[提要]

民事訴訟中的送達是指人民法院將訴訟文書依照法定程序和方式,送交給當事人和其他訴訟參與人的一項訴訟行為。送達涉及到受送達人的各種訴訟權利和實體權利，法院首當其沖應受其法律規制，背離法律規定而實施的送達行為將無法產生應有的法律效果，從這一重要意義上說，將送達列為民事訴訟程序的一項基本制度并不為過。

及時、公正是民事訴訟程序內在價值的重要體現，而送達作為貫穿法院訴訟程序始終的重要司法活動，不僅關系著案件的正常進行，還關系著當事人權益得到及時救濟，知情權得到有效保護，抗辯權得到充分行使，使當事人間的糾紛得到公平高效審理。但是在我國現行民事訴訟制度的框架下，送達卻成為訴訟中的一個瓶頸，"送達難"問題阻礙了法院審判活動的正常開展，使審判效率難以提高，當事人利益得不到及時保障，甚至因為審理周期過長，或被告無法出庭應訴，而造成了當事人利益的損失。針對當前我國民事訴訟送達制度存在的缺陷，本文從現狀入手，并借鑒國外的成功做法，查找問題，分析原因，提出了我國民事訴訟送達制度的改革設想。

民事訴訟中的送達是指人民法院將訴訟文書依照法定程序和方式,送交給當事人和其他訴訟參與人的一項訴訟行為。 但其目的卻并非簡單地將訴訟文書交于訴訟當事人,而在于傳達訴訟信息給訴訟當事人或其他參與人,以保障"與程序的結果有利害關系或者可能因該結果而蒙受不利影響的人,都有權參加該程序并得到提出有利于自己的主張和證據以及反駁對方提出之主張和證據的機會"， 這是"正當程序"原則的最基本要求。它是法院、當事人和其他訴訟參與人之間訴訟行為的基本聯系方式，為主體之間傳遞信息提供橋梁和手段。通過實施送達，在法律上將使起訴、答辯、開庭、判決、上訴和執行等程序環環相扣，使各程序產生相應的獨立的法律效力，從而保障訴訟程序順暢、有效進行。如送達開庭傳票，原告簽收后無正當理由拒絕到庭的，將按自動撤訴處理；被告簽收后無正當理由拒絕到庭的，將被缺席審判。正是由于送達涉及到受送達人的各種訴訟權利和實體權利，故送達主體--法院首當其沖應受法律的規范和制約，其背離法律實施的送達行為將無法產生應有的法律效果。從這一重要意義上說，將送達列為民事訴訟中的一項基本制度并不為過。

我國現行《民事訴訟法》第七章第二節是關于送達的專門規定，共有八個條款（第77條至第84條），最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（以下簡稱《民訴法意見》）關于送達的規定共有十個條款（第81條至90條），另外還有最高人民法院《關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》（以下簡稱《簡易程序規定》）和最高人民法院《關于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規定》（以下簡稱《郵寄規定》）中的相關規定。

