【論文提要】 在基層法院開展訴前調解工作是在我國法治建設過程中針對當前出現的矛盾糾紛多元化特征而提出的司法新策略，符合當前糾紛解決多元化的新趨勢。本文介紹了五種訴前調解模式，筆者認為在基層法院設立人民調解工作室是目前最適合我國國情的訴前調解模式，并對人民調解工作室的構建作了較為詳細的闡述。

當我國法制的現代化建設走過把法院和訴訟作為法治權威制度性象征的初級階段之時，司法的定紛止爭、利益平衡功能日益獲得理性認識，被譽為"東方一枝花"（1）的調解工作在強調庭審和判決為核心的審判方式改革推行之后又重新引起重視。訴前調解在實踐中已具有存在的正當性和必要性。它的直接法律依據是最高人民法院頒布的《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第3條的規定。 在該規定中，訴前調解包括協助調解和委托調解兩項內容，即協助調解和委托調解。

一、協助調解簡述

協助調解在性質上仍然是法院調解，是指法院邀請調解人參與訴訟調解，請調解人幫助法官做當事人的思想工作，以促進糾紛的調解解決。

盡管我國民事訴訟法和最高人民法院頒布的規定及意見都對協助調解進行了規定，而且協助調解在促進法院調解，促進社會和諧與穩定方面發揮了重要作用，可由于一些法院或法官對協助調解的認識不清，重視不夠，加上未建立協助調解激勵機制，從而限制了協助調解功能的進一步發揮。

1.觀念上：法院及法官對協助調解認識不清，重視不夠。 在"訴訟爆炸"的今天，民事糾紛大量涌入法院，而一些法院和法官并沒有轉變傳統審判觀念，更新工作思路，在案多人少的情況下，仍然堅持急孤軍奮戰。一方面，法院沒能聯系其他組織，沒有與它們聯合制定協助調解方案。另一方面，一些法官在案件久調不下，調解陷入僵局的情況下，也不嘗試邀請相關組織和人員幫助調解。法院及法官這些不適應形勢發展的觀念從根本上制約了協助調解的啟動，使得協助調解的功能未能充分發揮出來。

2.制度上：未建立完善的協助調解機制。 首先，法院未與其他組織建立協助調解方案。建立協助調解方案是充分利用協助調解的重要條件，也是提高協助調解效率的重要因素。如果法院沒有預先與其他組織建立協助調解方案，一旦需要協助調解就會增加邀請調解的難度和程序成本。其次，未建立協助調解激勵方案。如果只是要求協助調解人幫助調解，卻沒有給予他們，特別是對于那些醫生、律師等專業人士必要的費用和報酬，就會影響他們幫助調解的積極性。再次，未對法官利用協助調解設立相應的鼓勵方案。法官是協助調解的啟動者，如果法官的積極性不高，必然影響協助調解的充分利用。

3.實踐中：法官、協助調解人積極性不高。 法官和協助調解人是協助調解的實踐者、參與者，如果他們對協助調解的積極性不高，協助調解就無法啟動，或者即使啟動了也難以起到預設的效果。法官沒有嘗試過協助調解，沒有在協助調解人的幫助下解決過糾紛就不能深刻地明白協助調解的意義所在。而那些積極邀請協助調解人參與調解的法官正是由于理解協助調解的價值及從協助調解的實踐中體會到了其益處。而作為被邀請調解的協助調解人在沒有協助調解義務，也沒有相應補償或報酬的激勵下，要求他們積極協助調解也是強人所難。

二、委托調解簡述

委托調解就是人民法院根據案件的類型和性質，特別是廣大農村基層矛盾，發揮民間調解組織的工作優勢，征得當事人同意后以委托調解函的方式將案件委托給人民調解組織，并指定一定的期限，由人民調解組織進行調解的工作方式，這種方式有兩種類型：第一種為訴訟前委托調解，經調解組織調解達成和解的，到法庭備案，達不成和解的，或調解失敗的，法庭審查后符合立案條件的抓緊時間立案，避免久調不決，給當事人增加訴累；第二種為訴訟中委托調解，如果調解達成協議，就以調解方式或撤訴方式結案，如果達不成調解就及時進入審判程序，依法審理。

委托調解制度有效的提高調解員的工作積極性，使的大量矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態，有效的維護了農村的穩定，取得了法律效果和社會效果的有機統一。但是委托調解制度在實踐中也存在一些問題：

