2011年 5月1日，《刑法修正案（八）》正式施行。修正案在《刑法》第408條后新增加了食品安全監(jiān)管瀆職罪，即"負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。"并且規(guī)定"徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰。"本文試從食品安全監(jiān)管瀆職罪的法律適用及司法實(shí)踐等方面進(jìn)行分析，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出建議。

一、食品安全監(jiān)管瀆職罪概述

（一）本罪的立法背景及概念

食品安全問(wèn)題事關(guān)國(guó)計(jì)民生，但是近年來(lái)被媒體曝光的食品安全事件層出不窮，從"地溝油"到"毒大米"，從"蘇丹紅鴨蛋"到"三鹿三聚氰胺奶粉"，從"雙匯健美豬"到"華聯(lián)染色饅頭"……食品安全事件不斷刺激著人們的神經(jīng)，并引起社會(huì)公眾對(duì)食品安全監(jiān)管的信任危機(jī)。危害食品安全事件往往與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為交織在一起。一般食品安全瀆職犯罪有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是玩忽職守類型較多；二是窩案竄案多。食品安全瀆職犯罪危害極大，但對(duì)此類犯罪的打擊力度卻較弱，如2009年6月1日實(shí)施的《食品安全法》，對(duì)監(jiān)管部門人員失職，瀆職的行為僅規(guī)定了降級(jí)、撤職、開(kāi)除等行政處罰措施，對(duì)瀆職行為人卻沒(méi)有追究刑事責(zé)任方面的規(guī)定。我國(guó)刑法在瀆職犯罪之下，單獨(dú)設(shè)立瀆職罪名，目的就是根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，針對(duì)某類犯罪加大打擊力度，因此單列"食品安全監(jiān)管瀆職罪"這一罪名，是從保護(hù)食品安全這一重大民生問(wèn)題出發(fā)，針對(duì)食品安全監(jiān)管瀆職犯罪加大打擊力度，期望增強(qiáng)對(duì)食品安全監(jiān)管部門和有監(jiān)管職責(zé)國(guó)家工作人員的威懾，從而促使負(fù)有食品安全監(jiān)管責(zé)任的國(guó)家工作人員切實(shí)履行職責(zé)，減少食品安全事件，保護(hù)人民群眾的利益。

食品安全監(jiān)管瀆職罪實(shí)際上分為兩個(gè)罪，即食品安全監(jiān)管濫用職權(quán)罪和食品安全監(jiān)管玩忽職守罪。食品安全監(jiān)管濫用職權(quán)罪，是指負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員超越食品安全監(jiān)督管理職權(quán)或者違反規(guī)定處理食品安全監(jiān)督管理公務(wù)，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的行為。食品安全監(jiān)管玩忽職守罪，是指負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重的后果的行為。

（二）本罪構(gòu)成要件

1、犯罪主體。與其他瀆職罪的犯罪主體相同，食品安全監(jiān)管瀆職罪的犯罪主體也是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，且應(yīng)當(dāng)"負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)"。依照《食品安全法》第4-6條的規(guī)定，縣級(jí)以上的部門，分別在食品的生產(chǎn)、加工、流通、銷售等環(huán)節(jié)依法進(jìn)行履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任，而縣級(jí)以上的人民政府"統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作"。因此，該罪名的主體應(yīng)為"負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員"，即食品安全的監(jiān)管工作賦予衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門，以及縣級(jí)以上政府有關(guān)工作人員，商務(wù)、海關(guān)、環(huán)境保護(hù)、教育行政等部門的工作人員，并且這些部門的工作人員需具備一定的監(jiān)管職權(quán)。食品安全監(jiān)管職責(zé)是指法律法規(guī)規(guī)定食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行食品安全監(jiān)管的職權(quán)范圍與職責(zé)要求,包括食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)為有效推動(dòng)食品安全監(jiān)管工作制定的相關(guān)工作職責(zé)。

