提 要：《行政強制法》的出臺使我國的行政強制執(zhí)行模式再次成為學界爭議的焦點。我國現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行模式是"雙主體的主輔論"，即"以申請人民法院強制執(zhí)行為主，行政機關(guān)自己執(zhí)行為輔"的制度。但此種模式的缺陷已逐漸凸顯，鑒于《行政強制法》所體現(xiàn)的"盡量擴大行政機關(guān)的行政強制執(zhí)行權(quán)"的立法價值取向，筆者認為，可以突破法院對行政機關(guān)的執(zhí)行申請進行裁定并負責具體執(zhí)行的"裁執(zhí)合一"模式，建立司法裁判、行政執(zhí)行的"裁執(zhí)分離"模式。

 

 

關(guān)鍵詞：行政強制執(zhí)行  裁執(zhí)分離  行政強制法 

 

 

行政強制法是一部旨在規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責的一部重要法律。它的出臺是我國行政法治建設(shè)中的一件大事，具有里程碑式的意義。在學界，對于行政強制執(zhí)行的模式之爭從未停息過，行政強制法再次肯定了行政和司法雙主體并行的"二元"強制執(zhí)行模式，即"以申請人民法院強制執(zhí)行為主，行政機關(guān)自己執(zhí)行為輔。"

 

在司法權(quán)和行政權(quán)的博弈中，一直"難分伯仲"。新的《國有土地上房屋征收與補償條例》有一大"亮點"，即用"一元化"的司法強制執(zhí)行模式取代行政和司法雙主體并行的"二元"強制執(zhí)行模式。行政強制法又重新明確規(guī)定了行政自行強制和申請人民法院強制兩種類型，重回"二元"模式。或許是由于一方面，立法者擔心行政執(zhí)法權(quán)的隨意濫用，會侵犯相對方的合法權(quán)益；另一方面，又出于對司法的居中裁判地位和執(zhí)法效率的考量，導(dǎo)致行政強制執(zhí)行的模式在學界備受爭議。

 

筆者認為，"一元"和"二元"模式都有它們與生俱來的缺陷，可以構(gòu)建一種新的行政強制執(zhí)行模式，即司法裁判、行政執(zhí)行的"裁執(zhí)分離"模式。

 

本文試通過對我國的行政強制執(zhí)行模式的爭議、缺陷進行粗淺地分析，進而提出"裁執(zhí)分離"模式，并對其內(nèi)涵及價值意義進行分析。

 

 

一、   我國行政強制執(zhí)行的模式之爭

 

 

長久以來，對于我國行政強制執(zhí)行的模式之爭從未間斷過，學界主要有四種觀點：

 

第一種觀點主張采取德奧模式，即由行政機關(guān)實施行政強制執(zhí)行權(quán)。在德奧模式中，行政機關(guān)才是行政強制執(zhí)行唯一的請求者、確認者與執(zhí)行者。德國學者認為，行政強制執(zhí)行制度屬行政范疇，而非司法范疇，行政強制執(zhí)行權(quán)理當歸屬于行政機關(guān)。如果將行政強制執(zhí)行權(quán)交由法院行使，難免會使行政權(quán)喪失獨立性與完整性。行政強制執(zhí)行是一種為國家所專有的公權(quán)力。行政機關(guān)可以自行實現(xiàn)其請求權(quán)及自行采取強制措施，無需法院或其他專門強制執(zhí)行機關(guān)的參與。行政強制執(zhí)行權(quán)依據(jù)行政強制執(zhí)行法，獨立于司法執(zhí)行權(quán)。

 

第二種觀點主張采取英美模式，即司法強制為主，并進一步擴大其強制執(zhí)行權(quán)。美國在19世紀創(chuàng)立的違憲審查制度確立了"司法優(yōu)先"、"法律支配"的觀念，司法權(quán)優(yōu)于行政權(quán)，只有法院才可以對公民采取影響其基本權(quán)利的強制執(zhí)行行為。當然，行政機關(guān)在下列特定的情況下也可以成為行政強制執(zhí)行的主體：對負有繳納國稅義務(wù)財產(chǎn)的查封與扣押；對外國人驅(qū)逐出境；對妨害衛(wèi)生的行為的排除；妨害安全秩序之排除。

 

