【論文提要】 在基層法院開展訴前調(diào)解工作是在我國法治建設過程中針對當前出現(xiàn)的矛盾糾紛多元化特征而提出的司法新策略，符合當前糾紛解決多元化的新趨勢。本文介紹了五種訴前調(diào)解模式，筆者認為在基層法院設立人民調(diào)解工作室是目前最適合我國國情的訴前調(diào)解模式，并對人民調(diào)解工作室的構(gòu)建作了較為詳細的闡述。

 

當我國法制的現(xiàn)代化建設走過把法院和訴訟作為法治權(quán)威制度性象征的初級階段之時，司法的定紛止爭、利益平衡功能日益獲得理性認識，被譽為"東方一枝花"（1）的調(diào)解工作在強調(diào)庭審和判決為核心的審判方式改革推行之后又重新引起重視。訴前調(diào)解在實踐中已具有存在的正當性和必要性。它的直接法律依據(jù)是最高人民法院頒布的《關于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》第3條的規(guī)定。 在該規(guī)定中，訴前調(diào)解包括協(xié)助調(diào)解和委托調(diào)解兩項內(nèi)容，即協(xié)助調(diào)解和委托調(diào)解。

 

一、協(xié)助調(diào)解簡述

 

協(xié)助調(diào)解在性質(zhì)上仍然是法院調(diào)解，是指法院邀請調(diào)解人參與訴訟調(diào)解，請調(diào)解人幫助法官做當事人的思想工作，以促進糾紛的調(diào)解解決。

 

盡管我國民事訴訟法和最高人民法院頒布的規(guī)定及意見都對協(xié)助調(diào)解進行了規(guī)定，而且協(xié)助調(diào)解在促進法院調(diào)解，促進社會和諧與穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，可由于一些法院或法官對協(xié)助調(diào)解的認識不清，重視不夠，加上未建立協(xié)助調(diào)解激勵機制，從而限制了協(xié)助調(diào)解功能的進一步發(fā)揮。

 

1.觀念上：法院及法官對協(xié)助調(diào)解認識不清，重視不夠。 在"訴訟爆炸"的今天，民事糾紛大量涌入法院，而一些法院和法官并沒有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)審判觀念，更新工作思路，在案多人少的情況下，仍然堅持急孤軍奮戰(zhàn)。一方面，法院沒能聯(lián)系其他組織，沒有與它們聯(lián)合制定協(xié)助調(diào)解方案。另一方面，一些法官在案件久調(diào)不下，調(diào)解陷入僵局的情況下，也不嘗試邀請相關組織和人員幫助調(diào)解。法院及法官這些不適應形勢發(fā)展的觀念從根本上制約了協(xié)助調(diào)解的啟動，使得協(xié)助調(diào)解的功能未能充分發(fā)揮出來。

 

2.制度上：未建立完善的協(xié)助調(diào)解機制。 首先，法院未與其他組織建立協(xié)助調(diào)解方案。建立協(xié)助調(diào)解方案是充分利用協(xié)助調(diào)解的重要條件，也是提高協(xié)助調(diào)解效率的重要因素。如果法院沒有預先與其他組織建立協(xié)助調(diào)解方案，一旦需要協(xié)助調(diào)解就會增加邀請調(diào)解的難度和程序成本。其次，未建立協(xié)助調(diào)解激勵方案。如果只是要求協(xié)助調(diào)解人幫助調(diào)解，卻沒有給予他們，特別是對于那些醫(yī)生、律師等專業(yè)人士必要的費用和報酬，就會影響他們幫助調(diào)解的積極性。再次，未對法官利用協(xié)助調(diào)解設立相應的鼓勵方案。法官是協(xié)助調(diào)解的啟動者，如果法官的積極性不高，必然影響協(xié)助調(diào)解的充分利用。

 

3.實踐中：法官、協(xié)助調(diào)解人積極性不高。 法官和協(xié)助調(diào)解人是協(xié)助調(diào)解的實踐者、參與者，如果他們對協(xié)助調(diào)解的積極性不高，協(xié)助調(diào)解就無法啟動，或者即使啟動了也難以起到預設的效果。法官沒有嘗試過協(xié)助調(diào)解，沒有在協(xié)助調(diào)解人的幫助下解決過糾紛就不能深刻地明白協(xié)助調(diào)解的意義所在。而那些積極邀請協(xié)助調(diào)解人參與調(diào)解的法官正是由于理解協(xié)助調(diào)解的價值及從協(xié)助調(diào)解的實踐中體會到了其益處。而作為被邀請調(diào)解的協(xié)助調(diào)解人在沒有協(xié)助調(diào)解義務，也沒有相應補償或報酬的激勵下，要求他們積極協(xié)助調(diào)解也是強人所難。

