【摘要】：近幾年來，我國(guó)環(huán)境污染情況嚴(yán)重，已威脅到廣大社會(huì)公眾的身體健康和生命安全，阻礙了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、影響了社會(huì)主義社會(huì)和諧穩(wěn)定。傳統(tǒng)的環(huán)境訴訟與環(huán)保行政機(jī)關(guān)的管理已經(jīng)無法勝任保護(hù)環(huán)境公益的任務(wù)，因此環(huán)境公益訴訟的建立與完善成為了法學(xué)界的熱點(diǎn)問題。但由于我國(guó)在法律法規(guī)及相關(guān)政策上沒有明確環(huán)境公益訴訟的地位，環(huán)境公益訴訟在我國(guó)的發(fā)展遭遇了眾多困境亟待解決。我們可以從環(huán)境公益訴訟遭遇的困境中找尋出適合其在我國(guó)發(fā)展的出路，從而更好地救濟(jì)環(huán)境污染的受害方。

【關(guān)鍵詞】：環(huán)境污染；環(huán)境公益訴訟；環(huán)境權(quán)；困境；出路

近幾年來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了重大成就，但環(huán)境污染和破壞問題卻日益嚴(yán)重，這種情況極大程度地制約了我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，激發(fā)了社會(huì)對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度建立與完善的需求。目前，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟的發(fā)展遭遇了一系列困境，建立健全環(huán)境公益訴訟成為了環(huán)境司法的首要問題。

一、環(huán)境公益訴訟概況及現(xiàn)狀

環(huán)境公益訴訟相對(duì)于環(huán)境私益訴訟而言，是一種新型權(quán)益救濟(jì)手段，二者代表了不同的利益。環(huán)境公益訴訟"指按環(huán)境法或其它法律法規(guī)的規(guī)定，有原告起訴資格的無直接利害關(guān)系人，包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)，當(dāng)環(huán)境作為一種公益受到直接與間接的侵害或有侵害之虞時(shí)，為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起民事或行政訴訟的制度" 。根據(jù)環(huán)境致害主體的不同，環(huán)境公益訴訟可以分為環(huán)境民事公益訴訟以及環(huán)境行政公益訴訟兩種類型。

鑒于環(huán)境公益具有共同善、自然人獨(dú)立享受等特點(diǎn)，環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)可以歸納為：原告范圍的廣泛性、訴訟目的的特定性（維護(hù)環(huán)境公共利益）、較強(qiáng)的專業(yè)性及技術(shù)性、救濟(jì)內(nèi)容的預(yù)防性以及訴訟裁判效力適用范圍的擴(kuò)張性。

古羅馬時(shí)期最早出現(xiàn)了公益訴訟，當(dāng)時(shí)的羅馬法把訴訟分為了公益訴訟與私益訴訟。20世紀(jì)，隨著工業(yè)化的不斷推進(jìn)，西方社會(huì)由自由資本主義進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期，公益訴訟受到了廣泛關(guān)注。美國(guó)的《清潔空氣法》首次確定了環(huán)境公益訴訟制度，賦予所有公民提起公益訴訟的權(quán)利。在這之后，許多國(guó)家都相繼制定了環(huán)境公益訴訟制度，英國(guó)建立了由公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公眾利益進(jìn)行環(huán)境訴訟的制度。在日本，通過判例承認(rèn)了日照權(quán)、眺望權(quán)、景觀權(quán)等具體的環(huán)境權(quán)。根據(jù)《瑞典環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)于任何有害于環(huán)境的行為，不論是已經(jīng)發(fā)生的或者即將發(fā)生的，都可以向法院提起訴訟 。

我國(guó)現(xiàn)行法律欠缺對(duì)環(huán)境公益保護(hù)應(yīng)有的重視，沒有可操作性的規(guī)定。僅僅在刑事訴訟法里規(guī)定了起訴主體，除由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)危害國(guó)家社會(huì)公共利益的行為提起訴訟外，民事、行政訴訟中均未提及 。《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定："一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。"該條文看似規(guī)定環(huán)境公益訴訟，實(shí)際上卻沒有任何相應(yīng)措施去實(shí)行，簡(jiǎn)直可以算"一紙空文"了。現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于環(huán)境污染的限制停留在行政處罰的層面，面對(duì)紛繁復(fù)雜的環(huán)境問題以及龐大的環(huán)境污染損失只能是杯水車薪。環(huán)境污染的受害居民往往通過民事訴訟解決環(huán)境污染損害問題，其他個(gè)人以及團(tuán)體受制于原告資格限制而不能"伸張正義"。這樣的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂也亟待完善。