從條文內容看，總體上關于民事訴訟送達制度的規定仍比較簡單和原則。這些法律規定主要有以下內容：1、送達模式，可以分為依職權送達、當事人送達和依申請送達。英美法系國家，采當事人主義送達模式，訴訟當事人有義務將訴狀副本等送達被告。我國和一些大陸法系國家，采職權主義送達模式，法院依職權進行送達，當事人不承擔送達義務。在英、美等國家，當事人無法送達的情況下，可以申請要求法院送達，即為依申請送達。2、送達主體，我國《民事訴訟法》第七章第二節,對于送達主體既未規定送達的機關，也未規定送達人員。但從《民事訴訟法》第80條"直接送達訴訟文書有困難的,可以委托其他人民法院代為送達"和最高法院《民訴法意見》第83條"受送達人有訴訟代理人的,人民法院既可以向受送達人送達,也可以向其訴訟代理人送達。"可以推斷負責送達的機關是人民法院，實際工作中，民事訴訟送達也是一直由人民法院負責的。對具體的送達人我國沒有法律作出規定，也沒有法律可以推定，實踐中執行送達任務的通常是案件的承辦法官和書記員或司法警察。3、送達方式，我國《民事訴訟法》規定有六種。（1）直接送達，由人民法院將訴訟文書送交受送達人，由受送達人或其同住成年家屬、委托人在送達回證上簽字（該法第78條）。（2）委托送達，即受理訴訟的法院委托其它人民法院將訴訟文書送交給受送達人，受送達人在回證上簽字（該法第80條）。（3）轉交送達，受送達人是軍人或者被監禁者，法院可以通過受送達人的部隊政治機關或者監獄、勞改、勞教單位將訴訟文書轉交受送達人（該法第81條和第82條）。（4）留置送達，法院直接送達時,受送達人或其同住成年家屬拒收時，送達人員可邀請有關基層組織人員到場，將訴訟文書留在受送達人處，由送達人和在場人在回證上注明情況，視為送達（該法第79條）。（5）郵寄送達，即采用信函將訴訟文書寄給受送達人（該法第80條）。（6）公告送達，以在報紙上發布公告或張貼公告的方式告知受送達人有關訴訟事項（該法第84條）。另外涉外送達增加了外交途徑送達和按照我國參加的國際條約規定送達兩種送達方式（該法第247條第1款第1項、第2項）。4、送達證明，法院送達的訴訟文書均應附送達回證，受送達人在送達回證上簽收后，由送達人收回存卷。受送達人拒絕簽字的，由送達人在送達回執上注明情況后，收回在卷（該法第77條）。

一、我國民事訴訟送達制度現狀

為了考察我國當前民事訴訟送達情況，筆者抽查了江蘇省寶應縣人民法院已結的500件民事案件，并就這500件案件向被告送達應訴通知書、起訴狀副本和開庭傳票的情況進行了統計（詳見表格）。

送達方式      案件數量      所占比例      備注

直接送達      受送達人簽收      132 26.4      

同住成年家屬簽收     31   6.2 

留置送達      受送達人拒收      10   2    

同住成年家屬拒收     4     0.8 

郵寄送達      受送達人簽收      144 28.8      

同住成年家屬簽收     100 20  

其他情況      11   2.2 

公告送達      下落不明      51   10.2      

無法送達      12   2.4 

轉交送達      部隊政治機關轉交     1     0.2 

監獄或勞改單位轉交 3     0.6 

委托送達      1     0.2 

合計      500 100%    

寶應法院民事案件實行審判流程管理制度，所有案件都在江蘇省法院綜合信息系統（該系統是省高院開發的軟件，實行省、市、縣三級聯網）上登記管理。原告到法院立案庭或人民法庭起訴，立案庭或法庭受理后即在網上排期（每個案件上網排期時，都能看到本院某一天某段時間哪一個法庭空閑）確定開庭日期（考慮到向被告送達訴訟文書和被告15天答辯時間，開庭一般安排在20天后的某一時間），然后將開庭傳票隨受理案件通知書當即送達給原告，并要求原告填寫送達地址確認書。當天立案庭或法庭專門人員將應向被告送達的應訴通知書、副本和開庭傳票等訴訟文書，交郵政部門以"法院專遞"（EMS的一種業務）的形式郵寄給被告。立案部門將應訴訴訟文書交郵后，即將案件轉交業務庭審理。如果"法院專遞"是受送達人本人或者其成年家屬簽收即認為送達完成，否則將由業務庭安排法官助理、書記員或者法警再行直接送達。在法院人員送達過程發現被告下落不明的，或者無法向被告送達的，由送達人員形成調查材料，附入卷宗，然后進行公告送達。如果公告送達的受送達人是本省的，一般在《江蘇法制報》刊登公告；如果公告送達的受送達人是外省人，必須在《人民法院報》刊登公告。公告費用300元左右，一般由原告給付。對經濟比較困難的原告，一般采取到被告住所地張貼公告并拍照附卷的方式進行公告送達。從司法實踐看，對原告的送達沒有任何困難并且都是直接送達，存在問題的是對被告的送達。因此，筆者這次抽查的500件案件僅調查向被告送達應訴訴訟文書的情況。

