的被告，而在行政復(fù)議中存在"實質(zhì)不作為"的現(xiàn)象，即，只要行政相對人提起行政復(fù)議，那么復(fù)議機關(guān)一律不作改變原具體行政行為的復(fù)議決定，維持或者不予復(fù)議。由此產(chǎn)生的不利后果就是作為行政相對人權(quán)利救濟途徑的行政復(fù)議制度實質(zhì)上名存實亡，原本應(yīng)由復(fù)議機關(guān)所在地法院管轄的案件，仍由作出具體行政行為的下級行政機關(guān)所在地法院管轄，案件的裁判壓力無形中進一步下移，由復(fù)議機關(guān)的"實質(zhì)不作為"行為，卻導(dǎo)致了行政訴訟中管轄權(quán)的偏離。可以說，復(fù)議機關(guān)這種避免作為行政訴訟被告，而一律不予改變原具體行政行為的"實質(zhì)不作為"行為，從實質(zhì)上已經(jīng)宣判了行政復(fù)議制度的"死亡"。

 

二、如何讓"維持會"真正行使輔以監(jiān)督的職責(zé)？

 

江必新教授認為，復(fù)議機關(guān)擔(dān)心改變行政行為之后作被告，而采取盡量維持原行政行為的做法，特別是涉及到信訪纏訴的案件，復(fù)議機關(guān)更傾向于將矛盾解決在基礎(chǔ)或者下級機關(guān)，更傾向于作出維持的決定，以致于復(fù)議虛化，復(fù)議機關(guān)被譏諷為"維持會" 。據(jù)此，不少學(xué)者提出了不同的建議，有學(xué)者認為，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)作為共同被告；也有學(xué)者認為，復(fù)議機關(guān)統(tǒng)一作為被告，甚至可以委托原具體行政行為的做出機關(guān)出庭應(yīng)訴。江必新教授認為，無論采取哪種方式，都應(yīng)當(dāng)強化復(fù)議機關(guān)依法履行行政復(fù)議法規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)為目標(biāo)。

 

筆者贊同江教授的觀點。因為，行政復(fù)議作為行政相對人表達訴求和權(quán)利救濟的主要途徑，是行政訴訟"前置"的糾紛化解的機制保障。行政復(fù)議制度有效保證了上級機關(guān)對下級行政機關(guān)依法行政的監(jiān)督和制約，是行政機關(guān)行政作為合法性的有效保障，可以說行政復(fù)議制度在當(dāng)前的社會環(huán)境以及群眾利益的保護體系中占有舉足輕重的作用。如果因為復(fù)議機關(guān)不愿作為行政訴訟的被告，就將該制度付之高閣，甚至宣判該制度"死亡"，不管從法制建設(shè)還是公眾權(quán)利保障的方面講，都是難以讓人接受的。

 

那么，如何才能讓"維持會"真正行使復(fù)議監(jiān)督的職責(zé)呢？是采取"共同被告說"觀點，還是"統(tǒng)一被告說"觀點呢？

 

筆者認為，從行政訴訟被告認定的角度分析，首先應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)過復(fù)議的行政訴訟統(tǒng)一由復(fù)議機關(guān)作為行政訴訟的被告。從強化復(fù)議機關(guān)依法履行行政復(fù)議法規(guī)定監(jiān)督職責(zé)的指向出發(fā)，應(yīng)當(dāng)在保證復(fù)議機關(guān)依法履行行政復(fù)議法規(guī)定監(jiān)督職責(zé)的基礎(chǔ)上，采取 "統(tǒng)一被告說"理論。即，為防止行政復(fù)議機關(guān)為避免作被告而盡量采取維持原行政行為的做法，統(tǒng)一將復(fù)議機關(guān)作為行政訴訟的被告，從查清案情角度考慮，可以依法或依申請追加原被訴具體行政行為的作出機關(guān)為共同被告。筆者的理由主要是：一、實踐中，復(fù)議機關(guān)盡量采取維持原行政行為較為普遍，由此引發(fā)架空行政復(fù)議制度的問題較為嚴重；二、復(fù)議機關(guān)擁有依照行政復(fù)議法行使行政監(jiān)督的法定職責(zé)；三、不管復(fù)議機關(guān)是否作出維持原行政行為的決定，其都應(yīng)對其監(jiān)督范圍內(nèi)的行政行為承擔(dān)責(zé)任。筆者認為，復(fù)議機關(guān)既然應(yīng)依法監(jiān)督下級行政機關(guān)行政行為的職責(zé)，那么，其不應(yīng)當(dāng)以作出維持決定而免責(zé)，只有將復(fù)議機關(guān)真正納入到行政訴訟的制度中來，才能使行政復(fù)議制度的功能得到較好的發(fā)揮。