二、環(huán)境公益訴訟遭遇的困境

楊立新曾經(jīng)指出"按照現(xiàn)行法律，對(duì)于環(huán)境污染事件，只有極少數(shù)人享有起訴權(quán)，或者任何公民、法人對(duì)這種違法行為均無起訴權(quán)。即便是有的受害人依法具有原告資格，也常常由于訴諸法律主張權(quán)利對(duì)他來說可能是很不經(jīng)濟(jì)的，或者因?yàn)槭芎θ硕啵l也不愿意付出代價(jià)讓別人搭便車等原因而無人起訴。因此，在設(shè)計(jì)法律程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)定代表公共利益的法律主體。" 當(dāng)前保護(hù)環(huán)境公共利益的需要以及行政手段的不足都顯示了環(huán)境公益訴訟的必要性，然而現(xiàn)階段，我國(guó)發(fā)展環(huán)境公益訴訟遭遇了如下各種困境：

（一）理論基礎(chǔ)和制度方面的困境：

環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)在于國(guó)家對(duì)環(huán)境權(quán)的確認(rèn)，實(shí)施環(huán)境公益訴訟是環(huán)境權(quán)的內(nèi)在要求，兩者相輔相成，但在我國(guó)的立法體系中，對(duì)于環(huán)境權(quán)的確認(rèn)存在嚴(yán)重缺失 。環(huán)境權(quán)的缺失致使環(huán)境公益訴訟喪失了保護(hù)的對(duì)象，環(huán)境權(quán)一日沒有法定化，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度就如同"水中撈月"，沒有理論基礎(chǔ)，如何建立發(fā)展？根本法、實(shí)體法和程序法上對(duì)于環(huán)境權(quán)的模糊規(guī)定均對(duì)環(huán)境公益訴訟起了限制作用，現(xiàn)行的立法體系在一定程度上阻礙了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行法律中也缺乏對(duì)于環(huán)境公益訴訟管轄、審級(jí)的規(guī)定、鑒定和評(píng)估的制度，這使得環(huán)境公益訴訟由于相關(guān)制度方面的缺失而裹足不前，發(fā)展遲緩。

（二）證據(jù)方面的困境：

環(huán)境公益訴訟中，大部分的環(huán)境專業(yè)鑒定和檢測(cè)均由環(huán)境保護(hù)部門做出，從證據(jù)法的角度來看，環(huán)境保護(hù)行政部門作為環(huán)境公益訴訟原告具有取證上的優(yōu)勢(shì)和證據(jù)規(guī)則上的不利之處 。同時(shí)由于環(huán)境訴訟的專業(yè)性、科學(xué)技術(shù)的不確定性等因素以及環(huán)境侵權(quán)的潛在性與隱蔽性導(dǎo)致其公益訴訟難度大大增加，環(huán)境保護(hù)行政部門作為原告要完全把握訴訟中的專業(yè)技術(shù)問題都可能性甚微，其他部門和公眾作為環(huán)境公益訴訟原告取證則更加困難，在技術(shù)層面和經(jīng)濟(jì)層面面臨的困境更大。與此同時(shí)，因果關(guān)系推定的難度、舉證責(zé)任的模糊不清與欠缺規(guī)定更是使得環(huán)境公益訴訟可操作性下降。

（三）原告方面的困境：

中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)環(huán)境訴訟原告方面做了諸多的限制：《民事訴訟法》第108條規(guī)定："原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。"《民事訴訟法》第l5條規(guī)定："機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位和個(gè)人向人民法院起訴。"這兩條表明原告只能是有直接利害關(guān)系的個(gè)人與組織，其他人或者組織的"支持"沒有明確細(xì)化，導(dǎo)致了公眾與組織發(fā)起公益訴訟十分困難。《行政訴訟法》第2條規(guī)定："公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。"第4l條第1項(xiàng)規(guī)定："原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。"《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定："一切單位和個(gè)人都有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。"這些法條也都表明我國(guó)沒有明確肯定環(huán)境公益訴訟，對(duì)于環(huán)境訴訟的原告持保守的態(tài)度，這使得環(huán)境公益訴訟在我國(guó)舉步維艱。