從調查的數據看，在我國民事訴訟法規定的六種送達方式中，郵寄送達占51%，是使用最多的一種送達方式。寶應縣法院在2004年9月17日最高人民法院《郵寄規定》頒布前就開始使用EMS送達訴訟文書，《郵寄規定》頒布后便與郵政部門正式簽署協議，法院訴訟文書大部分由郵政部門以"法院專遞"郵寄送達。郵政部門保證"法院專遞"在縣內回執第二天送交法院，縣外回執7天內送交法院；"法院專遞"5次投遞不成功才能退回；"法院專遞"無法投遞的說明情況后可退回（收件人家長期無人、地址不詳、地址查無此人等）。目前，縣內"法院專遞"每件16元，縣外每件32元。寶應縣法院一年審結各類案件8000多件，去年"法院專遞"花費近30萬元。從調查的情況看，"法院專遞"直接由受送達簽收的占28.8%，由其同住成年家屬簽收的占20%，其他情況占2.2%。其他情況主要是指受送達人或其同住成年家屬拒收、不是同住的成年家屬代收、基層組織干部代收、同事代收、鄰居代收和郵遞員留置等情況。

在六種送達方式中，占據第二位的是直接送達，為32.6%。在最高人民法院《郵政規定》未頒布前，直接送達是最主要的送達方式，在寶應縣法院約占到80%。《郵政規定》頒布后，直接送達方式的主導地位被郵寄送達取代，甚至成了了郵寄送達的補充。在寶應縣法院直接送達的主要有三種情況，一是根據原告提供的電話通知被告到法院領取訴訟文書，被告自愿到法院領取的；二是被告居住在縣城市區的或者在收案法庭附近的；第三是"法院專遞"送達不成功的。在直接送達中，受送達人本人簽收的占26.4%，主要是受送達人本人到法院自取訴訟文書的多。

公告送達方式占12.6%。近幾年，公告送達案件逐年增多。筆者調查的寶應縣法院所在縣有90多萬人口，其中農村人口約占70%，農村人口中超過一半都在外打工或者做生意，農村人口流動性太大，造成訴訟文書無法向受送達人送達。采用公告送達有三種情形，第一種是受送達人下落不明的。如有的離婚案件一方當事人外出幾年，家中杳無音信；第二種是惡意逃避訴訟。受送達人長期在外打工或者做生意，不經常住在家中，在外也無固定居所，通過電話可以與其聯系，但其不愿意到法院領取訴訟文書或者將通訊地址告訴法院；如一借貸案件的借款人，由于債務較多，長期不敢歸家，打電話給他，他也接，對借款事實也不賴，但就是不愿到法院應訴。第三種，外地的受送達人拒收"法院專遞"，直接送達路途太遠費用太高，委托送達也沒結果。如寶應縣本地一男子娶了貴州省某山區一女子，后來夫妻發生矛盾，女子回了娘家，男子起訴要求離婚。"法院專遞"發到女子家，女子及其親屬都拒收。委托當地法院送達一直沒有回復，如果法院去直接送達兩地相距2000多公里費用太高，為了節省時間和費用法院只能采取公告送達。

留置送達方式占2.8%。在農村地區，留置送達的情況相對多一點，從調查的情況看，主要有三種情形。一是受送達人對另一方當事人有情緒。如一離婚案件，某女在外打工有了第三者，在其居所地幾乎盡人皆知，法院人員向其丈夫送達應訴材料時，其又急又氣，甚至向法院人員發火，拒絕在送達回證上簽字。二是受送達人或者其同住成年家屬文化水平低、法律意識差。他們認為簽了字，就等于承認了原告起訴的事實或者訴訟請求。如一人身損害賠償案件，法院人員在向被告送達應訴訟材料時，口口聲聲向法院人員稱："我沒有打他，是他在纏我的過程中自己跌傷的，他沒有理由告我，你們法院要調查，不應該收他的案件。"被告認為簽收了應訴材料就是承認了原告起訴的事實，故拒絕在送達回證上簽字。三是被告明知敗訴，不予配合，任憑法院處理。有的借貸案件，債務人知道欠債錢，但苦于無力還款，因此對訴訟不予理睬。

