摘  要：初查制度是在我國刑事案件查辦中逐漸發(fā)展起來的一項獨有的查案制度,在實踐中已幾乎成為偵查機關(guān)辦案的必經(jīng)程序。它在保證案件的順利偵破以及篩查不實報案、控告、舉報，節(jié)省法律資源等方面發(fā)揮著顯著的功效。然而，由于我國刑事訴訟法并沒有明確采用"初查"這一概念,且刑事訴訟法對立案前調(diào)查的相關(guān)規(guī)定又較為粗疏,導(dǎo)致了實踐中初查存在許多不規(guī)范的地方,直接影響了初查所獲證據(jù)的使用。同時司法解釋中僅將初查界定為立案前的審查和調(diào)查,但現(xiàn)實中初查又具有偵查之含義,而我國的偵查開始之前必須經(jīng)過立案程序,由此人們對初查制度的必要性和合法性產(chǎn)生了質(zhì)疑。故而，認真深入的研究和探討初查制度,對于確保查辦犯罪案件工作的健康發(fā)展,從而促進我國刑事訴訟立法的進一步完善,具有十分重要的意義。本文將從探討初查的概念和法律性質(zhì)、初查制度存在的問題及原因入手,在此基礎(chǔ)上對初查制度的完善提出自己的建議和設(shè)想。

 

關(guān)鍵詞：初查權(quán) 合法性  缺陷  完善

 

 

刑事立案初查之現(xiàn)狀

 

一、初查制度的基本法律淵源。

 

“法律監(jiān)督是一種追究性的法律權(quán)力。一切違反憲法和法律的行為都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，這是憲法和法律權(quán)威的基本體現(xiàn)。法律監(jiān)督必然包括法律追究。”［1］當(dāng)然，法律監(jiān)督權(quán)的行使，也不能侵犯人權(quán)。為了保障相對人的人權(quán)，在沒有基本的違法犯罪事實的情況下，不能對相對人采取影響其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的強制性措施，但實踐中又存在著大量的控告、舉報等材料不斷涌現(xiàn)且難辨真?zhèn)危诖饲樾蜗聦Υ祟惒牧线M行甄別篩查的初查制度便應(yīng)運而生。初查概念的第一次出現(xiàn)是在最高人民檢察院1990年11月《關(guān)于加強貪污、賄賂案件初查工作的意見》，該《意見》規(guī)定"初查工作是對貪污、賄賂案件立案前的審查。"自此之后還有如下一些文件對初查概念有過相關(guān)表述：1995年《關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》第三條將初查界定為："初查是指人民檢察院在立案前對要案線索材料進行審查的司法活動。1997年《關(guān)于檢查機關(guān)偵查工作貫徹刑訴法若干問題的意見》規(guī)定："對于控告、舉報、報案等材料，由于情況復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)審查確定是否有犯罪事實存在、需追究刑事責(zé)任。這種審查時對受理的控告、報案、舉報和自首材料進行書面審查和事實的初步調(diào)查，我們稱之為初查。"1999年9月《關(guān)于檢查機關(guān)反貪污賄賂工作若干問題的決定》第六條規(guī)定："初查是檢察機關(guān)對案件線索在立案前依法進行的審查，包括必要的調(diào)查。初查可以審查報案、控告、舉報、自首材料，接談舉報人或者其他知情人，進行必要的調(diào)查和收集涉案信息等"。江蘇省人民檢察院1999年3月出臺的《關(guān)于自偵案件初查工作的規(guī)定》第六條規(guī)定："初查是檢察機關(guān)對轄區(qū)范圍內(nèi)的犯罪線索進行立案前的書面審查和初步調(diào)查取證的司法活動"。從上述司法文件我們也不難看出，司法機關(guān)對辦案實踐中初查現(xiàn)象認識的是在不斷深化發(fā)展中的：從僅僅規(guī)定對污賄賂犯罪以及要案的適用初查到對轄區(qū)內(nèi)所有案件線索的適用初查；從一般性和原則性的解釋發(fā)展到內(nèi)容明確、具體內(nèi)涵外延不斷擴展的完整定義。

 

二、刑事立案初查權(quán)的定義

 