 

二、委托調(diào)解簡述

 

委托調(diào)解就是人民法院根據(jù)案件的類型和性質(zhì)，特別是廣大農(nóng)村基層矛盾，發(fā)揮民間調(diào)解組織的工作優(yōu)勢，征得當事人同意后以委托調(diào)解函的方式將案件委托給人民調(diào)解組織，并指定一定的期限，由人民調(diào)解組織進行調(diào)解的工作方式，這種方式有兩種類型：第一種為訴訟前委托調(diào)解，經(jīng)調(diào)解組織調(diào)解達成和解的，到法庭備案，達不成和解的，或調(diào)解失敗的，法庭審查后符合立案條件的抓緊時間立案，避免久調(diào)不決，給當事人增加訴累；第二種為訴訟中委托調(diào)解，如果調(diào)解達成協(xié)議，就以調(diào)解方式或撤訴方式結(jié)案，如果達不成調(diào)解就及時進入審判程序，依法審理。

 

委托調(diào)解制度有效的提高調(diào)解員的工作積極性，使的大量矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)，有效的維護了農(nóng)村的穩(wěn)定，取得了法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。但是委托調(diào)解制度在實踐中也存在一些問題：

 

1.調(diào)解人員的素質(zhì)較差，不能滿足調(diào)解工作的需要。大量發(fā)生在基層,而絕大多數(shù)又發(fā)生在農(nóng)村.然而目前我國鄉(xiāng)以下干部的文化水平還不高,大部分地區(qū)的鄉(xiāng)以下干部一般都是高小或初中文化水平。村和村民小組中有的調(diào)委會成員甚至沒有文化。文化水平不高制約了對法律條文的理解認識,致使調(diào)解工作質(zhì)量不高,出現(xiàn)輕法規(guī)重情感的現(xiàn)象。

 

2.調(diào)解工作者有關的法律知識水平不高,人民調(diào)解工作是具體運用法律進行法制宣傳教育,解決群眾糾紛的綜合性政治思想工作,群眾的法律意識、政治覺悟以及社會主義道德觀念和風俗習慣等方面的因素,對于糾紛的解決都可能產(chǎn)生不同程度的影響。但解決糾紛必須合法,這是人民調(diào)解工作的原則.因此,調(diào)解工作者的法律知識水平對于工作質(zhì)量如何,起著關鍵作用。在工作實踐中,由于調(diào)解工作者的相應的法律知識水平不高,導致在適用法律上出現(xiàn)這樣那樣的毛病.有的偏重于習俗,有的干脆不依法辦事,甚至出現(xiàn)了違法調(diào)解的情況，有的雖然比較好地適用了法律條款,但沒有達到當事人都能夠都接受的程度，不能達到委托調(diào)解的目的。

 

3.縣鄉(xiāng)一級調(diào)解組織有資金人員保障，辦公設施也比較齊全，而廣大的農(nóng)村調(diào)解員，沒有資金保障，工資待遇低，而且調(diào)解水平不高，對法庭的委托調(diào)解有推搡應付、積極性不高、流于形式現(xiàn)象。

 

4.法院在實施委托調(diào)解中存在這樣那樣的弊端，主要是制度還不夠完善，還沒有形成一套完整的實施細則。

 

一是委托調(diào)解函格式多種多樣。委托函沒有固定的格式，有很大的隨意性。大多格式都比較簡單，接受委托調(diào)解的對象大多以村民調(diào)組織為主，委托調(diào)解的目的不明確甚至缺失此內(nèi)容，法官在委托調(diào)解中沒有聯(lián)系方式，致使委托調(diào)解無法跟蹤服務，訴調(diào)環(huán)節(jié)鏈接缺失。

 

二是委托調(diào)解的時間長短不一。委托調(diào)解的時間一般從幾天到幾個月不等，固然根據(jù)案件的需要可以適當延長調(diào)解時間，但時間不確定，當事人心里可能會產(chǎn)生抵觸情緒，認為法院是在逃避立案，接受委托調(diào)解的組織其調(diào)解的法律效力還有待法院確認。

 

三是委托調(diào)解制度適用范圍小，接受委托調(diào)解的組織比較單一。基層人民法庭委托調(diào)解制度比較完善，接受委托的大多是村一級的調(diào)解組織，適用效果好；但有些業(yè)務部門開展的委托調(diào)解還不夠，對縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的調(diào)解組織委托較少。

