摘  要：聽證程序作為實(shí)現(xiàn)程序正義的具體措施之一，在實(shí)現(xiàn)政府行為的公開、公正、透明和確保公民的合法權(quán)益不受侵犯方面,起著非常重要的現(xiàn)實(shí)作用。而在行政決策過程中設(shè)置聽證程序，讓參加聽證會(huì)的各方代表就所提供的決策備選方案的優(yōu)劣充分發(fā)表自己的看法，可達(dá)到集思廣益的目的。目前，我國在行政決策領(lǐng)域引入聽證制度尚處于起步階段，還需要人們?cè)诙喾矫孀鞒雠Γ瑥亩孤犠C制度不斷得到完善。

關(guān)鍵詞：行政決策；聽證制度；行政參與

2002 年1 月12 日，國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)在北京主持召開了我國第一個(gè)全國性的行政決策聽證會(huì)--部分旅客列車車票實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)方案聽證會(huì)。[1]此次聽證會(huì)的召開具有十分重要的意義，因?yàn)檫@是我國首次將聽證制度應(yīng)用于行政決策領(lǐng)域。但由于我國在行政決策領(lǐng)域引入聽證制度尚處于起步階段，現(xiàn)在還存在許多問題。因此,本文將對(duì)我國現(xiàn)有的行政決策聽證制度現(xiàn)狀進(jìn)行分析, 并探討對(duì)我國行政決策聽證制度的完善。

一、我國行政決策聽證發(fā)展的現(xiàn)狀及不足

行政決策本來不是一個(gè)法律范疇中的概念，而是一個(gè)行政管理中的概念，在不同的工具書及文獻(xiàn)中的定義略有不同[2]，但總的來說，是指國家行政機(jī)關(guān)為行使政府職能，對(duì)所要解決的問題，依法擬訂方案或選擇方案的過程。行政決策聽證的適用領(lǐng)域在中國由單行法規(guī)定，目前主要適用于政府的定價(jià)行為、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，范圍較窄。[3]且總的來說，目前《價(jià)格法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律所確定的聽證程序被具體的法規(guī)、規(guī)章以及各級(jí)規(guī)范性法律文件細(xì)化，具有較強(qiáng)的操作性，但是也顯現(xiàn)出了一些不足，如法律法規(guī)的數(shù)量少，效力位階低，未成體系、現(xiàn)有的法律規(guī)定也多存在不明確、少操作性，以及在制度落實(shí)當(dāng)中存在不力情況等。

（一）立法上的不足--制度缺失

  法律制度設(shè)計(jì)的缺失主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

  （1） 缺乏統(tǒng)一的行政立法規(guī)定

由于缺乏統(tǒng)一的行政程序法,我國行政決策聽證規(guī)則往往由各單行法規(guī)定,這就容易造成不同決策領(lǐng)域、不同地區(qū)實(shí)行不同的聽證規(guī)則,不利于法治統(tǒng)一,而且聽證程序、聽證范圍、聽證主體等在很大程度上取決于法律的明確規(guī)定,法律沒有規(guī)定的,行政機(jī)關(guān)如果不主動(dòng)采取,就不利于公民更好地參與。

(2) 現(xiàn)有的法律規(guī)定缺乏操作性

 我國《價(jià)格法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》都只規(guī)定可以采取召開聽證會(huì)形式聽取意見，未規(guī)定任何程序規(guī)則，影響了聽證制度的運(yùn)行效果。此外，聽證制度的程序也存在不合理。一是聽證代表名單保密,妨礙了代表與被代表者的交流。二是聽證會(huì)組織部門遞交聽證代表材料的時(shí)間太短,準(zhǔn)備時(shí)間不夠。三是聽證會(huì)時(shí)間短,很難保證其對(duì)決策真正發(fā)揮作用。

（二）實(shí)施中的困境--制度虛置

(1) 行政決策聽證信息不對(duì)稱。聽證應(yīng)是公眾參與政府決策的一個(gè)組成部分,是解決社會(huì)利益沖突、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的一個(gè)機(jī)制。相對(duì)人在聽證會(huì)前可以從行政主體獲得涉及自己的信息,也可以從聽證會(huì)上獲取行政主體開放的信息。然而,現(xiàn)在有些聽證會(huì)相對(duì)人卻無法獲得相關(guān)信息,更無法運(yùn)用足夠?qū)ΨQ的信息,結(jié)果聽證會(huì)往往成了信息發(fā)布會(huì),對(duì)行政行為的合法和公正并沒發(fā)揮多少作用。

(2) 聽證代表產(chǎn)生方式缺乏透明性。行政決策聽證會(huì)體現(xiàn)了行政決策的民主、公開,應(yīng)當(dāng)讓受決策影響的各利益主體都能參與。目前我國行政決策聽證代表產(chǎn)生的方法:一是選擇一些人大代表或政協(xié)委員作為參加聽證會(huì)的常任代表;二是推薦與選拔相結(jié)合,從各地、各部門推薦的報(bào)名者中,通過隨機(jī)抽取產(chǎn)生代表。這樣產(chǎn)生的代表難以真正代表相關(guān)利益群體的意見,影響了聽證會(huì)的效果。