關(guān)于初查的切實定義，目前司法界說法并不統(tǒng)一。1995 年最高人民檢察院通過的《關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》第 3 條規(guī)定"初查，是指人民檢察院立案前對要案線索材料進行審查的司法活動。"高人民檢察院于 1999 年頒布的《關(guān)于檢察機關(guān)反貪污賄賂工作若干問題的決定》第 6 條規(guī)定"初查是檢察機關(guān)對案件線索在立案前依法進行的審查，包括必要的調(diào)查"。此外，也有實務(wù)界人士認為： "初查是指受理案件線索以后，立案偵查之前進行的一般性調(diào)查，即案件進入訴訟程序前的階段性調(diào)查"。本文筆者從控告申訴檢察部門實務(wù)中行使職能的角度，認為初查是指控告申訴部門在立案前依法進行的，對本部門受理的案件線索是否應(yīng)當(dāng)進入立案程序，所進行的非訴訟性質(zhì)的調(diào)查活動。其任務(wù)是查明應(yīng)否進入立案程序，重點是進一步核實公安機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)立案偵查和是否沒有立案偵查的事實、證據(jù)。初查的目的是通過對犯罪線索的初步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)是否存在犯罪事實以及是否需要追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任，以作為進一步的調(diào)查或立案的事實依據(jù)。

 

二、實踐中初查權(quán)的行使情況

 

最高人民檢察院于1998年發(fā)布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第128條明確規(guī)定了初查的基本措施和手段，即在刑事案件初查過程中可以進行詢問、查詢、勘驗、鑒定、調(diào)取證據(jù)等不限制被查對象人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的措施，不得對被查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對象的財產(chǎn)。然而在司法實踐中，初查的以上具體措施看似已十分完善，但控告申訴部門在實際操作中卻存在不少困難。第一，規(guī)則中雖然明確了詢問、查詢、勘驗、鑒定、調(diào)取證據(jù)等五種執(zhí)行措施，但是卻僅僅對不得對被查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對象的財產(chǎn)的初查原則進行了說明。在實際的初查工作中，卻沒有具體的實施細則，使得實際操作程序難以把握。即使在最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于檢查機關(guān)反貪污賄賂工作若干問題的決定》中明確初查的工作內(nèi)容及原則，初查一般不公開進行，一般不接觸被查對象，初查可以進行詢問、查詢；可以請舉報人、知情人和紀(jì)檢監(jiān)察、審計等機關(guān)、單位協(xié)助調(diào)查。卻仍只是明確了詢問、查詢這兩種初查措施。對初查的內(nèi)容沒有進行實質(zhì)性的完善和補充，無形之中又進一步縮小了控告申訴部門進行初查的范圍，減少了初查的執(zhí)行措施和手段。而在司法實踐中，控告申訴部門在進行初查的工作中卻與現(xiàn)行規(guī)定，卻存在一定沖突。如以上規(guī)則規(guī)定，初查不得對被查人進行人身限制，不得對被查對象的財產(chǎn)采取強制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對象的財產(chǎn)，即初查一般情況下不得限制被對象的人身和財產(chǎn)自由，但是在實踐中初查不限制自由原則在法定的情形下是存在變通情況的。如遇到初查對象毀滅罪證、準(zhǔn)備利用其持有的外國護照或簽證等出逃等情況需要做緊急處理的，以及涉及恐怖主義、毒品、涉槍、涉黑等惡性犯罪案件中，檢察機關(guān)則可以根據(jù)現(xiàn)實的情況需要作出先行拘留、逮捕等必要的強制措施的。

 

另一方面，控告申訴部門與偵查監(jiān)督部門共同行使初查權(quán)的制度在實踐中存在一定弊端：一是此種齊頭共管的模式把初查權(quán)人為地分割開來，不可避免地容易導(dǎo)致各部門之間的相互推諉或者沒有真正負責(zé)部門的情況發(fā)生，兩個部門的工作配合效果不佳。在我國司法實務(wù)中，控告申訴部門和偵查監(jiān)督部門在人員配備上一般較弱，平時還需應(yīng)付一般事務(wù)性工作，在此種齊頭共管的初查模式下無法投放過多的精力。二是偵查監(jiān)督部門也面臨著案件多，周期短，人員短缺的實際困難，初查權(quán)的行使以及責(zé)任的承擔(dān)是兩個部門很少觸及的問題，從而導(dǎo)致初查權(quán)在申訴控告檢察部門的行使差強人意。

 

我國刑事初查的制度缺陷及存在的問題

 

一、初查權(quán)的合法性基礎(chǔ)存在疑問。

 