第三種觀點主張采用目前我國現(xiàn)行的"雙主體的主輔論"模式（以申請人民法院強制執(zhí)行為主，行政機關(guān)自己執(zhí)行為輔的制度）。《關(guān)于〈中華人民共和國行政強制法（征求意見稿）〉的說明》對這一制度作了概括的總結(jié)，并給予了充分肯定的評價。

 

第四種觀點主張將我國現(xiàn)行的"雙主體的主輔論"模式轉(zhuǎn)變?yōu)?span lang="EN-US">"以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為主，申請法院強制執(zhí)行為輔"的雙軌制執(zhí)行體制。此種觀點強化了行政機關(guān)的行政強制執(zhí)法權(quán)，還權(quán)于行政機關(guān)。

 

筆者認為，第四種觀點的呼聲將會越來越高。《中華人民共和國行政訴訟法》第66條規(guī)定："公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。"新出臺的《中華人民共和國行政強制法》第二條第三款規(guī)定："行政強制執(zhí)行，是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。"認真對比這兩個法條不難發(fā)現(xiàn)，前者強調(diào)的是"申請人民法院強制執(zhí)行,"而后者強調(diào)的是"行政機關(guān)強制履行義務(wù)"。由此可見，立法者在立法過程中已體現(xiàn)出逐步強化行政機關(guān)的行政強制執(zhí)行權(quán)的傾向。

 

 

二、"一元"司法強制執(zhí)行模式和"二元"雙主體強制執(zhí)行模式的缺陷

 

 

（一）"一元"司法強制執(zhí)行模式的缺陷

 

新的《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的一元化司法強拆模式，體現(xiàn)了中國社會對法治的一種規(guī)范性期待。將"司法"而非"行政"建構(gòu)為一種寄托法治公平正義的保護性制度設(shè)置，這無疑是法治觀念和制度設(shè)計上的一大進步。然而，這種一元化的司法強拆模式也不是沒有缺陷，在中國現(xiàn)在的社會條件下也必然面臨"生存性"挑戰(zhàn)。

 

1、有違法院的居中裁判者的角色定位

 

法院的定位是居中裁判者。讓本來擔任"裁判員"角色的法院擔任"運動員"，會使法院的司法權(quán)威受到極大的挑戰(zhàn)。同時，很有可能把因司法強拆所引發(fā)的一系列爭議、矛盾和利益沖突轉(zhuǎn)移到法院，法院作為權(quán)利救濟的最后一道屏障的地位和作用便難免受到質(zhì)疑。再次，司法強拆將使法院頻繁地被推向圍繞拆遷而展開的復(fù)雜、劇烈利益博弈的風口浪尖，這種直接卷入激烈利益博弈的角色，對于法院中立、消極的角色無意也是一種挑戰(zhàn)，甚至加劇"司法行政化"色彩。

 

2、使法院難脫淪為政府的"拆遷辦"之嫌

 

一直以來，都在強調(diào)司法獨立。然而，"捆綁式"拆遷，司法很難真正做到獨立。不少地方的征地拆遷工作搞的是"整體聯(lián)動"，黨政一把手任總指揮，公檢法紀齊上陣任副總指揮，拆遷到哪里，公檢法就到哪里，公檢法在黨的統(tǒng)一指揮下行動。在地方的政治生態(tài)中，法院的意志和權(quán)威可能受到地方政府甚至黨政長官意志的制約。法院的權(quán)力和獨立性受到多種制度性擠壓，使法院難脫淪為政府的"拆遷辦"之嫌，使法院處于左右為難的尷尬處境。

 

3、大量的拆遷任務(wù)增加了法院的負累

 

法院負責行政強制執(zhí)行的具體實施，雖然能在一定程度上防止行政權(quán)的濫用，但卻在業(yè)務(wù)量上大大增加了法院的壓力，使得法院不堪重負，而且影響了執(zhí)行效率。司法實踐中，法院對于行政案件的處理實行的是審查和執(zhí)行的分離。具體而言，由行政庭負責案件形式上的合法性審查，由執(zhí)行庭負責強制執(zhí)行。由于法院缺乏相應(yīng)的人力、物力和財力，往往由行政庭分擔部分行政強制執(zhí)行任務(wù)，法院甚至直接在行政機關(guān)設(shè)立"執(zhí)行室"，法院與行政機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，導(dǎo)致的結(jié)果是執(zhí)行效率低下，加劇了執(zhí)行難，使得本已十分有限的司法資源更加捉襟見肘，也使法院無法充分利用有限的資源行使其最本質(zhì)的審判權(quán)。

