內(nèi)容摘要：盡管我國(guó)的《行政訴訟法》沒有規(guī)定行政訴訟簡(jiǎn)易程序，但是2010年12月13日最高院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序作了規(guī)定。目前，行政訴訟簡(jiǎn)易程序僅在個(gè)別基層法院開展試點(diǎn)工作。本文試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析行政訴訟簡(jiǎn)易程序的必然性及程序構(gòu)建的路徑選擇。

 

一、行政訴訟普通程序設(shè)立的歷史背景及合理性分析

 

《行政訴訟法》第6條規(guī)定："人民法院審理行政案件，依法實(shí)行合議、回避、公開審判和兩審終審制度，"第46條規(guī)定："人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)。"這表明，在我國(guó)人民法院審理行政案件實(shí)行的是以合議制為原則的普通程序，即一切行政案件無(wú)論繁簡(jiǎn)、難易，一律組成合議庭適用普通程序進(jìn)行審理。其原因主要有三個(gè)方面：第一，各級(jí)行政機(jī)關(guān)官本位主義嚴(yán)重，依法行政的意識(shí)不強(qiáng)，各種干擾司法獨(dú)立審判的事件時(shí)有發(fā)生，實(shí)行獨(dú)任制的簡(jiǎn)易程序不利于制約強(qiáng)大的行政權(quán)力；第二，《行政訴訟法》制定之初，我國(guó)的法治氛圍不強(qiáng)，公民的民主法治意識(shí)尚處于萌芽階段，維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，實(shí)行獨(dú)任制的簡(jiǎn)易程序不利于更好的保護(hù)行政相對(duì)人的利益；第三，當(dāng)時(shí)的"民告官案件"數(shù)量少影響大，行政審判法官及行政審判經(jīng)驗(yàn)都處于匱乏狀態(tài)，行政案件審理具有一定的難度。利用普通程序的合議機(jī)制，可以通過(guò)集體智慧確保一些重大疑難案件的解決。 因此我國(guó)的行政訴訟制度采用普通程序是與當(dāng)時(shí)的法治環(huán)境及社會(huì)背景分不開的，具有一定的歷史必然性。

 

盡管我國(guó)《行政訴訟法》確立的普通程序在特定的歷史條件下發(fā)揮了重要作用并促進(jìn)了我國(guó)行政訴訟制度的迅速發(fā)展，但隨著社會(huì)的變化和時(shí)代的變遷，面對(duì)紛繁蕪雜的行政訴訟案件，行政訴訟普通程序在某些方面顯得捉襟見肘，單一的審判程序已經(jīng)制約了行政審判活動(dòng)的發(fā)展，只有對(duì)其進(jìn)行改革才能適應(yīng)目前我國(guó)繁雜的行政訴訟案件審理。

 

二、"帕累托最優(yōu)"原理下的行政訴訟程序改革

 

1、行政訴訟程序改革的應(yīng)然性分析

 

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森認(rèn)為："稀缺這一事實(shí)存在于經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心之中。沒有一個(gè)社會(huì)達(dá)到了一種無(wú)限供給的烏托邦。物品是有限的，而需求則似乎是無(wú)限的"。 這一觀點(diǎn)同樣適用于行政司法活動(dòng)，作為一種社會(huì)活動(dòng)，其也要消耗一定的社會(huì)資源，來(lái)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)--公平、正義，而其所消耗的資源不是無(wú)限供給的。

 

近幾年來(lái)，行政訴訟案件日益增多，從而使得有限的行政司法資源與繁雜的行政司法任務(wù)之間的沖突日益凸顯。以揚(yáng)州市邗江區(qū)人民法院為例，2001年該院共受理行政訴訟案件10件，而2010年該院受理行政訴訟案件31件，十年間，該院受理的行政訴訟案件數(shù)量翻了兩番，而行政審判人員并未增加，行政法官的人均收案數(shù)成倍增長(zhǎng)。面對(duì)快速增長(zhǎng)的行政訴訟案件，有限的司法資源已不能滿足行政訴訟的需要。如何有效的進(jìn)行行政司法資源配置，以緩解法院內(nèi)部案多人少的壓力，成為行政審判活動(dòng)必須面對(duì)的問題。

 

此外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮和公民訴訟意識(shí)的不斷增強(qiáng)，行政訴訟案件的種類也呈現(xiàn)出了多元化趨勢(shì)。越來(lái)越多的公民改變了多一事不如少一事的心理，完成了由"厭訴"到"好訴"的蛻變，致使法院受理的行政訴訟案件激增。而在這些案件中，事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的案件占了很大比重。對(duì)于這些案情簡(jiǎn)單、標(biāo)的額較小的行政訴訟案件，如果仍一味的遵循行政訴訟普通程序原則，要求所有的案件都組成合議庭，經(jīng)過(guò)繁瑣的庭審和漫長(zhǎng)的審理周期，則不僅使審判人員及當(dāng)事人都顯得力不從心，而且是對(duì)行政司法資源及當(dāng)事人的財(cái)力、精力的極大浪費(fèi)。

