實踐中，復議機關擔心改變具體行政行為之后即作被告，從而采取盡量維持原行政行為的做法，特別是涉及到信訪纏訴的案件，復議機關更傾向于將矛盾解決在基礎或者下級機關，更傾向于作出維持的決定，以致于復議虛化，復議機關一度被譏諷為"維持會"。那么，如何保證復議機關應當依法履行《行政復議法》規定的監督職責得到強化呢？筆者認為，應當統一由復議機關作為行政訴訟的被告，從查清案情角度考慮，可以依法或依申請追加原被訴具體行政行為的作出機關為共同被告。同時，由行政首長出庭應訴制度及不出庭即承擔不利法律后果的強效機制的共同作用，強化復議機關行使行政復議的監督職責。

一、問題提出：經復議案件被告人制度實則宣判復議制度"死亡"

我國現行的《行政訴訟法》第二十五條第二款規定，經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。

作為對上述條文的補充，最高人民法院《行政訴訟法》修改建議稿第二十六條第二款規定，經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。第三款規定，復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，以作出原行政行為的行政機關為被告；起訴復議機關不作為的，以復議機關為被告。

從我國現行《行政訴訟法》第二十五條的規定，我們看到，只有復議機關改變原有具體行政行為的基礎上，復議機關才是行政訴訟被告。從最高人民法院《行政訴訟法》修改建議稿第二十六條的規定中，我們也看到，第二款是對第二十五條規定的復職及固定，在第三款中雖然將復議機關列為行政訴訟被告，但是其針對的是復議機關的不作為，而并不是針對被訴原具體行政行為?？傊?，從上述條文我們可以看到，只要復議機關沒有從實則上改變被訴具體行政行為，那么其就不會成為行政訴訟的被告。

司法實踐中，從行政首長出庭應訴率低下、行政訴訟媒體關注率高等現象綜合考慮，復議機關往往不愿作為行政訴訟的被告出庭應訴，那么，一個問題就隨之凸顯了，即復議機關為避免作為行政訴訟的被告，而在行政復議中存在"實質不作為"的現象，即，只要行政相對人提起行政復議，那么復議機關一律不作改變原具體行政行為的復議決定，維持或者不予復議。由此產生的不利后果就是作為行政相對人權利救濟途徑的行政復議制度實質上名存實亡，原本應由復議機關所在地法院管轄的案件，仍由作出具體行政行為的下級行政機關所在地法院管轄，案件的裁判壓力無形中進一步下移，由復議機關的"實質不作為"行為，卻導致了行政訴訟中管轄權的偏離?？梢哉f，復議機關這種避免作為行政訴訟被告，而一律不予改變原具體行政行為的"實質不作為"行為，從實質上已經宣判了行政復議制度的"死亡"。

二、如何讓"維持會"真正行使輔以監督的職責？

江必新教授認為，復議機關擔心改變行政行為之后作被告，而采取盡量維持原行政行為的做法，特別是涉及到信訪纏訴的案件，復議機關更傾向于將矛盾解決在基礎或者下級機關，更傾向于作出維持的決定，以致于復議虛化，復議機關被譏諷為"維持會" 。據此，不少學者提出了不同的建議，有學者認為，復議機關應當作為共同被告；也有學者認為，復議機關統一作為被告，甚至可以委托原具體行政行為的做出機關出庭應訴。江必新教授認為，無論采取哪種方式，都應當強化復議機關依法履行行政復議法規定的監督職責為目標。

筆者贊同江教授的觀點。因為，行政復議作為行政相對人表達訴求和權利救濟的主要途徑，是行政訴訟"前置"的糾紛化解的機制保障。行政復議制度有效保證了上級機關對下級行政機關依法行政的監督和制約，是行政機關行政作為合法性的有效保障，可以說行政復議制度在當前的社會環境以及群眾利益的保護體系中占有舉足輕重的作用。如果因為復議機關不愿作為行政訴訟的被告，就將該制度付之高閣，甚至宣判該制度"死亡"，不管從法制建設還是公眾權利保障的方面講，都是難以讓人接受的。