1.調解人員的素質較差，不能滿足調解工作的需要。大量發生在基層,而絕大多數又發生在農村.然而目前我國鄉以下干部的文化水平還不高,大部分地區的鄉以下干部一般都是高小或初中文化水平。村和村民小組中有的調委會成員甚至沒有文化。文化水平不高制約了對法律條文的理解認識,致使調解工作質量不高,出現輕法規重情感的現象。

2.調解工作者有關的法律知識水平不高,人民調解工作是具體運用法律進行法制宣傳教育,解決群眾糾紛的綜合性政治思想工作,群眾的法律意識、政治覺悟以及社會主義道德觀念和風俗習慣等方面的因素,對于糾紛的解決都可能產生不同程度的影響。但解決糾紛必須合法,這是人民調解工作的原則.因此,調解工作者的法律知識水平對于工作質量如何,起著關鍵作用。在工作實踐中,由于調解工作者的相應的法律知識水平不高,導致在適用法律上出現這樣那樣的毛病.有的偏重于習俗,有的干脆不依法辦事,甚至出現了違法調解的情況，有的雖然比較好地適用了法律條款,但沒有達到當事人都能夠都接受的程度，不能達到委托調解的目的。

3.縣鄉一級調解組織有資金人員保障，辦公設施也比較齊全，而廣大的農村調解員，沒有資金保障，工資待遇低，而且調解水平不高，對法庭的委托調解有推搡應付、積極性不高、流于形式現象。

4.法院在實施委托調解中存在這樣那樣的弊端，主要是制度還不夠完善，還沒有形成一套完整的實施細則。

一是委托調解函格式多種多樣。委托函沒有固定的格式，有很大的隨意性。大多格式都比較簡單，接受委托調解的對象大多以村民調組織為主，委托調解的目的不明確甚至缺失此內容，法官在委托調解中沒有聯系方式，致使委托調解無法跟蹤服務，訴調環節鏈接缺失。

二是委托調解的時間長短不一。委托調解的時間一般從幾天到幾個月不等，固然根據案件的需要可以適當延長調解時間，但時間不確定，當事人心里可能會產生抵觸情緒，認為法院是在逃避立案，接受委托調解的組織其調解的法律效力還有待法院確認。

三是委托調解制度適用范圍小，接受委托調解的組織比較單一。基層人民法庭委托調解制度比較完善，接受委托的大多是村一級的調解組織，適用效果好；但有些業務部門開展的委托調解還不夠，對縣鄉鎮一級的調解組織委托較少。

三、建立人民調解工作室是目前最適合在基層法院中普遍推廣的訴前調解模式

就中國目前的國情而言，全面系統的訴前調解機制僅靠法院的熱情和努力是很難建立起來的，由于它牽涉到人員素質、組織構建、費用承擔、制度運行等方方面面的問題，故而需要黨委和政府的大力支持，需要司法行政機關、基層群眾自治組織、人民調解組織、行政調解機關、行業協會、社會團體的協助與配合。

筆者認為，現階段適合在基層法院普遍推廣的訴前調解模式必須具有一定的靈活性和適應性：靈活性是指其規模可大可小，范圍可寬或窄，各基層法院可以根據自身情況進行選擇；適應性是指必須符合大多數基層法院的基本情況，不需要對現行法院體制和社會體制作太大的變動，不需要修改現行法律法規的規定即可運行。在上述二種訴前調解模式中，相比較而言，協助調解和委托調解都需要各基層法院花費大量精力與各組織、各單位建立合作關系，且不能很好的增強委托調解員和協助調解員的調解積極性、責任心。而在基層法院中建立人民調解工作室則不需要對現行法院體制作太大的變動，規模大小和人員選聘都可以由各法院根據自身情況來選擇，比較符合我國大多數基層法院的情況，筆者認為可以作為訴前調解的典型模式在全國進行推廣。

四、人民調解工作室在基層法院運行之現狀

1.物質保障。為充分發揮訴訟服務中心糾紛化解和案件分流的重要職能，各基層法院分別在訴訟服務中心設立了人民調解工作室和訴調對接辦公室，在基層法庭設立人民調解工作室。并且在調解室配備了辦公桌椅、電腦以及其他辦公用品，確保物質保障到位。