 

在行政訴訟普通程序下，我國(guó)目前的行政資源配置存在著匱乏與浪費(fèi)并重的問題，即目前我國(guó)的行政資源配置未實(shí)現(xiàn)"帕累托最優(yōu)"。"帕累托最優(yōu)"是指一種資源分配狀態(tài)，在這種狀態(tài)下如果不使任何人情況變壞則不能再使某些人情況變好，意即目前的狀態(tài)是一種最優(yōu)的選擇。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，對(duì)于行政司法活動(dòng)而言，如果通過(guò)一種行政司法資源的配置，能夠使行為人獲益的同時(shí)不損害其他行為人的利益，那么這種配置和調(diào)整是合理的，當(dāng)這種過(guò)程沒有進(jìn)一步改進(jìn)的必要時(shí)，行政訴訟效率處于最佳狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)了行政司法資源配置的"帕累托最優(yōu)"。與"帕累托最優(yōu)"相對(duì)應(yīng)的概念是"帕累托改進(jìn)"，是指一次改變更夠至少有利于一個(gè)人，而不會(huì)對(duì)任何人造成傷害。對(duì)于我國(guó)目前的行政訴訟制度來(lái)說(shuō)，顯然還存在通過(guò)重新配置行政資源來(lái)提高行政效率的必要性與可能性，存在"帕累托改進(jìn)"的空間。

 

2、行政訴訟簡(jiǎn)易程序--行政訴訟普通程序的替代正效應(yīng)

 

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的替代效應(yīng)，當(dāng)某一物品的價(jià)格上升時(shí)，消費(fèi)者傾向于用其他物品來(lái)替代變得較為昂貴的物品，從而最便宜的獲得滿足。行政司法資源的配置也存在類似的問題。與十年前相比，我國(guó)目前的行政審判資源并未得到增加，行政訴訟案件數(shù)量卻激增，審判資源缺乏與行政案件數(shù)量增加之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的矛盾。不分類別一律采用合議制的普通程序顯然已不能滿足行政訴訟制度的需要。而適時(shí)的引入行政訴訟簡(jiǎn)易程序，將一些案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚的案件從行政訴訟普通程序中分離出來(lái)，用簡(jiǎn)易程序替代普通程序，可以使我國(guó)的司法資源得到更好的配置。

 

三、行政訴訟簡(jiǎn)易程序的制度構(gòu)建--以法律的機(jī)會(huì)成本為基礎(chǔ)

 

機(jī)會(huì)成本是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，是指人們選擇一項(xiàng)行動(dòng)而放棄的其他所有行動(dòng)中的最大代價(jià)，或者資源投向一個(gè)用途而不得不放棄投向其他所有用途中的最大的用途。 法律的機(jī)會(huì)成本，也叫選擇成本。 當(dāng)人們按照法律規(guī)定來(lái)選擇自己的行為時(shí)，必然存在"做什么"，"不做什么"的問題，從而意味著喪失了某種機(jī)會(huì)收益，承擔(dān)了相應(yīng)的機(jī)會(huì)成本。一項(xiàng)合理的法律規(guī)范，從全社會(huì)的角度看，必須是守法收益大于守法成本，全社會(huì)守法的凈收益大于零。守法的機(jī)會(huì)成本高，法律必然難以實(shí)施。對(duì)于行政訴訟而言，如果法定程序設(shè)置的過(guò)于復(fù)雜，訴訟收益小于訴訟成本的話，則法律的機(jī)會(huì)成本過(guò)高，該項(xiàng)法律不是一項(xiàng)合理的法律。具體到行政訴訟簡(jiǎn)易程序的設(shè)置上，則要確保該程序的簡(jiǎn)約性與快捷性。對(duì)于案情簡(jiǎn)單，適宜快捷審理的案件，如果行政訴訟審理周期長(zhǎng)，審理過(guò)程繁瑣，則通過(guò)訴訟途徑尋求保護(hù)的機(jī)會(huì)成本會(huì)變高。此時(shí)，一部分權(quán)益受到侵害的主體可能選擇忍氣吞聲，放棄利益；而另一部分主體為了使自己的權(quán)益在最短時(shí)間內(nèi)得到最快的保護(hù)，減少精力和財(cái)力的損耗，則往往會(huì)選擇上訪、圍攻政府等非正常途徑來(lái)解決問題。這種途徑即是當(dāng)訴訟成本增加時(shí)，公民放棄司法救濟(jì)而選擇的負(fù)的司法替代品。負(fù)的司法替代品與整個(gè)社會(huì)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和依法管理是格格不入的，當(dāng)負(fù)的司法替代品增多時(shí)，社會(huì)必定會(huì)進(jìn)入一個(gè)無(wú)序的狀態(tài)。