 

那么，具體如何保證復(fù)議機關(guān)依法履行行政復(fù)議法規(guī)定監(jiān)督職責(zé)得到強化呢？

 

江必新教授在促進行政訴訟效果的最大化的思考中提出的建立"行政首長出庭應(yīng)訴"機制是值得借鑒的。江教授認為，行政首長出庭應(yīng)訴，既可以彰顯行政機關(guān)依法行政的法制形象，也有助于行政機關(guān)負責(zé)人了解案件的真實情況以及行政執(zhí)法過程中存在突出問題。國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中對此作了明確的規(guī)范和要求。同時，行政首長出庭應(yīng)訴還有利于案件的快速解決，尤其是一些案件行政首長可以當(dāng)場決定，對于當(dāng)事人的和解、促進案件徹底解決有著積極的意義。因此江教授認為，對于重大行政訴訟，被告法定代表人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，確保合理原因不能參加的，應(yīng)當(dāng)制定1名副職負責(zé)人參加訴訟 。相信為避免行政糾紛進一步擴大，致使復(fù)議機關(guān)成為行政訴訟被告，行政首長甚至要親自出庭應(yīng)訴，那么行政復(fù)議機關(guān)則會利用好行政訴訟啟動之前的行政復(fù)議程序較好的規(guī)范行政機關(guān)的行政行為，較好的維護行政相對人的合法權(quán)益，促進行政糾紛在進入訴訟階段前得到較好的化解，這樣"維持會"的行政復(fù)議監(jiān)督的職責(zé)將得到較好的保證。

 

同時，為確保行政機關(guān)，包括被訴復(fù)議機關(guān)能夠較好的出庭應(yīng)訴，強化行政機關(guān)不答辯、不出庭的司法責(zé)任意識，筆者認為有必要明確限制傳喚的次數(shù)，新民訴法已經(jīng)賦予了司法機關(guān)更多的送達方式，那么，在合法送達傳喚文書的基礎(chǔ)上，明確兩次傳喚拒不到庭參加訴訟的，視為被告放棄訴權(quán)，在原告提出一定證據(jù)證明案件基本事實的基礎(chǔ)上，法院一律缺席判決被告敗訴。

 

筆者相信，經(jīng)過復(fù)議的行政訴訟中，在統(tǒng)一由復(fù)議機關(guān)作為訴訟被告的基礎(chǔ)上，由行政首長出庭應(yīng)訴制度及不出庭即承擔(dān)不利法律后果的強效機制的共同作用下，復(fù)議機關(guān)行使復(fù)議監(jiān)督職責(zé)應(yīng)對得到一定的強化。因為，在此基礎(chǔ)上，如果復(fù)議機關(guān)還是對行政相對人的復(fù)議申請采取盡量維持原行政行為的做法，甚至是毫無作為的話，那么不管是普通行政訴訟，還是信訪纏訴的案件，那么矛盾的解決都不會只是下級機關(guān)的任務(wù)，復(fù)議機關(guān)也不會作壁上觀，相反其將承擔(dān)更多的訴訟被告的角色，甚至其行政首長還要因為復(fù)議機關(guān)沒有利用好行政復(fù)議的程序化解糾紛而親自出庭應(yīng)訴；如果復(fù)議機關(guān)還是像往常一樣，對于法院的傳票置之不理，那么法院將不會因為復(fù)議機關(guān)的出庭而無法解決行政糾紛，相反，法院更加直接的作出復(fù)議機關(guān)敗訴的判決。由此可見，復(fù)議機關(guān)為避免成為行政訴訟的被告、避免行政首長出庭甚至是直接敗訴，將強化行政復(fù)議肩負職責(zé)是不言而喻的。

 

三、結(jié)語

 

實踐中，復(fù)議機關(guān)擔(dān)心改變行政行為之后即作被告，而采取盡量維持原行政行為的做法，特別是涉及到信訪纏訴的案件，復(fù)議機關(guān)更傾向于將矛盾解決在基礎(chǔ)或者下級機關(guān)，更傾向于作出維持的決定，以致以復(fù)議虛化，復(fù)議機關(guān)一度被譏諷為"維持會"，那么如何保證復(fù)議機關(guān)依法履行行政復(fù)議法規(guī)定監(jiān)督職責(zé)得到強化呢？筆者認為，統(tǒng)一由復(fù)議機關(guān)作為行政訴訟的被告，從查清案情角度考慮，可以依法或依申請追加原被訴具體行政行為的作出機關(guān)為共同被告。同時，由