在司法實務(wù)中，一部分人認為，最高人民檢察院在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第128條中"初查過程中可以進行詢問、查詢、勘驗、鑒定、調(diào)查證據(jù)等"屬于偵查活動的內(nèi)容，也即是說最高人民檢察院這一司法解釋，與《刑事訴訟法》關(guān)于在立案后才能采取偵查措施的規(guī)定是相沖突的。因此，實踐中出現(xiàn)的初查沒有法律上的依據(jù)。

 

二、初查階段偵查手段、措施單一，難以適應(yīng)日益復(fù)雜多變的現(xiàn)實發(fā)展。

 

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，初查采用的手段主要是詢問、查詢、勘驗、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等措施，且"不得對被查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對象的財產(chǎn)"。這一規(guī)定無疑是把初查適用的措施限定在少數(shù)幾種傳統(tǒng)的取證方式上，而不能具體根據(jù)案情的需要適時采用取保、拘留等限制人身自由的強制措施和查封、扣押、凍結(jié)等財產(chǎn)保全措施。立法者的顧慮一是案件還沒有進入刑事訴訟程序，即尚未立案，如果貿(mào)然使用限制人身和財產(chǎn)的措施，必然會給相關(guān)人員的人身和財產(chǎn)造成不良影響；二是如果辦案人員決策不當(dāng)，還往往容易造成司法權(quán)力的濫用，影響司法權(quán)威。但這種立法初衷固然是好，卻容易束縛偵查人員的手腳，如果遇到非常情況而欲采用限制人身或財產(chǎn)的措施而不能，容易導(dǎo)致偵查時機的錯失。

 

三、初查階段所獲證據(jù)效力不明。

 

有觀點認為，從法律依據(jù)上講，依照《刑事訴訟法》的基本原理，立案才是整個刑事訴訟活動的起點，立案之前的初查在我國并沒有明確的法律依據(jù)，而檢察機關(guān)的初查活動是開始于立案之前，還沒有獲得偵查權(quán)，而刑事訴訟法關(guān)于證據(jù)搜索的規(guī)定僅僅是針對偵查程序而設(shè)定的，因此，檢察機關(guān)在初查階段所獲得的證據(jù)來作為審判證據(jù)來使用缺乏必要的法律依據(jù)，其所取得的證據(jù)不應(yīng)當(dāng)被人民法官采信。同時，檢察機關(guān)初查階段也不存在犯罪嫌疑人、被告人等法律概念，證人的身份也還不明確，在司法實踐中這一階段所做的調(diào)查筆錄通常不是"訊問犯罪嫌疑人、被告人筆錄"、"訊問證人筆錄"而是調(diào)查筆錄，因而并不符合"犯罪嫌疑人、被告人供述和辯稱"、"證人證言"等證據(jù)的法定形式。

 

四、初查權(quán)的行使主體分散、監(jiān)督困難初查權(quán)行使主體分散，監(jiān)督困難 。

 

從《關(guān)于完善人民檢察院偵查工作內(nèi)部制約機制的若干規(guī)定》規(guī)定來看，初查權(quán)歸屬職務(wù)犯罪偵查部門。但是從2004年9月 23 日最高人民檢察院頒布了《關(guān)于調(diào)整人民檢察院直接受理案件偵查分工的通知》之后，這一初查權(quán)統(tǒng)一行使的局面就被已經(jīng)打破。根據(jù)《分工通知》的規(guī)定，監(jiān)所檢察部門、民事行政檢察部門，都可以行使初查權(quán)。同時《分工通知》第 4 條還明確規(guī)定："人民檢察院其他業(yè)務(wù)部門在實施法律監(jiān)督工作中，發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪行為的，報經(jīng)檢察長同意，可以進行初查。"這就意味著檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)職能部門都擁有初查權(quán)。而在此情形下，由于多個部門都有初查權(quán)就使得對初查權(quán)的監(jiān)督變得十分困難。

 

刑事案件初查制度構(gòu)想

 

一、在刑事訴訟立法上明確檢察機關(guān)初查活動的法律地位

 