在六種送達方式中，轉交送達和委托送達適用較少，兩種送達方式合計僅占1%。客觀上當事人是軍人或者被監禁者的民事案件較少，調查的500件案件中，僅有1件當事人是現役軍人。這是一件離婚案件，女方要求與現役軍人的男方離婚，法院將應訴的訴訟文書郵寄給了軍人所在的團政治處，回執由團政治處簽收，未依法交受送達人簽字。開庭時男方參加了訴訟，說明團政治處已將應訴的訴訟文書轉交給了當事人。還有3件轉交方式送達的被告是在監獄服刑的罪犯。這3件案件均是離婚案件，法院郵寄給被告的應訴訴訟文書由受送達人簽收，這類案件法院均是就被告，到監獄去開庭。

調查的500件案件，送達證明都符合法律的規定。直接送達(包括委托、留置送達)有法院制作的格式文書--送達回證，郵寄送達有郵局回執，公告送達有情況說明和調查材料附入卷宗。

二、我國民事訴訟送達制度存在的問題

由于《民事訴訟法》對送達方式的規定略顯單一，對送達形式要件的規定過于簡單，在審判工作中已顯示出其難以適應審判實踐的需要，與審判實際存在諸多矛盾。送達已經成了訴訟中的一個瓶頸,"送達難"問題阻礙了法院審判活動的正常開展,使審判效率難以提高,也造成許多案件因送達程序違法而發回重審或進入再審,當事人的利益得不到及時保障,甚至因為審理周期過長或被告無法出庭應訴,而造成了當事人利益的損失。目前各級法院遇到的"送達難"主要表現在：

（一）送達主體不明確。

在我國民事訴訟的送達機關是人民法院，由于人民法院是機關法人，法人的行為應由具體工作人員來完成，對于具體的送達行為最終也是由法院具體工作人員來完成的。因此,有人認為,送達主體有兩層含義:一是法定職權主體,即人民法院；二是具體行為主體,即從事送達行為的法院工作人員。 我國《民事訴訟法》對送達人未予明確，訴訟中法官、法官助理、書記員和法警都可執行送達任務。法官參與送達違背了"不單方接觸原則"，背離了程序公正要求。司法的重要屬性是中立性，這是司法公信力的基礎。法官作為法律的代言人，也應該保持中立，法官與當事人之間保持適度的距離，是法官中立應有之義，法官參與送達，增加了法官與當事人的接觸機會，當事人的言行舉止就有可能影響法官的思維和判斷，使其難以保持中立地位。此外，現行審判方式下，法官的核心任務是認定證據、推理事實、適用法律和作出裁決。法官過多地參與簡單的送達任務，必然分散法官的精力，浪費寶貴的審判資源，難以保證案件的審理質量。幾年前，筆者與一名法官為一起贍養案件去向被告送達。被告見了法官相當氣憤，對法官說："你們收了我父母多少禮？他們分明是與我兄弟竄通好了來整我，你們還幫他們？"說完就把傳票撕了。我們當時很惱火，法官說了一句話："你要對你的行為負責。"回到法院，法官對我說："那家伙真是法盲，要教訓教訓他。"

（二）代收人范圍狹窄。

我國民事訴訟送達中的代收人包括受送達人及其同住的成年家屬或法人的法定代表人、其他組織的主要負責人或者該法人或組織辦公室、收發室、值班室等負責收件的人。如此狹小的簽收人范圍使得實踐中當事人或其所在單位逃避或拒絕簽收的現象屢見不鮮。而從其他國家或地區的立法看，大多數將與受送達人有特定聯系的人納入到法定簽收人范圍內。如英國民事訴訟規則規定，向公司或法人的直接送達，可采取將文書留置于企業或公司中具有高級職位的人員之方式進行。 日本新民事訴訟法第一百零六條也規定，"在就職場所之外的應送達場所未會見應受送達的人時，可以將文書交付給具有相當辨別能力的雇員及其他職員或同居人"。法國新民事訴訟法甚至規定：送達文書之副本可交給在場的任何人；如無人在場，可交給樓房的看門人；最后，還可交給任何鄰居。 法院人員經常驅車幾十里到當事人家里送達，而正趕上當事人出門不在家，如果要等當事人回家，時間不允許；如果將訴訟文書交基層組織或者鄰居轉交，又沒有法律依據，因此只有再送一次。浪費了人力財力，效率太低。