二、完善行政決策聽證的制度建設(shè)

分析問題是為了解決問題，通過前文對(duì)我國行政決策聽證發(fā)展現(xiàn)狀以及發(fā)展中存在的主要問題，筆者擬在下文提出完善我國行政決策聽證的對(duì)策。正確的觀念是正確行為的先導(dǎo)，因此筆者認(rèn)為首先應(yīng)該在全社會(huì)培養(yǎng)程序法理念；而任何一種新制度形式在初期發(fā)展中，其核心問題就是制度程序如何構(gòu)建，由此解決問題的根本方案就是：構(gòu)建系統(tǒng)化地行政決策聽證制度。

（一）必須更新觀念，注重程序法理念的培養(yǎng)

觀念是行為的先導(dǎo)， 無論是政府還是公民，樹立正確的程序法觀念對(duì)民主政治建設(shè)，對(duì)我國在行政決策領(lǐng)域引入聽證制度都至關(guān)重要。一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)做好有關(guān)聽證制度的宣傳工作，使廣大人民群眾深入透徹地了解這一制度的作用，從而更好地發(fā)揮聽證會(huì)的作用；另一方面，廣大群眾應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)參政議政的意識(shí)，積極行使人民當(dāng)家作主的權(quán)利，勇于參與到行政決策的過程中，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。在我國這樣一個(gè)沒有民主參政傳統(tǒng)的國家，觀念上的更新對(duì)聽證制度的完善和施行起著不可忽視的重要作用。

(二) 逐步擴(kuò)大和明確行政決策聽證程序的適用范圍

行政決策聽證的適用領(lǐng)域在我國是由單行法規(guī)定, 目前主要適用于行政立法、政府的定價(jià)行為、城市規(guī)劃等領(lǐng)域, 范圍狹窄。結(jié)合我國現(xiàn)有的立法狀況和行政決策聽證程序的實(shí)踐，筆者認(rèn)為從法律制度上確立行政決策聽證范圍可以遵循以下思路：一是根據(jù)現(xiàn)實(shí)承受能力，通過頒發(fā)單行法逐步擴(kuò)大的原則；二是在立法技術(shù)上應(yīng)采用聽證為原則，不聽證為例外。當(dāng)然，在實(shí)踐中，我們應(yīng)當(dāng)平衡適用行政聽證程序所帶來的人財(cái)物力耗費(fèi)和綜合效益，在成本不大于效益原則的前提下，較簡便的聽證會(huì)甚至是書面的征求意見等簡易的聽證程序也是允許的。

(三) 確定聽證參與人的法定資格

1、聽證代表--健全行政決策聽證代表遴選機(jī)制

聽證制度的核心是程序的合法與公正。現(xiàn)在人們對(duì)聽證代表議論最多的是聽證代表產(chǎn)生的過程不公開、不透明，代表的比例不合理。因此，聽證代表的產(chǎn)生，應(yīng)該增加透明度。聽證代表包括兩類人，一類是利害關(guān)系人，另一類是專家。對(duì)于這兩類人。應(yīng)該采取不同的擇選標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于前者，應(yīng)以利益為標(biāo)準(zhǔn)，即代表有一定的廣泛性；并兼顧到聽證代表結(jié)構(gòu)的合理性，使制約機(jī)制達(dá)到最佳效果。對(duì)于后者，應(yīng)以專業(yè)素質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)雖然具有豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)某些專業(yè)性技術(shù)性的行政決策獨(dú)自承擔(dān)有點(diǎn)顯得力不從心，因此，保證聽證會(huì)中有一定的專家代表，即聽證代表的專業(yè)素質(zhì)往往對(duì)聽證會(huì)的成功與否起到?jīng)Q定性作用。

2、聽證主持人

聽證主持人是一個(gè)處于中立地位的中間人, 不一定是政府部門,地位的中立有利于提高聽證的公信力和避免公眾對(duì)聽證公正性的無端猜忌。有關(guān)法律、法規(guī)沒有涉及到聽證由誰主持, 但在實(shí)際操作中由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定為多, 主持人很難獨(dú)立主持聽證, 這就可能影響行政決策的公正性。聽證主持人主要由專家、學(xué)者、人大代表等組成, 他們要負(fù)責(zé)對(duì)聽證參加人進(jìn)行引導(dǎo)并對(duì)其所提供的證據(jù)進(jìn)行初步評(píng)估, 他們要參與到價(jià)格聽證的整個(gè)過程, 對(duì)聽證的全過程進(jìn)行監(jiān)督, 這樣才較客觀、公正。