 

因此，行政訴訟簡(jiǎn)易程序在設(shè)置的時(shí)候應(yīng)盡量降低法律的機(jī)會(huì)成本。

 

1、便捷高效原則

 

波斯納認(rèn)為："公正在法律中的第二個(gè)意義，就是效益。" 簡(jiǎn)單的講，訴訟效益就是以最低的訴訟成本來(lái)取得最大的法律效益，實(shí)現(xiàn)訴訟目的。行政訴訟簡(jiǎn)易程序在制度設(shè)計(jì)時(shí)必然也要體現(xiàn)效益這一要義，以降低行政訴訟法的機(jī)會(huì)成本。1）采取獨(dú)任審判方式。行政訴訟的獨(dú)任審判方式在設(shè)立上可以參照我國(guó)的民事和刑事訴訟簡(jiǎn)易程序。針對(duì)案情簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確或者訴訟標(biāo)的額較小的案件可以由審判員一人獨(dú)任審判，庭審環(huán)節(jié)可以簡(jiǎn)化和合并。在審判期限上獨(dú)任制審判的審理期限也要短于普通程序。對(duì)于可以當(dāng)庭宣判的案件應(yīng)該當(dāng)庭宣布，以提高審判效率。2）采用靈活的送達(dá)方式。對(duì)于適用簡(jiǎn)易程序的行政訴訟案件，在文書的送達(dá)方面也可以采取靈活的方式，只要能確保文書能有效送達(dá)，電話、短信、傳真等送達(dá)方式皆可運(yùn)用。3）簡(jiǎn)化訴訟程序。對(duì)于案情清晰明了，當(dāng)事人雙方對(duì)法律事實(shí)方面爭(zhēng)議不大的案件，可以適當(dāng)簡(jiǎn)化訴訟程序。在開庭審理過(guò)程中，簡(jiǎn)化法庭陳述、舉證、質(zhì)證、辯論、最后陳述等環(huán)節(jié)，提高效率。

 

2、簡(jiǎn)普分流原則

 

行政訴訟簡(jiǎn)易程序的設(shè)置，可以使許多案情簡(jiǎn)單、性質(zhì)輕微的案件及時(shí)結(jié)案。但對(duì)于一些案情復(fù)雜、社會(huì)影響較大的行政訴訟案件，則仍應(yīng)該適用普通程序，以達(dá)到"簡(jiǎn)出效率，繁出精品"的效果。不論繁簡(jiǎn)，而將所有案件一律機(jī)械適用普通程序或者簡(jiǎn)易程序都是違背審判規(guī)律的。因此，對(duì)于行政訴訟一審案件，在立案時(shí)即應(yīng)實(shí)現(xiàn)分流，根據(jù)案件的繁簡(jiǎn)程度轉(zhuǎn)入普通程序或者簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼８鶕?jù)最高人民法院發(fā)布的《通知》，適用行政訴訟簡(jiǎn)易程序的案件范圍主要包括以下三類案件：第一，涉及財(cái)產(chǎn)金額較小，或者屬于行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)做出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強(qiáng)制等案件；第二，行政不作為案件；第三，當(dāng)事人各方自愿選擇適用簡(jiǎn)易程序，經(jīng)人民法院審查同意的案件。

 

對(duì)于《通知》關(guān)于行政訴訟簡(jiǎn)易程序案件范圍的規(guī)定，筆者認(rèn)為對(duì)于社會(huì)影響力大的案件，即便是基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確，亦不可適用簡(jiǎn)易程序。行政案件往往涉及官民糾紛，其所造成的社會(huì)影響力一般要大于普通的民事案件，因此，對(duì)于已經(jīng)或者可能產(chǎn)生較大社會(huì)影響力的案件，即便符合事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確的規(guī)范要求，亦應(yīng)采納普通程序，以防止在案件審理過(guò)程中出現(xiàn)行政干預(yù)行為或?qū)Π讣ㄐ圆粶?zhǔn)確，造成不良影響。

 