（三）送達與審限沖突。

《民事訴訟法》第135條、第146條和第159條規定:人民法院審理一審案件，普通程序應當在六個月內審結，簡易程序應當在三個月內審結，二審案件應在三個月內結案，特殊情況下才可以申請延長審限。各級法院也均把能否在審限內審結案件，作為衡量案件是否違反程序的一個重要依據；有的法院把審判案件的天數作為法官業績考評的一項指標，審理天數越短審判業績越好；社會公眾也特別注意法院審判案件的期限，甚至以此來考量法院的工作效率。由于《民事訴訟法》有關送達的規定，在實踐中存在許多缺陷，法院送達所花去的時間，占用了審理期限的很大部分。而送達工作在審判流程中只是一種簡單勞動，它不需要淵博的法律知識，也不需要豐富的審判經驗，更不需要較高的語言和文字表達能力。在送達環節上擠占有限的案件審理時間，極易造成案件審判質量的下降。筆者常遇到有的簡易程序的案件經過一個多月才完成向被告送達應訴訴訟文書程序，再加上給被告答辯的15天時間，剩余的審理時間太倉促了。因此有的案件一開過庭就要下判，沒有太多的時間做調解工作和精心撰寫法律文書。

（四）直接送達成本過高。

根據《民事訴訟法》第78條的規定:"送達訴訟文書,應當直接送交受送達人。受送達人是公民的,本人不在交他的同住成年家屬簽收；受送達人是法人或者其他組織的,應當由法人的法定代表人、其他組織的主要負責人或者該法人、組織負責收件的人簽收；受送達人有訴訟代理人的,可以送交其代理人簽收；受送達人已向人民法院指定代收人的,送交代收人簽收。"這是關于直接送達的法律規定。近年來基層法院案多人少矛盾日益加劇，直接送達方式作為送達的基本方式耗費了法院大量的人力和物力，基層法院已不堪重負。寶應縣人民法院有在編干警121人，去年受理各類案件近8000件，縣域東西長55.7公里，南北寬47.4公里，總面積1467.48平方公里。每件案件至少送達兩次（僅計算向被告送達應訴材料和裁判文書），每次至少兩人，警車來回至少行50公里（每百公里耗油10公升）。一年240個工作日，平均每兩個人一天完成4次送達，每天就要30個人才能完成任務。另外警車每年僅汽油費消耗就要50萬元左右，再加上駕駛員工資和車輛維修費，費用太高，如果到外地送達費用更高。從調查的情況看，由于法院案件日益增多，直接送達高昂的代價已使其喪失了過去在民事訴訟送達中的主導地位。

（五）委托送達效率低。

《民事訴訟法》第80條規定:"直接送達訴訟文書有困難的,可以委托其他人民法院代為送達。"何為"其他人民法院",立法和司法解釋并未作出具體規定,理論界一般理解為"受送達人所在地人民法院"。受送達人與受托法院均在同一地域的,委托送達的受托法院可能并不相同。有的法院委托受送達人所在地的基層人民法院,有的法院則委托受送達人所在地的中級人民法院甚至高級人民法院,并且在受托法院是中級人民法院或者高級人民法院時,受托法院還可能委托其下級法院送達,幾次委托下來,就不能做到及時送達,影響了訴訟效率的提高。而且在委托送達中，法律對受托法院的職責和期限沒有明確的規定。有的法院因為審判任務重，人員少，無力擔負起"額外"負擔；有的法院因為地方保護主義，不想多事。對委托法院的委托送達請求受托法院要么置之不理，要么稱找不到人。從筆者調查的情況看，近年來由于交通條件的改善和"法院專遞"的開通，委托送達有了替代方式，這種低效率的送達方式已被大部分法院放棄。