刑事訴訟基本理論認為，立案是刑事訴訟活動的開始，案件只有立案后，才算正式啟動刑事訴訟程序，步入刑事訴訟軌道。這即是說在理論上初查并不屬于刑事訴訟范疇，初查的偵查性質(zhì)也不被立法承認。而實踐中，刑訴法規(guī)定立案須具備"有犯罪事實"和"需要追究刑事責(zé)任"兩個基本條件，客觀上又要求檢察機關(guān)自偵部門在立案之前必須進行初查工作。這就導(dǎo)致了立法與實踐的矛盾，一者使初查缺乏明確的法律依據(jù)，檢察機關(guān)自行偵查案件立案前的初查只能依賴于其內(nèi)部規(guī)定和相關(guān)解釋。二者由于初查在刑事訴訟中沒有合法地位，給偵查取證工作帶來了困惑：即初查獲取的證據(jù)材料是否需要在立案后重新收集。如果需要重新收集，不僅浪費人力、財力，還存在原證據(jù)滅失的危險；如果不需重新收集，在立案前刑事訴訟程序之外獲取的證據(jù)則有非法證據(jù)之虞。實際上初查應(yīng)屬于偵查權(quán)中的一項具體權(quán)能。首先，初查的主體是檢察院和公安機關(guān)。第二，初查手段屬于偵查措施的范疇。無論是檢察院的詢問、查詢、勘驗、鑒定，還是公安機關(guān)的強制傳喚違法人員、詢問被傳喚人等，都是刑訴法明確規(guī)定的偵查措施。盡管目前刑訴法對留置和盤問這兩種措施沒有規(guī)定，但顯然盤問類似于詢問，留置則是公安機關(guān)為進一步查清情況而對違法犯罪嫌疑人采取限制人身自由的措施，類似于拘留，故都具有偵查性質(zhì)。因此，檢察機關(guān)的初查和公安機關(guān)的調(diào)查，無論是從性質(zhì)、手段和目的上看，都應(yīng)當(dāng)屬于偵查范疇。現(xiàn)行法律將檢察機關(guān)自行偵查案件立案前的初查排除在刑事訴訟程序之外，導(dǎo)致目前檢察機關(guān)自行偵查工作面臨尷尬境地。而要改變這一狀況，最簡單也是最直接的方法就是修改和完善現(xiàn)行刑訴法，將檢察機關(guān)自偵案件的初查工作納入偵查程序，明確其法律地位，并賦予相應(yīng)的偵查手段，使檢察機關(guān)的初查活動納入刑事訴訟范疇，實現(xiàn)初查與偵查的有效銜接。

 

二、明確初查所獲證據(jù)的法律效力。

 

證明能力是證據(jù)是否滿足訴訟活動對證據(jù)的基本要求，即證據(jù)是否具備進入訴訟活動的基本資格，是否具備證據(jù)的"三性"特征--客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性。刑事訴訟是一個緊密圍繞取證、舉證、質(zhì)證、認證而不斷向前推進的過程。而認證又是訴訟活動的重要環(huán)節(jié)，也是審判活動的核心。認證的內(nèi)容則包括證據(jù)能力和證據(jù)效力方面的考量。證據(jù)能力是指證據(jù)是否滿足刑事訴訟的準(zhǔn)入條件，是否具備證據(jù)資格。證據(jù)能力的關(guān)鍵是確認證據(jù)的關(guān)聯(lián)性與合法性。證據(jù)效力涉及的則是證據(jù)是否可信，即證據(jù)的可采性，關(guān)系到證據(jù)能否作為定案的依據(jù)，其作用在于用以確認可以采信的證據(jù)是否可靠以及究竟有多大的證據(jù)價值。從這兩點來講，初查證據(jù)是檢察機關(guān)收集的據(jù)以決定是否立案的重要基礎(chǔ)，具備證據(jù)的關(guān)聯(lián)性與合法性，因此初查證據(jù)具備證據(jù)能力。同時，由于初查一般不能采取強制措施，檢察機關(guān)的初查工作通常是秘密進行的，只有在外圍收集證據(jù)能夠證實被調(diào)查對象是否涉嫌犯罪，檢察機關(guān)在收集了充分的證據(jù)之后才得以解除被調(diào)查對象。因此，在立案前的初查階段被調(diào)查人的有罪交代以及相關(guān)證人的相關(guān)證詞相對于犯罪嫌疑人和證人在立案之后的證言來說，由于其受到的各方面的干擾因素更少，反而更具真實性，更具證明價值，理應(yīng)得到審判機關(guān)的采信。雖然在初查階段接受調(diào)查的主體尚未成為"犯罪嫌疑人"、"被告人"、"證人"的身份，使得初查所獲取的證據(jù)材料與立案后所獲材料在稱謂上存在一定區(qū)別，但是必須看到，此種區(qū)別僅僅是形式上的，其是調(diào)查主體相同、作證主體相同、待證事項一致，因此這種形式上的區(qū)別不應(yīng)對證據(jù)的法律效力構(gòu)成實質(zhì)意義上的影響。法律可以將初查中收集的證據(jù)種類、取證的程序及如何轉(zhuǎn)化成定案證據(jù)等問題進行具體規(guī)定，為在初查階段收集的證據(jù)材料的使用等問題提供強大的法律支持。