不少學(xué)者提出，我國(guó)環(huán)境訴訟要放寬原告限制，學(xué)習(xí)外國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，賦予公眾、非政府組織、檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境公益訴訟原告資格，但是這樣放寬資格也不代表完全解決問題。

首先是公眾方面，中國(guó)民眾目前的環(huán)境意識(shí)明顯偏低且依賴性較強(qiáng) 。由于環(huán)境保護(hù)的整體性和利益的擴(kuò)散性，很多人都由于訴訟成本高、難度大等因素而企圖"搭便車"，很多受害者都不愿意發(fā)動(dòng)訴訟來維護(hù)自身利益，更何況其他民眾？希望公眾站出來維持正義恐怕還需要多做公民思想工作。

其次是NGO方面。眾所周知，我國(guó)的非政府組織一直處于發(fā)展不均衡狀態(tài)。政府發(fā)起成立的環(huán)保NGO在數(shù)量以及資金方面與草根環(huán)保NGO相比具有壓倒性優(yōu)勢(shì)。很多環(huán)保NGO依附于政府，而有時(shí)很多環(huán)境問題往往是由于地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)所導(dǎo)致的，這種情況下環(huán)保NGO由于對(duì)政府的依賴而不可能對(duì)其提起訴訟。其作為環(huán)境公益訴訟原告的獨(dú)立性大打折扣，寄希望于環(huán)保NGO能夠"伸張環(huán)境正義"，可能還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間。

最后是檢察機(jī)關(guān)方面。不少人覺得檢察機(jī)關(guān)既有維護(hù)公益的義務(wù)又有專業(yè)和資金的優(yōu)勢(shì)，可以很好地發(fā)起環(huán)境公益訴訟，但是我國(guó)并非是三權(quán)分立國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)行使刑事方面公訴和法律監(jiān)督職能，其作為環(huán)境公益訴訟原告有很多不利之處例如造成職責(zé)越位、控辯力量不對(duì)等、檢察機(jī)關(guān)與法院以及行政機(jī)關(guān)的關(guān)系和定位混亂等情況；再加上程序法上對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的頗多限制，例如檢察機(jī)關(guān)不能調(diào)解、和解等，檢察機(jī)關(guān)要?jiǎng)偃苇h(huán)境公益訴訟原告，還需要國(guó)家在機(jī)構(gòu)職能設(shè)定和制度建立方面給予支持。

（四）訴訟成本和訴訟時(shí)效的困境：

環(huán)境公益訴訟屬于一種高成本的訴訟，涉案價(jià)值高、涉案范圍廣 ，但現(xiàn)行法律卻沒有明確環(huán)境公益訴訟費(fèi)用的承擔(dān)，高額的環(huán)境公益訴訟成本容易打擊人們的積極性，成為環(huán)境公益訴訟發(fā)展壯大的一大阻礙。根據(jù)民法規(guī)定，環(huán)境污染的訴訟時(shí)效是三年，然而環(huán)境污染往往具有緩慢性，有的甚至要經(jīng)歷幾十年才突顯出來，目前的訴訟時(shí)效不利于環(huán)境公益訴訟的有效提起，環(huán)境公益訴訟在成本和時(shí)效方面顯得有些"力不從心"。