2.人員配備。專門抽調一些業務素質高、審判經驗豐富的法官作為調解專員，負責訴前調解指導工作和聯系溝通工作；專門聘請特邀人民調解員負責對訴訟標的額較小、雙方爭議不大、案件事實較清楚的簡單案件進行調解。

3.制度規范。為確保人民調解工作室的正常運行，各基層法院先后出臺《人民調解工作流程圖》、《常駐中心工作人員工作制度》等規章制度，規范常駐人民調解員實行專人專職，集中辦公，切實做好相關矛盾糾紛的接訪、受理、調處工作。

4.組織協調。人民調解工作室的建立不能僅僅依靠法院之力，各基層法院分別與當地縣委、縣政府取得聯系，與當地司法局、縣人民調解委員會、工會、婦聯、勞動仲裁等相關部門、組織進行溝通聯絡、取得其對人民調解工作室的支持、配合。

通過幾年的探索與努力，人民調解工作室的建設在各個基層法院都初見成效。它們在解決民商事糾紛、節約行政成本和訴訟資源、提高辦案效率和鈍化矛盾方面都起到了極大的作用。同時，我們也要看到人民調解工作室在很多機制配備方面還存在著很多的不足，這些不足同時也在一定程度上影響了人民調解工作室功能的發揮，主要有以下四方面的困境：

1．案多人少的問題。以儀征市人民法院為例，現聘請專職人民調解員5名，其中鄉鎮法庭各一名，人民調解室2名。人民調解室成立3個月以來，共處理案件110件，案件數量大，種類多，各種矛盾復雜。案多人少，工作負荷重，必然導致部分案件不能過細的做調解工作，從而給當事人申請司法確認帶來難度。

2．調解缺乏資金和物質支持。由于各基層法院經費及預算有限，很難有能力聘請足夠數量的人民調解員，以及給予人民調解室較好的辦公條件和必要的辦公經費，這也是影響人民調解效果的部分原因。

3．調解人員司法素養參差不齊。人民調解法第十三條以及第十四條規定，人民調解員由人民調解委員會委員和人民調解委員會聘任的人員擔任。同時，人民調解員應當由公道正派、熱心人民調解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任。由此可以看出，人民調解員并不如法院檢察院遴選法官、檢察官一般，經過嚴格考察，層層篩選，并且經過系統的法律教育，具有較完備的法律知識。并且有部分人民調解員調解糾紛時習慣于側重思想教育和道德教育感化方式，而不是依靠法律、制度和政策來解決糾紛，這樣的做法容易導致偏離法制的軌道，損害人民調解的公正性和合法性。

4．調解協議實現效果不佳。人民調解法規定，再經過人民調解員的調解之后達成的協議，經當事人簽字，調解員簽字以及調解委員會蓋章之后，調解協議生效，具有履行義務的效力。但是需要注意的是，該協議雖有法律效力，但是其不具有強制執行的效力。當然，人民調解法同時也規定了，對于擔心調解協議得不到有效的履行，一方當事人可以通過有權法院進行司法確認，來確定調解協議的執行，但是這個司法確認必須通過當事人申請才行，同時法院需對調解協議進行實質審查，如果調解協議無效，那么當事人之間之前所作的調解全都歸于零，民事糾紛實質上并沒有得到有效的解決，也造成了國家司法資源在一定程度上的浪費。同時另一方面，由于人民調解協議司法確認的具體程序規則尚未建立，運行流程不清晰，人民法院對于調解協議的確認程序處于無法可依的狀態，這樣勢必造成當事人對于人民調解的認可度不高。

五、如何使人民調解工作室在基層法院中得到更加有效的運用

推進基層法院人民調解工作室建設，是一項艱巨而長遠的工作，需要各個部門的共同努力。筆者所提之建議，遠遠不能滿足有效提升人民調解室功能之需要，僅以此求教于專家學者。

1.加強和其他擔負調解職能的機關、組織的交流。人民調解工作室的建立不能僅僅依靠法院之力，各級黨委和政府應從構建社會主義和諧社會的高度出發，重視人民法院的訴調對接工作。做好能夠對本地區的人民調解工作統籌安排，為法院人民調解工作提供組織保障。另外，各基層法院要密切加強與各級司法行政機關、人民調解組織、負有調解糾紛職能的行政機關、基層群眾自治組織的溝通交流，請他們積極推薦自己系統內的調解能手協助法院調解工作，或者將一部分案件委托它們進行調解，從而減輕法院人民調解工作室的工作負荷。