同民事訴訟簡(jiǎn)易程序一樣，行政訴訟簡(jiǎn)易程序也存在與普通程序的轉(zhuǎn)換銜接問題。對(duì)于適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理的行政案件，如果在審理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)該案件爭(zhēng)議較大、案情復(fù)雜，本身并不適合通過(guò)簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理，則法院必須將其轉(zhuǎn)化成普通程序。簡(jiǎn)易程序轉(zhuǎn)換成普通程序后，勢(shì)必存在兩者之間的鏈接問題。筆者認(rèn)為，對(duì)此也可以參照民事訴訟程序的轉(zhuǎn)化進(jìn)行設(shè)計(jì)，通過(guò)延長(zhǎng)舉證期限、審理期限、組成合議庭等方式確保行政訴訟當(dāng)事人雙方的權(quán)利得以保障。

 

3、行政訴訟和解原則

 

行政和解是指行政主體和行政相對(duì)人，在第三方調(diào)解之下或者雙方在自愿合法的基礎(chǔ)上，針對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)商、相互讓步，從而均衡公共利益和個(gè)人利益，有效解決行政爭(zhēng)議的一種爭(zhēng)端解決方式。 本文所指的行政和解是指在行政訴訟過(guò)程中，行政主體及行政相對(duì)人達(dá)成協(xié)議，有效解決爭(zhēng)端的一種方式。盡管我國(guó)的行政訴訟法上沒有行政和解的規(guī)定，在理論上也存在"公權(quán)不可處分"、"行政意志優(yōu)于私人意志"等觀點(diǎn)，但行政和解在實(shí)踐中大量存在。依法行政原則，亦非不可與契約自由原則相互調(diào)和。 實(shí)踐中，行政和解其實(shí)"潛伏"于行政訴訟的整個(gè)過(guò)程。

 

與行政訴訟普通程序相比，在行政訴訟簡(jiǎn)易程序中進(jìn)行行政和解具有天然的優(yōu)越性。首先，采用行政訴訟簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理的案件主要是案情簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確清晰的案件，可以避免行政主體與行政當(dāng)事人之間通過(guò)行政和解協(xié)議損害第三方利益；其次，采用行政訴訟簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理的案件，當(dāng)事人雙方之間的爭(zhēng)議不大，為行政和解協(xié)議的達(dá)成奠定了基礎(chǔ)；最后，適用行政訴訟簡(jiǎn)易程序進(jìn)行案件審理，步驟靈活簡(jiǎn)捷、審理氛圍融洽，當(dāng)事人之間的對(duì)峙情緒較弱，更有利于和解協(xié)議的達(dá)成。因此，在制度設(shè)計(jì)上，可以將行政和解制度納入到行政訴訟簡(jiǎn)易程序中來(lái)，實(shí)現(xiàn)在立法上對(duì)該制度的認(rèn)可。

 

當(dāng)然，并不是所有適用行政訴訟簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理的案件都可以進(jìn)行行政和解。行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間進(jìn)行和解主要存在于以下三類案件中。第一，涉及行政裁量權(quán)的案件。行政機(jī)關(guān)對(duì)其做出的具體行政行為有裁量權(quán)是進(jìn)行行政和解的前提。因?yàn)椋姓C(jī)關(guān)擁有一定的裁量權(quán)，其才可以在裁量權(quán)的范圍內(nèi)與相對(duì)人進(jìn)行和解，否則，極有可能因?yàn)槠鋮f(xié)議突破了其本身的權(quán)限而歸于無(wú)效；第二，行政契約類案件，行政契約本身就體現(xiàn)了協(xié)商、合意等行政民主精神，行政主體與相對(duì)人之間因?yàn)樾姓跫s產(chǎn)生糾紛自然可以通過(guò)和解解決；第三，行政賠償、行政補(bǔ)償案件。根據(jù)法律規(guī)定，賠償、補(bǔ)償訴訟可以適用調(diào)解，則也可以適用行政和解。第四，行政不作為案件。行政不作為案件中，如果行政機(jī)關(guān)在行政訴訟過(guò)程中啟動(dòng)了作為程序，而相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)作為后亦不愿追究行政主體的不作為責(zé)任，主動(dòng)撤訴，則雙方是以實(shí)際行動(dòng)達(dá)成了和解。

 

四、結(jié)語(yǔ)

 

傳統(tǒng)法學(xué)習(xí)慣于將法律的目標(biāo)固定于"公平"、"正義"，并認(rèn)為追求效率勢(shì)必會(huì)影響到法律的公平、正義。隨著法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，中國(guó)的司法理論界和實(shí)踐界也逐漸認(rèn)識(shí)到效率也應(yīng)該是法律的追求目標(biāo)。根據(jù)科斯定理，所有的法律活動(dòng)，包括立法及司法活動(dòng)都要以資源的有效配置和利用為目的，這里的資源的有效配置和利用就是通常所講的法律效率。在行政訴訟過(guò)程中引入簡(jiǎn)易程序是符合法律的效率目標(biāo)的，也必然能更好的實(shí)現(xiàn)法律的公平正義。