 

（二）"二元"雙主體強制執(zhí)行模式的缺陷

 

1、行政機關(guān)與法院的執(zhí)行權(quán)劃分不清

 

我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)對于行政機關(guān)與法院的行政強制執(zhí)行權(quán)的配置缺乏明確、統(tǒng)一的標準。行政機關(guān)在何種情況下自行實施行政強制執(zhí)行權(quán)，何種情況下申請人民法院行使無明確法律規(guī)定。盡管新的《行政強制法》規(guī)定："法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當申請人民法院強制執(zhí)行。"即凡是法律沒有賦予行政機關(guān)行政強制執(zhí)行權(quán)的就一律由法院行使。但這仍是一個原則性規(guī)定，這種具有很大不確定性的標準本身又沒有一種裁量判斷的客觀尺度和具有客觀、公正性的判斷主體，導(dǎo)致實際執(zhí)行中出現(xiàn)諸多弊端。

 

2、行政機關(guān)擁有的非常有限的自行強制執(zhí)行權(quán)大大降低了執(zhí)行效率

 

我國現(xiàn)行的"以申請人民法院強制執(zhí)行為主，行政機關(guān)自己執(zhí)行為輔"的"雙主體的主輔論"模式，使得絕大部分的行政強制執(zhí)行權(quán)在法院。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國目前申請人民法院強制執(zhí)行的數(shù)量占行政強制執(zhí)行總數(shù)的70％，而行政機關(guān)自行強制執(zhí)行的僅占5％左右。一方面，大量的行政案件的執(zhí)行加大了本身就具有繁重審判任務(wù)的法院的執(zhí)行壓力，影響了正常的司法審判活動；另一方面，此類非訴行政案件要事先經(jīng)法院進行形式上的合法性審查，大大降低了執(zhí)行效率，只能造成行政強制的"執(zhí)"而不"行"，使得很難及時實現(xiàn)具體行政行為確定的義務(wù)，妨礙了行政職能的實現(xiàn)，也損害了行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。

 

 

三、我國行政強制執(zhí)行"裁執(zhí)分離"模式的構(gòu)建

 

盡管新的《行政強制法》對行政訴訟法以來的行政和司法雙主體并行的模式予以確認，但我國現(xiàn)行的"雙主體的主輔論"模式的缺陷日益凸顯。鑒于行政強制法所凸顯的還權(quán)于行政機關(guān)的傾向，筆者認為，應(yīng)該突破法院對行政機關(guān)的執(zhí)行申請進行裁定并負責具體執(zhí)行的"裁執(zhí)合一"模式，建立司法裁判、行政執(zhí)行的"裁執(zhí)分離"模式。

 

（一）"裁執(zhí)分離"模式的內(nèi)涵

 

具體指在行政機關(guān)發(fā)動強制執(zhí)行權(quán)之前，由行政機關(guān)依法申請人民法院對其強制執(zhí)行決定作出合法性審查，再由行政機關(guān)來擔任具體實施的工作。即將審查和執(zhí)行職能在法院和行政機關(guān)之間重新分配，法院重新回歸居中裁判者的角色，只負責對行政強制執(zhí)行決定的合法性進行審查，同時附帶對執(zhí)行的內(nèi)容和范圍進行確定，具體的執(zhí)行則由行政機關(guān)負責實施。

 

（二）"裁執(zhí)分離"模式的價值和意義

 

行政強制法的出臺使強制執(zhí)行模式再次成為學界爭議的焦點，關(guān)于強制執(zhí)行模式的改革，人們紛紛提出了不少主張。筆者認為，"裁執(zhí)分離"模式對于完善現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式，科學合理配置行政強制領(lǐng)域的權(quán)力具有重要意義。

 

1、"裁執(zhí)分離"模式實現(xiàn)了還權(quán)于行政機關(guān)

 

行政權(quán)的屬性決定了行政機關(guān)行使行政強制執(zhí)行權(quán)具有效益性和時效性。"裁執(zhí)分離"模式能實現(xiàn)行政強制執(zhí)行實施權(quán)向行政權(quán)的回歸。其實，《行政強制法》（草案）（三次審議稿）已確立過司法裁判、行政執(zhí)行的"裁執(zhí)分離"模式。在此模式下，法院基本退出了行政強制執(zhí)行的具體實施。法院僅對金錢債權(quán)案件負責強制執(zhí)行，其他的行政機關(guān)向法院申請強制執(zhí)行的案件，法院只作形式上的合法性審查，作出裁定后交由行政機關(guān)委托其他組織執(zhí)行。這樣，法院不再參與到具體的強制執(zhí)行中，將大部分的行政強制執(zhí)行權(quán)還于行政機關(guān)，從而保證行政決定能及時實現(xiàn)。