三、環(huán)境公益訴訟的出路分析：

雖然環(huán)境公益訴訟在我國(guó)遭遇了一系列的困境，但仍然具有相對(duì)強(qiáng)大的可行性。首先是政策方面，保護(hù)環(huán)境這一基本國(guó)策以及可持續(xù)發(fā)展的政策目標(biāo)賦予了環(huán)境公益訴訟存在的必要性；其次是法律方面，我國(guó)目前法律雖然沒有明確規(guī)定公民、組織有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但在憲法、基本法和一些單行法規(guī)中均規(guī)定了單位和個(gè)人對(duì)環(huán)境損害的檢舉權(quán)和控告權(quán)，這些規(guī)定可以被認(rèn)為足環(huán)境公益訴訟存在的法律依據(jù) ；最后是司法實(shí)踐方面，目前我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了帶有環(huán)境公益訴訟性質(zhì)的判例，例如2005年的保護(hù)松花江公益訴訟以及2007年的保護(hù)石榴崗河公益訴訟等，同時(shí)我國(guó)當(dāng)前法官整體素質(zhì)已經(jīng)得到了明顯的提高，這都為我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度提供了條件。然而我國(guó)要建立健全環(huán)境公益訴訟，從困境中找尋出路還應(yīng)當(dāng)注重如下幾個(gè)方面：

（一）建立環(huán)境公益訴訟理論基礎(chǔ)以及相關(guān)制度

我國(guó)要建立健全環(huán)境公益訴訟，當(dāng)務(wù)之急是為其建立理論基礎(chǔ)，讓環(huán)境公益訴訟有立足的根本。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立完善環(huán)境權(quán)以及新訴權(quán)理論。環(huán)境權(quán)源于公共信托理論，該理論認(rèn)為：水、空氣等人類生活須臾不離的環(huán)境要素不是無主物，而是全體國(guó)民的共有財(cái)產(chǎn)，國(guó)民為了管理他們的共有財(cái)產(chǎn)可委托政府管理。此時(shí)國(guó)民與政府之間為委托人和受托人的關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)為全休國(guó)民包括當(dāng)代美國(guó)人及子孫后代管理好這個(gè)財(cái)產(chǎn)．未經(jīng)委托人許可，政府不得自行處理這些財(cái)產(chǎn) ；新訴權(quán)理論則是擴(kuò)大了利益的范圍，使得訴的利益不僅包括現(xiàn)有利益也包括將得利益。這些理論為任何公民行使環(huán)境權(quán)提供了條件，為環(huán)境公益訴訟奠定了理論基礎(chǔ)。

同時(shí)我國(guó)也需要盡快制定環(huán)境公益訴訟的配套制度，建立多元標(biāo)準(zhǔn)合理地配置舉證責(zé)任例如吸收借鑒國(guó)外的危險(xiǎn)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)、蓋然性標(biāo)準(zhǔn)、間接證明途徑等，明確鑒定和評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)等，增加環(huán)境公益訴訟的可操作性。

（二）構(gòu)建完善的原告范圍

我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快立法擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告范圍，通過對(duì)國(guó)外環(huán)境公益訴訟制度的借鑒，我們可以把環(huán)境公益訴訟的原告類型擴(kuò)大為：公民個(gè)人、環(huán)保NGO、檢察機(jī)關(guān)，但是鑒于上節(jié)所述這三者的缺陷，我們?cè)跀U(kuò)大范圍的同時(shí)應(yīng)當(dāng)完善這三類主體：對(duì)于公民個(gè)人而言，可以考慮通過普及環(huán)保意識(shí)以及降低訴訟費(fèi)用和減輕舉證責(zé)任的方法來激勵(lì)公民訴訟的積極性，畢竟基于環(huán)境權(quán)理論，公民應(yīng)當(dāng)最有希望成為環(huán)境公益訴訟的"主力軍"；對(duì)于環(huán)保NGO而言，我們可以借鑒德國(guó)的做法，僅賦予部分有能力的環(huán)保NGO公益訴訟原告資格，這些NGO必須是非營(yíng)利且長(zhǎng)期致力于環(huán)境保護(hù)的組織并且優(yōu)先考慮草根環(huán)保NGO，政府通過官方承認(rèn)這些組織，擴(kuò)大它們的知名度，也便于環(huán)保NGO擴(kuò)展資金來源途徑；對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)其作為環(huán)境公益訴訟原告作一定的限制，首先是范圍的限制，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有訴訟主當(dāng)事人和從當(dāng)事人之分，對(duì)于涉及國(guó)家和社會(huì)利益的環(huán)境公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)是訴訟主當(dāng)事人，履行原告的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)于涉及公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以作為從當(dāng)事人，在訴訟中提出意見，輔助公民更好地訴訟；其次是處分權(quán)的限制，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中不可以隨意調(diào)解、和解、撤訴；最后是，為了環(huán)境公益訴訟中控辯雙方的平等性，檢察機(jī)關(guān)必須有承擔(dān)敗訴的可能性。