2、犯罪客體。本罪發(fā)生在食品安全監(jiān)督管理領(lǐng)域，而食品安全領(lǐng)域涉及生產(chǎn)、銷售、流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)等多個(gè)環(huán)節(jié)。包括：（1）對(duì)食品(包括食品添加劑、與食品有關(guān)的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑、用于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備)的生產(chǎn)加工和食品安全管理；（2）供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品(即食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理；（3）食品流通和餐飲服務(wù)(即食品經(jīng)營(yíng))管理?！妒称钒踩ā穼?duì)食品安全監(jiān)管全程包括從食品安全事故發(fā)生前的監(jiān)管和事故發(fā)生后的監(jiān)管都做出了明確規(guī)定,違反這些規(guī)定的行為即為食品監(jiān)管的瀆職行為。如食品衛(wèi)生監(jiān)督部門違反程序批準(zhǔn)未經(jīng)檢驗(yàn)可能對(duì)人體有害的添加劑生產(chǎn)；食品衛(wèi)生監(jiān)督部門的官員到食品廠檢查工作時(shí)，走馬觀花，未經(jīng)檢驗(yàn)就加蓋了"合格"的印章；負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的政府官員受人請(qǐng)托，履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)睜一只眼閉一只眼，不經(jīng)審查就下批文；食品安全事故發(fā)生后,有關(guān)監(jiān)督管理部門的工作人員為了隱瞞事實(shí)真相、逃避責(zé)任追究而弄虛作假,導(dǎo)致重特大事故危害后果繼續(xù)、擴(kuò)大等,這些都屬于食品安全監(jiān)管瀆職犯罪行為。

3、客觀方面。本罪是結(jié)果犯。只有導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的瀆職行為才構(gòu)成此罪。只有瀆職行為，沒(méi)有發(fā)生食品安全嚴(yán)重后果則不構(gòu)成此罪，但可能構(gòu)成其他犯罪。 

（三）本罪與其他瀆職罪的區(qū)別

在刑法修正案(八)實(shí)施后，須正確界定食品安全監(jiān)管瀆職罪與刑法第九章規(guī)定的其他瀆職罪間的區(qū)別。

1、食品安全監(jiān)管瀆職罪與商檢徇私舞弊罪、商檢失職罪、動(dòng)植物檢疫徇私舞弊罪、動(dòng)植物檢疫失職罪的區(qū)別。商檢、動(dòng)植物檢疫部門等有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在對(duì)食品安全履行監(jiān)管職責(zé)過(guò)程中，因?yàn)^職失職發(fā)生重大食品安全事故，或者發(fā)生與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果，則定食品安全監(jiān)管瀆職罪；如果沒(méi)有造成重大食品安全事故或造成與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果的，應(yīng)分別按商檢徇私舞弊罪、商檢失職罪、動(dòng)植物檢疫徇私舞弊罪、動(dòng)植物檢疫失職罪定罪處罰。

2、食品安全監(jiān)管瀆職罪與濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪的區(qū)別。衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門、質(zhì)量監(jiān)督部門等有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在對(duì)食品安全履行監(jiān)管職責(zé)過(guò)程中，因?yàn)^職失職發(fā)生重大食品安全事故，或者發(fā)生與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果，則定食品安全監(jiān)管瀆職罪；如果沒(méi)有發(fā)生上述后果，則應(yīng)按濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪定罪處罰。