 

三、完善初查啟動機制

 

應(yīng)對初查做出明確規(guī)定，包括初查職權(quán)、范圍、手段、證據(jù)等各方面內(nèi)容。其次要完善立案條件。通過立法將立案條件修改為"認為存在涉嫌犯罪的事實，有可能需要追究刑事責(zé)任"，以便于正確把握，防止不及時立案，也能適應(yīng)懲治職務(wù)犯罪現(xiàn)實需要。

 

四、構(gòu)建初查監(jiān)督制約機制

 

"個人權(quán)利與國家權(quán)力的沖突與協(xié)調(diào)，是一個恒久的課題。"［2］法治時代是一個多元價值并存的時代，一味強調(diào)國家利益而忽視公民個體利益的時代已經(jīng)一去不復(fù)返。真正的法治國家、和諧社會應(yīng)當(dāng)是國家利益、社會利益、公民個體利益協(xié)調(diào)一致、和諧并存的社會，各方利益得到平等關(guān)注的社會。檢察機關(guān)作為國家公權(quán)力機關(guān)，其初查權(quán)必須在這三種利益中找到適合的平衡點、協(xié)調(diào)點，公共權(quán)力維護保障私權(quán)利是法治國家的必然要求，必須嚴(yán)禁公共權(quán)力機關(guān)的不法行為，從而確保公民權(quán)力得到應(yīng)有的保障。為此，加強對公共權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，出臺專門針對初查階段具體實施方式的司法解釋，規(guī)范初查措施的具體使用，從而使初查權(quán)對當(dāng)事人合法權(quán)益的保護落到實處，強化制度約束便是強化監(jiān)督機制、保障公民個人權(quán)益的題中之義。一是要強化舉報人、控告人的權(quán)利監(jiān)督 。修改《刑事訴訟法》，明確賦予舉報人復(fù)議復(fù)核權(quán)。鑒于現(xiàn)行法律規(guī)定，對于不立案復(fù)議權(quán)僅僅賦予了控告人（被害人）而沒有賦予舉報人的缺陷，建議規(guī)定舉報人對于檢察機關(guān)不立案決定享有異議權(quán)。同時明確控告人、舉報人行使復(fù)議復(fù)核權(quán)的具體程序。 二是建立不立案決定復(fù)議聽證制度。即由偵查監(jiān)督部門召集主持，邀請偵查部門的原初查人員、控告申訴部門人員以及不服不立案決定的控告人、舉報人參加，以相對公開的程序和形式，充分聽取偵查部門、控告人、舉報人等人員對案件處理的意見。 建立不立案理由書面說明制度。檢察機關(guān)作出的不立案決定書應(yīng)當(dāng)充分說明不立案的事實根據(jù)和法律依據(jù)，使舉報人、控告人信服。 三是要強化人民監(jiān)督員對初查權(quán)的監(jiān)督。賦予控告人、舉報人有啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的權(quán)力。即不服不立案決定的控告人、舉報人及其近親屬有權(quán)向人民監(jiān)督員提出監(jiān)督申請。檢察機關(guān)在《不立案決定書》中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定告知內(nèi)容，即"如不服本決定可以要求人民監(jiān)督員監(jiān)督"。提高人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力。人民監(jiān)督員對不服不立案決定進行審查后，經(jīng)表決多數(shù)人不同意檢察機關(guān)不立案決定意見的，應(yīng)當(dāng)提交上一級人民檢察院復(fù)核，上一級檢察院應(yīng)當(dāng)復(fù)核。上級檢察院的決定，下級檢察院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。這樣就使檢察檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督得到統(tǒng)一，使人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見具有了程序上的獨立價值。

 

 

 

注   釋：

 

［１］蔣德 海：《論 中 國 檢 察 權(quán) 的 控 權(quán) 本 質(zhì) 》，載 最 高人民檢察院檢察理論研究所：《第五屆全國檢察理論研究年會優(yōu)秀論文集》。

 

［2］龍宗智：《威脅還是保護：刑事司法中個人權(quán)力與國家權(quán)力的沖突與協(xié)調(diào)》，載 《中國律師》１９９８年第４期，第４６頁。