環(huán)境公益訴訟中的原告資格不僅應(yīng)當(dāng)完善和適當(dāng)限制，更應(yīng)當(dāng)建立多元制的訴訟模式，先由公民個(gè)人提起訴訟，環(huán)保NGO承擔(dān)輔助訴訟的功能，最后由檢察機(jī)關(guān)作為訴訟補(bǔ)充當(dāng)事人，這樣的模式既保證了公民成為原告"主力軍"，又適當(dāng)?shù)販p輕了檢察機(jī)關(guān)的工作和社會(huì)責(zé)任。

（三）建立合理的訴訟費(fèi)用制度和時(shí)效制度

訴訟成本很大程度上抑制了環(huán)境公益訴訟原告的積極性，為了解決這個(gè)問題，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立合理的訴訟費(fèi)用制度，從費(fèi)用的收取和轉(zhuǎn)嫁兩個(gè)方面考慮。費(fèi)用收取方面，可以適當(dāng)降低訴訟門檻，根據(jù)不同的訴訟主體制定不同的制度，例如如果是檢察機(jī)關(guān)作為原告，則可以依照"敗訴者承擔(dān)訴訟費(fèi)用"的方式；如果是公民個(gè)人作為原告，則需要綜合考慮各方受益情況來分擔(dān)訴訟費(fèi)用；費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁方面，可以考慮建立相應(yīng)的環(huán)保基金或者設(shè)立環(huán)境保險(xiǎn)來轉(zhuǎn)嫁巨額賠償風(fēng)險(xiǎn)，保證社會(huì)的穩(wěn)定。

訴訟時(shí)效方面則可以適當(dāng)?shù)匮娱L(zhǎng)，延長(zhǎng)的程度應(yīng)當(dāng)視環(huán)境公益訴訟原告類型的不同而不同，對(duì)于普通公民和環(huán)保NGO，訴訟時(shí)效應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長(zhǎng)，可以考慮延至10年，最長(zhǎng)不超過30年，這個(gè)延長(zhǎng)的幅度要低于檢察機(jī)關(guān)作為原告的環(huán)境公益訴訟，這是由于檢察機(jī)關(guān)代表了國(guó)家和社會(huì)環(huán)境公益，如果受訴訟時(shí)效過短的限制，造成損害的程度和范圍會(huì)大大超過一般的個(gè)人訴訟。

（四）證據(jù)方面引入專家輔助制度

環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的特殊性決定了專家意見在環(huán)境訴訟中具有重要作用 ，原告被告舉證、質(zhì)證過程以及法官裁斷都需要有專家的輔助指導(dǎo)，促進(jìn)法官判案的科學(xué)性以及平衡訴訟雙方的力量。在證據(jù)方面引入專家輔助制度可以很好的幫助弱勢(shì)群體解決舉證難、敗訴風(fēng)險(xiǎn)大的困難，更好的鼓勵(lì)更多人提起環(huán)境公益訴訟，選擇法律武器保護(hù)受侵害的環(huán)境權(quán)。

四、結(jié)語：

梁慧星教授認(rèn)為：損害社會(huì)公共利益的行為最終是要損害個(gè)人的利益，公共利益與個(gè)人利益有著天然的聯(lián)系。環(huán)境被污染，損害的不僅是個(gè)人利益，也是社會(huì)共同利益。為此，我國(guó)應(yīng)建立完善環(huán)境公益訴訟的立法，從環(huán)境公益訴訟的困境中找尋出路，建立適合中國(guó)發(fā)展的訴訟原告制度，使得民主與法制的精神能夠在環(huán)境侵害的救濟(jì)中得進(jìn)一步的體現(xiàn)。

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[14]章禮明：《檢察機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告》，《法學(xué)》2011年第6期。

[15]楊立新：《新中國(guó)民事行政檢察發(fā)展前瞻》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，1999年第2期。

[16]鈄曉東：《論環(huán)境法功能之進(jìn)化》，科學(xué)出版社2008年版。