 

三、建立人民調(diào)解工作室是目前最適合在基層法院中普遍推廣的訴前調(diào)解模式

 

就中國目前的國情而言，全面系統(tǒng)的訴前調(diào)解機制僅靠法院的熱情和努力是很難建立起來的，由于它牽涉到人員素質(zhì)、組織構(gòu)建、費用承擔、制度運行等方方面面的問題，故而需要黨委和政府的大力支持，需要司法行政機關、基層群眾自治組織、人民調(diào)解組織、行政調(diào)解機關、行業(yè)協(xié)會、社會團體的協(xié)助與配合。

 

筆者認為，現(xiàn)階段適合在基層法院普遍推廣的訴前調(diào)解模式必須具有一定的靈活性和適應性：靈活性是指其規(guī)模可大可小，范圍可寬或窄，各基層法院可以根據(jù)自身情況進行選擇；適應性是指必須符合大多數(shù)基層法院的基本情況，不需要對現(xiàn)行法院體制和社會體制作太大的變動，不需要修改現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定即可運行。在上述二種訴前調(diào)解模式中，相比較而言，協(xié)助調(diào)解和委托調(diào)解都需要各基層法院花費大量精力與各組織、各單位建立合作關系，且不能很好的增強委托調(diào)解員和協(xié)助調(diào)解員的調(diào)解積極性、責任心。而在基層法院中建立人民調(diào)解工作室則不需要對現(xiàn)行法院體制作太大的變動，規(guī)模大小和人員選聘都可以由各法院根據(jù)自身情況來選擇，比較符合我國大多數(shù)基層法院的情況，筆者認為可以作為訴前調(diào)解的典型模式在全國進行推廣。

 

四、人民調(diào)解工作室在基層法院運行之現(xiàn)狀

 

1.物質(zhì)保障。為充分發(fā)揮訴訟服務中心糾紛化解和案件分流的重要職能，各基層法院分別在訴訟服務中心設立了人民調(diào)解工作室和訴調(diào)對接辦公室，在基層法庭設立人民調(diào)解工作室。并且在調(diào)解室配備了辦公桌椅、電腦以及其他辦公用品，確保物質(zhì)保障到位。

 

2.人員配備。專門抽調(diào)一些業(yè)務素質(zhì)高、審判經(jīng)驗豐富的法官作為調(diào)解專員，負責訴前調(diào)解指導工作和聯(lián)系溝通工作；專門聘請?zhí)匮嗣裾{(diào)解員負責對訴訟標的額較小、雙方爭議不大、案件事實較清楚的簡單案件進行調(diào)解。

 

3.制度規(guī)范。為確保人民調(diào)解工作室的正常運行，各基層法院先后出臺《人民調(diào)解工作流程圖》、《常駐中心工作人員工作制度》等規(guī)章制度，規(guī)范常駐人民調(diào)解員實行專人專職，集中辦公，切實做好相關矛盾糾紛的接訪、受理、調(diào)處工作。

 

4.組織協(xié)調(diào)。人民調(diào)解工作室的建立不能僅僅依靠法院之力，各基層法院分別與當?shù)乜h委、縣政府取得聯(lián)系，與當?shù)厮痉ň帧⒖h人民調(diào)解委員會、工會、婦聯(lián)、勞動仲裁等相關部門、組織進行溝通聯(lián)絡、取得其對人民調(diào)解工作室的支持、配合。

 

通過幾年的探索與努力，人民調(diào)解工作室的建設在各個基層法院都初見成效。它們在解決民商事糾紛、節(jié)約行政成本和訴訟資源、提高辦案效率和鈍化矛盾方面都起到了極大的作用。同時，我們也要看到人民調(diào)解工作室在很多機制配備方面還存在著很多的不足，這些不足同時也在一定程度上影響了人民調(diào)解工作室功能的發(fā)揮，主要有以下四方面的困境：

 

1．案多人少的問題。以儀征市人民法院為例，現(xiàn)聘請專職人民調(diào)解員5名，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭各一名，人民調(diào)解室2名。人民調(diào)解室成立3個月以來，共處理案件110件，案件數(shù)量大，種類多，各種矛盾復雜。案多人少，工作負荷重，必然導致部分案件不能過細的做調(diào)解工作，從而給當事人申請司法確認帶來難度。

 