2．從選聘和培訓等方面入手，提高人民調解員的司法素養。選聘特邀人民調解員，應該經過嚴格審核程序。可以在公民自愿報名，人民調解組織、社區、街道、村委會、行政調解機關、工會、婦聯等單位推薦的基礎上進行選聘。特邀人民調解員最好是做群眾工作經驗豐富的街道、社區工作人員、司法助理員或人民調解組織成員，或者是工會、婦聯干部，可以是審判實踐經驗豐富的法院退休法官或人民陪審員。選聘對象必須具有良好的品行，熱心調解工作，善于與群眾溝通、聯系，且具備一定法律知識。已經聘用的特邀人民調解員，要有計劃、有步驟地進行指導和培訓。培訓可通過定期舉辦法律知識和調解技巧培訓班、邀請人民調解員到庭旁聽等方式進行，重點是增強他們的法律素養，特別是提高識別證據、認定事實和組織調解的能力

3.加強宣傳，充分尊重當事人的選擇權。可以充分利用電視、報紙、網絡等媒體，讓更多的群眾了解法院人民調解工作室的工作流程以及利用調解解決糾紛的優勢。同時，為保障當事人對特邀人民調解員的選擇權，可把特邀人民調解員的個人信息匯總分類進行管理，建立調解員信息庫，在信息庫中載入特邀人民調解員照片、個人詳細信息、履職情況以及業務特長等內容，制成履歷表，分發至各相關民事業務庭，供當事人選擇。有條件的法院還可以將相關信息統一錄入法院網站，或者存錄于立案大廳觸摸屏電腦中，方便有需要的群眾查詢挑選。

4.加強特邀人民調解員與承辦法官之間的合作，簡化確認程序。當事人選擇特邀人民調解員進行調解的，特邀人民調解員應和承辦法官密切合作，簡化司法確認程序，最大程度的實現調解效果。具體的合作方式可以包括：第一，與審判案件的法官共同進行調解，從不同的視角提出調解意見，形成一個具有更強調解能力的"團隊"，促成調解協議的達成；第二，按照法官提供的方案和"自由裁量度"，與法官分開進行調解。如有調解成功的可能，則立即轉給審判案件的法官處理，從而簡化確認程序，盡快實現調解目標；第三，協助法官了解案件的情況，并將所了解案情及時告知法官，為案件的下一步進行作一些準備工作，搜集有關材料，或者分別做當事人的說服教育工作，等等。無論采用哪種合作方式，法官與特邀人民調解員之間都應當有一定分工，分清主次，相互配合，共同實現調解解決的目標。

5.完善人民調解工作室的考核考評機制。要鼓勵民事法官利用特邀人民調解員制度化解矛盾，對于訴調對接工作成績突出的法官，要在法官業績考評、獎勵晉升等方面予以體現。對特邀人民調解員付出的勞動應該給予相應的報酬。這是對他們勞動價值的尊重，也只有這樣才能調動他們參與調解的積極性，讓參與調解成為他們的分內工作而不只是義務性工作。加強對特邀人民調解員的管理。要健全調解員隊伍，不斷更新調解員信息庫。定期編制調解案件進程管理表，對調解員的履職情況進行詳細記錄，對調解員參與調解案件數量、調解成功率、調解工作特點進行匯總整理，定期對調解員進行考核。對于工作成績顯著的要進行相應的物質與榮譽獎勵，對于調解工作積極性不高的應適時做出相應調整。

結  語

美國學者埃里克森在其《無需法律的秩序》一書中的最末一句告誡說:"法律制定者如果對那些會促成非正式合作的社會條件缺乏眼力，他們就可能造就一個法律更多但秩序更少的世界。"（2）人民調解工作室的建立符合多元化糾紛解決機制潮流，符合我國的法律文化傳統，符合"公正與效率"的工作主題，符合基層法院的審判實際，符合司法制度現代化改造的時代要求。應當加快人民調解工作室建設，不斷挖掘能動司法的合理因素解決不斷出現的矛盾沖突，維護社會穩定，構建和諧社會。

注  釋：

（1 湯蘇文：）《訴調對接-社會矛盾糾紛裁判機制新探索》，載2010年 3月15日人民法院報。

（2） [美]羅伯特·C·埃里克林：《無需法律的秩序-鄰人如何解決糾紛》蘇力譯，中國政法大學出版社2003年版，第 354頁。