 

筆者認為，行政強制執(zhí)行權(quán)向行政機關(guān)回歸的價值取向已逐步確立，對于新的《國有土地上房屋征收與補償條例》確立的"一元化"的"司法強制"的悖論破解，具有重要的啟示性意義。

 

2、"裁執(zhí)分離"模式使得法院重歸居中裁判角色

 

"裁執(zhí)分離"模式能將法院從繁重的強制執(zhí)行實施中解放出來，重歸法院的居中裁判者的角色。法院的本質(zhì)是行使審判權(quán)，法院行使行政強制執(zhí)行權(quán)會致使其喪失司法權(quán)的裁判、中立秉性。同時，還會損害行政權(quán)的完整性、執(zhí)行性和強制性，助長行政權(quán)對司法權(quán)的對抗。西方法諺云："無訴訟即無裁判，無訴求即無法官"。 一方面說明了司法的被動性特點，另一方面更說明了人們的"訴求"才是法官存在的基礎(chǔ)。一旦法官裁判的公正性受到人們的懷疑，一旦法院喪失了超然、中立的可貴品質(zhì)，法院存在的根基和價值依據(jù)也會蕩然無存。"裁執(zhí)分離"模式使這些問題迎刃而解，法院只對行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的案件行使審查權(quán)，可以重歸居中裁判角色。

 

3、"裁執(zhí)分離"模式提高了行政強制執(zhí)行效率

 

法院所擁有的人力、物力和財力等物質(zhì)強制力量非常有限，執(zhí)行數(shù)量龐大的非訴行政案件，不僅大大增加了執(zhí)行負擔，而且使執(zhí)行效率大打折扣。行政強制執(zhí)行權(quán)是行政法中對公民與法人等施與的最具有物質(zhì)強制性、壓迫性的一種權(quán)力。行政機關(guān)具有法院不可比擬的物質(zhì)強制力量方面的優(yōu)勢，由行政機關(guān)行使行政強制執(zhí)行權(quán)能大大提高執(zhí)行效率。以河北省政府法制辦提供的一份材料為例，該省申請法院強制執(zhí)行的案件執(zhí)行率不到30％，且這類案件的執(zhí)行一般需要6至9個月甚至更長。相比而言，在公安、稅務(wù)等擁有行政強制執(zhí)行權(quán)的部門，行政強制執(zhí)行案件基本上都能執(zhí)行。

 

四、小結(jié)

 

通過以上對我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式的分析，司法裁判、行政執(zhí)行的"裁執(zhí)分離"模式不僅能強化法院對行政機關(guān)的監(jiān)督與制約，防止行政權(quán)的濫用侵犯相對人的合法權(quán)益，更能消解法院既當"裁判員"又當"運動員"的尷尬，維護司法居中裁斷的地位。筆者認為，"裁執(zhí)分離"模式是對行政強制執(zhí)行領(lǐng)域制度資源優(yōu)化配置的一次有意探索。

 

 

 

 

 

 

注釋：

 

1、朱新力:《外國行政強制法律制度》[M]. 北京：法律出版社，2003年版，第310頁。

 

2、楊玉良：《國外行政強制執(zhí)行比較研究》，載《新疆石油教育學院學報》，2010年第1期。

 

3、楊建順：《關(guān)于行政執(zhí)行權(quán)力配置的思考》，中國法院網(wǎng)，http:/www.chinacourt.org/html/article/200208/12/8517.shtml

 

4、楊建順：《論裁執(zhí)分離的行政強制執(zhí)行》，載《中國審判》，2011年第8期。

 

5、胡夏冰：《司法權(quán)性質(zhì)與構(gòu)成的分析》[M]. 北京：人民法院出版社，2003年版，第223頁。

 

6、陳新民：《公法學札記》[M]. 北京：中國政法大學出版社，2001年版，第187頁。

 

7、李立：《限制行政強制權(quán)不能因噎廢食》[N]. 法制日報，2006-2-15。