2．調(diào)解缺乏資金和物質(zhì)支持。由于各基層法院經(jīng)費及預算有限，很難有能力聘請足夠數(shù)量的人民調(diào)解員，以及給予人民調(diào)解室較好的辦公條件和必要的辦公經(jīng)費，這也是影響人民調(diào)解效果的部分原因。

 

3．調(diào)解人員司法素養(yǎng)參差不齊。人民調(diào)解法第十三條以及第十四條規(guī)定，人民調(diào)解員由人民調(diào)解委員會委員和人民調(diào)解委員會聘任的人員擔任。同時，人民調(diào)解員應當由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任。由此可以看出，人民調(diào)解員并不如法院檢察院遴選法官、檢察官一般，經(jīng)過嚴格考察，層層篩選，并且經(jīng)過系統(tǒng)的法律教育，具有較完備的法律知識。并且有部分人民調(diào)解員調(diào)解糾紛時習慣于側(cè)重思想教育和道德教育感化方式，而不是依靠法律、制度和政策來解決糾紛，這樣的做法容易導致偏離法制的軌道，損害人民調(diào)解的公正性和合法性。

 

4．調(diào)解協(xié)議實現(xiàn)效果不佳。人民調(diào)解法規(guī)定，再經(jīng)過人民調(diào)解員的調(diào)解之后達成的協(xié)議，經(jīng)當事人簽字，調(diào)解員簽字以及調(diào)解委員會蓋章之后，調(diào)解協(xié)議生效，具有履行義務的效力。但是需要注意的是，該協(xié)議雖有法律效力，但是其不具有強制執(zhí)行的效力。當然，人民調(diào)解法同時也規(guī)定了，對于擔心調(diào)解協(xié)議得不到有效的履行，一方當事人可以通過有權(quán)法院進行司法確認，來確定調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行，但是這個司法確認必須通過當事人申請才行，同時法院需對調(diào)解協(xié)議進行實質(zhì)審查，如果調(diào)解協(xié)議無效，那么當事人之間之前所作的調(diào)解全都歸于零，民事糾紛實質(zhì)上并沒有得到有效的解決，也造成了國家司法資源在一定程度上的浪費。同時另一方面，由于人民調(diào)解協(xié)議司法確認的具體程序規(guī)則尚未建立，運行流程不清晰，人民法院對于調(diào)解協(xié)議的確認程序處于無法可依的狀態(tài)，這樣勢必造成當事人對于人民調(diào)解的認可度不高。

 

五、如何使人民調(diào)解工作室在基層法院中得到更加有效的運用

 

推進基層法院人民調(diào)解工作室建設，是一項艱巨而長遠的工作，需要各個部門的共同努力。筆者所提之建議，遠遠不能滿足有效提升人民調(diào)解室功能之需要，僅以此求教于專家學者。

 

1.加強和其他擔負調(diào)解職能的機關、組織的交流。人民調(diào)解工作室的建立不能僅僅依靠法院之力，各級黨委和政府應從構(gòu)建社會主義和諧社會的高度出發(fā)，重視人民法院的訴調(diào)對接工作。做好能夠?qū)Ρ镜貐^(qū)的人民調(diào)解工作統(tǒng)籌安排，為法院人民調(diào)解工作提供組織保障。另外，各基層法院要密切加強與各級司法行政機關、人民調(diào)解組織、負有調(diào)解糾紛職能的行政機關、基層群眾自治組織的溝通交流，請他們積極推薦自己系統(tǒng)內(nèi)的調(diào)解能手協(xié)助法院調(diào)解工作，或者將一部分案件委托它們進行調(diào)解，從而減輕法院人民調(diào)解工作室的工作負荷。

 

2．從選聘和培訓等方面入手，提高人民調(diào)解員的司法素養(yǎng)。選聘特邀人民調(diào)解員，應該經(jīng)過嚴格審核程序。可以在公民自愿報名，人民調(diào)解組織、社區(qū)、街道、村委會、行政調(diào)解機關、工會、婦聯(lián)等單位推薦的基礎上進行選聘。特邀人民調(diào)解員最好是做群眾工作經(jīng)驗豐富的街道、社區(qū)工作人員、司法助理員或人民調(diào)解組織成員，或者是工會、婦聯(lián)干部，可以是審判實踐經(jīng)驗豐富的法院退休法官或人民陪審員。選聘對象必須具有良好的品行，熱心調(diào)解工作，善于與群眾溝通、聯(lián)系，且具備一定法律知識。已經(jīng)聘用的特邀人民調(diào)解員，要有計劃、有步驟地進行指導和培訓。培訓可通過定期舉辦法律知識和調(diào)解技巧培訓班、邀請人民調(diào)解員到庭旁聽等方式進行，重點是增強他們的法律素養(yǎng)，特別是提高識別證據(jù)、認定事實和組織調(diào)解的能力