二、食品安全監(jiān)管瀆職罪在實(shí)踐中存在的幾個(gè)問(wèn)題

1、“重大食品安全事故”和“嚴(yán)重后果”的界定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。《刑法修正案（八）》中對(duì)食品安全監(jiān)管瀆職罪的處罰規(guī)定對(duì)打擊食品安全瀆職犯罪有了處罰標(biāo)準(zhǔn)，但是，對(duì)于什么情況屬于"重大"，什么情況屬于"嚴(yán)重后果"，什么情況屬于"特別嚴(yán)重后果"，在刑法修正案八中沒(méi)有給予具體細(xì)化規(guī)定。由于食品安全監(jiān)管瀆職罪是結(jié)果犯，因此，確定食品安全造成的危害后果是認(rèn)定該罪的必備要素。2006年頒布的《國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》對(duì)于食品安全、食品安全范圍等概念作了明確界定，但對(duì)食品安全事故如何界定，還沒(méi)有法律上的規(guī)定。依據(jù)檢察機(jī)關(guān)處理重大責(zé)任事故等案件的司法實(shí)踐，事故通常應(yīng)從死亡、重傷、輕傷人數(shù)，以及導(dǎo)致的直接或間接經(jīng)濟(jì)損失等方面予以界定。因此，食品安全事故應(yīng)從輕傷、重傷、死亡人數(shù)，以及導(dǎo)致的直接、間接經(jīng)濟(jì)損失等方面予以界定與細(xì)化。此外，由于食品安全事故存在著間接損失的不可預(yù)知性，如加入三聚氰胺的奶粉所造成的嬰兒的實(shí)際傷害和損失是無(wú)法估量的，因而在界定安全事故標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除了考慮傳統(tǒng)項(xiàng)目，還應(yīng)考慮年齡等其他因素。

2、本罪是否可作為危險(xiǎn)犯認(rèn)定的問(wèn)題。食品安全事故有時(shí)具有一定"潛伏性"，出現(xiàn)了食品安全問(wèn)題，一段時(shí)間內(nèi)看不到"嚴(yán)重后果"，但日積月累后果會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。筆者認(rèn)為食品安全監(jiān)督瀆職犯罪可作為一種危險(xiǎn)犯來(lái)認(rèn)定，即因國(guó)家工作人員的瀆職行為，將公眾安全置于危險(xiǎn)狀態(tài)，雖未產(chǎn)生個(gè)體或者群體的危害結(jié)果，但是涉案金額巨大或者特別巨大，即可以認(rèn)定為造成了嚴(yán)重后果，構(gòu)成瀆職行為，甚至是瀆職犯罪行為。這樣有利于加大打擊力度，因此期待相關(guān)配套的司法解釋和立案標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，以便于新法的實(shí)施?！　?span lang="EN-US">

3、關(guān)于不同受害對(duì)象立案標(biāo)準(zhǔn)的把握問(wèn)題。有關(guān)專家曾對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)提出過(guò)自己的建議，其中關(guān)于學(xué)校師生提出了特別的意見(jiàn)：食品安全監(jiān)管濫用職權(quán)案導(dǎo)致10人以上，或者學(xué)校師生5人以上嚴(yán)重食物中毒或其他嚴(yán)重食源性疾患的，可以立案。筆者對(duì)此存在異議，基于"法律面前人人平等"的原則，老師不應(yīng)特殊照顧，只有學(xué)生具有特殊性。另外，從幼兒園到大學(xué)，不同年齡段的學(xué)生也有區(qū)別，因?yàn)橐蝗河變簩W(xué)生食物中毒可能引發(fā)的后續(xù)病變，與一群大學(xué)生是不同的。因此，根據(jù)年齡劃分更為科學(xué)，可以造成未成年人5人以上或者成年人10人以上嚴(yán)重食物中毒或其他嚴(yán)重食源性疾患的作為立案標(biāo)準(zhǔn)比較適宜。

三、食品安全監(jiān)管瀆職侵權(quán)犯罪的查處

我國(guó)的食品安全監(jiān)管有著環(huán)節(jié)多、涉及部門多、監(jiān)督的覆蓋程度受概率影響等特點(diǎn)。食品安全由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)地里的食品、服務(wù)業(yè)委負(fù)責(zé)動(dòng)物屠宰、生產(chǎn)環(huán)節(jié)由質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)監(jiān)管、流通環(huán)節(jié)由工商局負(fù)責(zé)監(jiān)管、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)則由食藥監(jiān)局負(fù)責(zé)監(jiān)管。因此，在查辦瀆職犯罪時(shí)可能存在以下情況：第一，相關(guān)部門職能有交叉或空白，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，難以認(rèn)定；第二，調(diào)查環(huán)節(jié)多、相對(duì)調(diào)查時(shí)間較長(zhǎng)，證據(jù)容易滅失、偽造；第三，涉及相關(guān)部門利益，查辦阻力較大。