那么，如何才能讓"維持會"真正行使復議監督的職責呢？是采取"共同被告說"觀點，還是"統一被告說"觀點呢？

筆者認為，從行政訴訟被告認定的角度分析，首先應當明確經過復議的行政訴訟統一由復議機關作為行政訴訟的被告。從強化復議機關依法履行行政復議法規定監督職責的指向出發，應當在保證復議機關依法履行行政復議法規定監督職責的基礎上，采取 "統一被告說"理論。即，為防止行政復議機關為避免作被告而盡量采取維持原行政行為的做法，統一將復議機關作為行政訴訟的被告，從查清案情角度考慮，可以依法或依申請追加原被訴具體行政行為的作出機關為共同被告。筆者的理由主要是：一、實踐中，復議機關盡量采取維持原行政行為較為普遍，由此引發架空行政復議制度的問題較為嚴重；二、復議機關擁有依照行政復議法行使行政監督的法定職責；三、不管復議機關是否作出維持原行政行為的決定，其都應對其監督范圍內的行政行為承擔責任。筆者認為，復議機關既然應依法監督下級行政機關行政行為的職責，那么，其不應當以作出維持決定而免責，只有將復議機關真正納入到行政訴訟的制度中來，才能使行政復議制度的功能得到較好的發揮。

那么，具體如何保證復議機關依法履行行政復議法規定監督職責得到強化呢？

江必新教授在促進行政訴訟效果的最大化的思考中提出的建立"行政首長出庭應訴"機制是值得借鑒的。江教授認為，行政首長出庭應訴，既可以彰顯行政機關依法行政的法制形象，也有助于行政機關負責人了解案件的真實情況以及行政執法過程中存在突出問題。國務院《關于加強法治政府建設的意見》中對此作了明確的規范和要求。同時，行政首長出庭應訴還有利于案件的快速解決，尤其是一些案件行政首長可以當場決定，對于當事人的和解、促進案件徹底解決有著積極的意義。因此江教授認為，對于重大行政訴訟，被告法定代表人應當出庭應訴，確保合理原因不能參加的，應當制定1名副職負責人參加訴訟 。相信為避免行政糾紛進一步擴大，致使復議機關成為行政訴訟被告，行政首長甚至要親自出庭應訴，那么行政復議機關則會利用好行政訴訟啟動之前的行政復議程序較好的規范行政機關的行政行為，較好的維護行政相對人的合法權益，促進行政糾紛在進入訴訟階段前得到較好的化解，這樣"維持會"的行政復議監督的職責將得到較好的保證。

同時，為確保行政機關，包括被訴復議機關能夠較好的出庭應訴，強化行政機關不答辯、不出庭的司法責任意識，筆者認為有必要明確限制傳喚的次數，新民訴法已經賦予了司法機關更多的送達方式，那么，在合法送達傳喚文書的基礎上，明確兩次傳喚拒不到庭參加訴訟的，視為被告放棄訴權，在原告提出一定證據證明案件基本事實的基礎上，法院一律缺席判決被告敗訴。

筆者相信，經過復議的行政訴訟中，在統一由復議機關作為訴訟被告的基礎上，由行政首長出庭應訴制度及不出庭即承擔不利法律后果的強效機制的共同作用下，復議機關行使復議監督職責應對得到一定的強化。因為，在此基礎上，如果復議機關還是對行政相對人的復議申請采取盡量維持原行政行為的做法，甚至是毫無作為的話，那么不管是普通行政訴訟，還是信訪纏訴的案件，那么矛盾的解決都不會只是下級機關的任務，復議機關也不會作壁上觀，相反其將承擔更多的訴訟被告的角色，甚至其行政首長還要因為復議機關沒有利用好行政復議的程序化解糾紛而親自出庭應訴；如果復議機關還是像往常一樣，對于法院的傳票置之不理，那么法院將不會因為復議機關的出庭而無法解決行政糾紛，相反，法院更加直接的作出復議機關敗訴的判決。由此可見，復議機關為避免成為行政訴訟的被告、避免行政首長出庭甚至是直接敗訴，將強化行政復議肩負職責是不言而喻的。

三、結語

實踐中，復議機關擔心改變行政行為之后即作被告，而采取盡量維持原行政行為的做法，特別是涉及到信訪纏訴的案件，復議機關更傾向于將矛盾解決在基礎或者下級機關，更傾向于作出維持的決定，以致以復議虛化，復議機關一度被譏諷為"維持會"，那么如何保證復議機關依法履行行政復議法規定監督職責得到強化呢？筆者認為，統一由復議機關作為行政訴訟的被告，從查清案情角度考慮，可以依法或依申請追加原被訴具體行政行為的作出機關為共同被告。同時，由