 

3.加強宣傳，充分尊重當事人的選擇權(quán)。可以充分利用電視、報紙、網(wǎng)絡等媒體，讓更多的群眾了解法院人民調(diào)解工作室的工作流程以及利用調(diào)解解決糾紛的優(yōu)勢。同時，為保障當事人對特邀人民調(diào)解員的選擇權(quán)，可把特邀人民調(diào)解員的個人信息匯總分類進行管理，建立調(diào)解員信息庫，在信息庫中載入特邀人民調(diào)解員照片、個人詳細信息、履職情況以及業(yè)務特長等內(nèi)容，制成履歷表，分發(fā)至各相關民事業(yè)務庭，供當事人選擇。有條件的法院還可以將相關信息統(tǒng)一錄入法院網(wǎng)站，或者存錄于立案大廳觸摸屏電腦中，方便有需要的群眾查詢挑選。

 

4.加強特邀人民調(diào)解員與承辦法官之間的合作，簡化確認程序。當事人選擇特邀人民調(diào)解員進行調(diào)解的，特邀人民調(diào)解員應和承辦法官密切合作，簡化司法確認程序，最大程度的實現(xiàn)調(diào)解效果。具體的合作方式可以包括：第一，與審判案件的法官共同進行調(diào)解，從不同的視角提出調(diào)解意見，形成一個具有更強調(diào)解能力的"團隊"，促成調(diào)解協(xié)議的達成；第二，按照法官提供的方案和"自由裁量度"，與法官分開進行調(diào)解。如有調(diào)解成功的可能，則立即轉(zhuǎn)給審判案件的法官處理，從而簡化確認程序，盡快實現(xiàn)調(diào)解目標；第三，協(xié)助法官了解案件的情況，并將所了解案情及時告知法官，為案件的下一步進行作一些準備工作，搜集有關材料，或者分別做當事人的說服教育工作，等等。無論采用哪種合作方式，法官與特邀人民調(diào)解員之間都應當有一定分工，分清主次，相互配合，共同實現(xiàn)調(diào)解解決的目標。

 

5.完善人民調(diào)解工作室的考核考評機制。要鼓勵民事法官利用特邀人民調(diào)解員制度化解矛盾，對于訴調(diào)對接工作成績突出的法官，要在法官業(yè)績考評、獎勵晉升等方面予以體現(xiàn)。對特邀人民調(diào)解員付出的勞動應該給予相應的報酬。這是對他們勞動價值的尊重，也只有這樣才能調(diào)動他們參與調(diào)解的積極性，讓參與調(diào)解成為他們的分內(nèi)工作而不只是義務性工作。加強對特邀人民調(diào)解員的管理。要健全調(diào)解員隊伍，不斷更新調(diào)解員信息庫。定期編制調(diào)解案件進程管理表，對調(diào)解員的履職情況進行詳細記錄，對調(diào)解員參與調(diào)解案件數(shù)量、調(diào)解成功率、調(diào)解工作特點進行匯總整理，定期對調(diào)解員進行考核。對于工作成績顯著的要進行相應的物質(zhì)與榮譽獎勵，對于調(diào)解工作積極性不高的應適時做出相應調(diào)整。

 

結(jié)  語

 

美國學者埃里克森在其《無需法律的秩序》一書中的最末一句告誡說:"法律制定者如果對那些會促成非正式合作的社會條件缺乏眼力，他們就可能造就一個法律更多但秩序更少的世界。"（2）人民調(diào)解工作室的建立符合多元化糾紛解決機制潮流，符合我國的法律文化傳統(tǒng)，符合"公正與效率"的工作主題，符合基層法院的審判實際，符合司法制度現(xiàn)代化改造的時代要求。應當加快人民調(diào)解工作室建設，不斷挖掘能動司法的合理因素解決不斷出現(xiàn)的矛盾沖突，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會。

 

 

注  釋：

 

（1 湯蘇文：）《訴調(diào)對接-社會矛盾糾紛裁判機制新探索》，載2010年 3月15日人民法院報。

（2） [美]羅伯特·C·埃里克林：《無需法律的秩序-鄰人如何解決糾紛》蘇力譯，中國政法大學出版社2003年版，第 354頁。