對(duì)于食品安全監(jiān)管瀆職侵權(quán)犯罪行為的認(rèn)定，即在食品安全監(jiān)管過(guò)程中判斷是否濫用職權(quán)或者玩忽職守，關(guān)鍵在于犯罪主體的主觀故意、濫用職權(quán)或者玩忽職守的行為，以及有無(wú)徇私舞弊收受賄賂等情節(jié)，與造成危害后果之間的直接因果關(guān)系，看起來(lái)較為容易判斷，但是除個(gè)別重特大食品安全事件外，在食品安全監(jiān)督領(lǐng)域，要確認(rèn)其是否瀆職有相當(dāng)難度，監(jiān)管部門一方面可以借口檢測(cè)技術(shù)限制、抽樣概率問(wèn)題、監(jiān)督體系標(biāo)準(zhǔn)滯后等因素進(jìn)行辯解，另一方面部門之間責(zé)任的推諉更是讓司法機(jī)關(guān)基于管轄而無(wú)從下手。很可能的結(jié)果就是，在食品安全事故發(fā)生以后，每個(gè)部門經(jīng)調(diào)查都是恪盡職守，沒(méi)有玩忽職守和濫用職權(quán)的現(xiàn)象，最終只能把發(fā)生事故產(chǎn)生損害的原因歸咎于現(xiàn)有的監(jiān)管體制，相應(yīng)的責(zé)任人僅接受行政上的處罰，使得司法介入流于形式，難以彰顯法律本身的威懾力。因此，要使食品安全監(jiān)管瀆職侵權(quán)犯罪的查處落到實(shí)處，還要需要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的制度建設(shè)。

1、厘清關(guān)系，明確職責(zé)。進(jìn)一步明確各個(gè)監(jiān)督部門的職責(zé)范圍，建立切實(shí)可行，且行之有效的管理制度體系，確保監(jiān)管責(zé)任和行政權(quán)利沒(méi)有交叉和空白，將責(zé)任細(xì)化到實(shí)施監(jiān)管行為的個(gè)人。

2、準(zhǔn)備充分，查處有力。完善食品安全事件應(yīng)急處理預(yù)案，發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)。食品安全監(jiān)管瀆職侵權(quán)案件發(fā)生后，要迅速抽調(diào)偵監(jiān)、公訴力量組成案件質(zhì)量指導(dǎo)組，提前介入、引導(dǎo)偵查取證工作，確保了案件質(zhì)量，使案件立得準(zhǔn)、訴得出、判得了，同時(shí)又能加快提請(qǐng)逮捕、審查起訴環(huán)節(jié)的辦案時(shí)限，避免重復(fù)取證，節(jié)約訴訟資源。

3、改變模式，主動(dòng)出擊。依據(jù)現(xiàn)行偵查體制，偵查機(jī)關(guān)的被動(dòng)性特別突出，有關(guān)案件線索往往是由于犯罪分子內(nèi)部分贓不均、矛盾激化或媒體暗訪曝光而暴露出來(lái)。因此，必要時(shí)可借鑒香港廉政公署偵查職務(wù)犯罪的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施特情和臥底偵查制度就顯得極其重要。這既提高了辦案人的主觀能動(dòng)性，又有利于對(duì)重大職務(wù)犯罪的偵查和預(yù)防。

注  釋：

1、劉旭紅、李京：《試析食品安全監(jiān)管瀆職罪》，載《反瀆職侵權(quán)工作指導(dǎo)與參考》2011年第2期，第109頁(yè)。

2、同注①，第110頁(yè)。

3、李忠誠(chéng)：《論職務(wù)犯罪偵查手段和程序的完善》，載《反瀆職侵權(quán)工作指導(dǎo)與參考》2011年第2期，第51頁(yè)。