(四) 完善行政決策聽證的程序

在"公眾直接參與式"的行政決策聽證中, 參與程序是否公開透明、是否科學(xué)合理、是否公平公正是決策成功的關(guān)鍵性因素。這樣的保障就是公眾參與決策的步驟、順序、方式、形式和時(shí)間以及關(guān)的程序性制度的規(guī)范化設(shè)定。

1、聽證程序的啟動(dòng)

我國的決策聽證程序通常由政府主動(dòng)啟動(dòng), 個(gè)別情況下也可由利益相關(guān)人申請(qǐng)啟動(dòng), 但法律需要對(duì)啟動(dòng)程序和啟動(dòng)者作出具體明確的規(guī)定。聽證事先必須以淺顯易懂的文字公告,行政決策聽證程序的最主要啟動(dòng)方式是通知。

2、聽證的過程

聽證過程要透明。但是，現(xiàn)在許多行政機(jī)關(guān)所提供的信息都是不充分的。信息公開不充分，使公眾無法充分、正確地表達(dá)意見，影響了聽證會(huì)對(duì)做出科學(xué)、客觀的行政決定所起的作用。從聽證的前期工作到聽證現(xiàn)場，最后到聽證結(jié)果以及有關(guān)說明，整個(gè)過程都要完全公開，使媒體能完整地報(bào)道聽證過程，使沒有參加聽證會(huì)的群眾也盡可能多地了解聽證會(huì)的情況，從而知道行政機(jī)關(guān)的決策是如何制定出來的，增加行政決策的透明度。

3、聽證的結(jié)果  

聽證會(huì)制度必須貫徹卷宗原則。行政機(jī)關(guān)經(jīng)過聽證做出行政決策的依據(jù)之一是忠實(shí)記錄聽證過程的案卷，未在聽證會(huì)程序中考慮或質(zhì)證的事實(shí)、證據(jù)或者觀點(diǎn)不得對(duì)最后決定產(chǎn)生任何影響。對(duì)群眾的意見未予采納的應(yīng)適當(dāng)說明理由，若是行政機(jī)關(guān)違背這一原則，群眾可以對(duì)此提起司法審查，以防止行政決策聽證流于形式。

聽證筆錄, 就是聽證中對(duì)行政決策利害關(guān)系人對(duì)聽證事項(xiàng)意見的內(nèi)容記錄。在正式聽證中, 聽證主持人應(yīng)當(dāng)聽取聽證參加人的意見, 并將之形成聽證筆錄,聽證筆錄是行政裁決者與聽證當(dāng)事人之間的聯(lián)系的根本方式,各國的行政程序法都規(guī)定, 聽證必須制作相應(yīng)的筆錄。

4、聽證的方式應(yīng)多種多樣

王名揚(yáng)教授在《美國行政法》一書中提出聽證可以劃分為正式聽證和非正式聽證，[4]一般認(rèn)為，正式聽證，意指"行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)和作出行政決策時(shí)，舉行正式的聽證會(huì)，使當(dāng)事人得以提出證據(jù)、質(zhì)證、詢問證人，行政機(jī)關(guān)基于聽證筆錄作出決定的程序"；非正式聽證，意指"行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出行政裁決時(shí)，只須給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機(jī)會(huì)，以供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)無須基于筆錄作出決定的程序"。[5]因此，在以后的行政決策中，我們可以采取以正式聽證為主，以非正式聽證為輔的聽證方式，以保證行政機(jī)關(guān)的工作效率。

(五) 建立、健全行政決策聽證的監(jiān)督和救濟(jì)途徑

公民在行政決策聽證中應(yīng)當(dāng)享有請(qǐng)求救濟(jì)權(quán), 但對(duì)于公民聽證權(quán)受到侵犯能否直接起訴、公民認(rèn)為決策不明智不合理的救濟(jì)和認(rèn)為決策違法的救濟(jì)是否有不同的路徑等問題, 我國現(xiàn)行法律沒有相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為，在我國應(yīng)當(dāng)盡快建立行政決策聽證的救濟(jì)制度,當(dāng)事人享有請(qǐng)求有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)聽證決定進(jìn)行審查的權(quán)利, 當(dāng)事人或向行政機(jī)關(guān)申訴或可以直向法院起訴、或必須先向行政機(jī)關(guān)申訴, 在窮盡了行政救濟(jì)之后才可以向法院起訴, 這樣才使得聽證程序的規(guī)制完整無缺, 成為科學(xué)的一項(xiàng)行政制度。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王萬華, 景利. 《中國行政決策聽證的現(xiàn)狀及問題》 .法制日?qǐng)?bào). 2003 - 12 - 18.

[2] 劉武俊.《 聽證的法理意義》 . 南方周末, 2001 - 07- 27.

[3]王萬華，《中國行政決策聽證的現(xiàn)狀及問題》，《法制日?qǐng)?bào)》，2003年12月18日，A3版

[4]王名揚(yáng)，《美國行政法（上）》，中國法制出版社，1995年版，第418頁，第493頁

[5]應(yīng)松年，《行政程序法立法研究》，中國法制出版社，2001年版，第518-519頁