（六）留置送達條件苛刻。

留置送達具有一定的強制性,主要適用于受送達人拒絕簽收訴訟文書(調解書除外)的情況。按照《民事訴訟法》第79條的規定,進行留置送達必須同時滿足以下條件:邀請基層組織或者所在單位代表到場見證,見證人簽名,并把訴訟文書留在受送達人的住所。而在實務中要嚴格按照這些條件進行操作則有相當大的難度。首先，留置送達的場所規定太窄，如果當事人在法院，看了送達的裁判文書，因對內容不滿意，拒絕簽收，并留下裁判文書一走了之，法院無法認定是否為送達，裁判文書的生效日期更無法確定。其次，很多基層組織或相關單位的代表，由于法律沒有規定他們有見證的義務，他們常常礙于情面，在法院工作人員送達時面對受送達人拒絕簽字，不愿出面見證。此外, 有些基層組織或單位代表本身事務較多，不要說請他們見證，經常連他們人都找不到。雖然最高人民法院在《民訴法意見》和《簡易程序規定》中將留置送達條件作了放寬，但仍未能對留置送達的頑疾進行根治，留置送達的弊端依舊存在。

（七）郵寄送達主體地位未確定。

《民事訴訟法》第80條規定：直接送達訴訟文書有困難的，可以郵寄送達。2005年1月1日《郵寄規定》生效施行后,郵寄送達方式從過去補充、輔助的地位上升到主導地位，從筆者的調查中，也可以看出，目前郵寄送達使用率最高，但《郵寄規定》并未能得到很好的實施。從本質上說，郵遞人員寄送訴訟文書時的身份并未發生轉變，仍為普通的行業人員，這就使得其承擔的責任（行業內懲戒）與其所實施行為的重要性極不相稱，郵寄送達的整個行為過程并不是嚴格意義上的民事訴訟送達。出現了諸如當事人拒絕簽收法律文書時郵遞員是否可以留置送達，被告不在送達地址時郵遞員是否可以交由其他人代收等問題。另外實踐中也出現了大量的郵局業務人員責任心不強、胡亂投遞的現象。在這次調查中，筆者看到郵局的回執上，有的寫著"收件人拒絕簽字、門投"，有的寫著"兄弟代收"，有的蓋著非收件人的印章，未注明蓋章人與收件人的關系。筆者在實踐中還遇到過，有的郵遞員幾次投遞未果后，將郵件從門縫中塞進收件人家中，然后冒充收件人簽名。

（八）公告送達缺陷多。

《民事訴訟法》第84條規定：在受送達人下落不明，或者無法送的情況下，公告送達。當前公告送達方式存在三點不足，首先公告送達流于形式。現行有關公告送達的法律規定不是出于有效送達和有利于保護當事人訴訟權利的理念,而僅僅是為了滿足程序設計的要求,只要足以"視為送達"即可。至于能否足以讓當事人知曉,立法設計上沒有規定,實務操作中也沒有考慮,從而使絕大多數公告送達只是法院履行法定程序的形式,對受公告送達的當事人的各項訴訟權利是否得到有效保護,立法和實務均不予關注。其次60日的公告期限明顯過長。公告時間的漫長使得訴訟時間過長，有爭議的民事法律關系長期處于不穩定狀態，嚴重的阻滯了原告民事權益的恢復或實現。第三公告的載體規定不明。現行《民事訴訟法》對刊載公告的載體沒有作任何規定，2001年12月21日最高人民法院下發了《關于改進人民法院公告發布工作的通知》，該《通知》硬性規定：各級人民法院不得將公告送交人民法院報以外的報紙發布。在人民法院報刊登公告確實便于對公告送達的規范管理，而且還可以在人民法院報網上查詢。但由于近幾年全國公告送達的案件太多，人民法院報經常增加十幾版來專門刊登公告，在人民法院報上刊登公告存在費用高、見報時間長、信息傳播效果差等問題。實踐中，在地方報紙刊登、在受送達住所地張貼公告等形式仍大量存在。

三、民事訴訟送達制度的改革設想

在我國現行民事訴訟制度的框架下,送達卻成了訴訟中的一個瓶頸,"送達難"問題阻礙了法院審判活動的正常開展,使審判效率難以提高,也造成許多案件因送達程序違法而發回重審或進入再審,當事人的利益得不到及時保障,甚至因為審理周期過長,或被告無法出庭應訴,而造成了當事人利益的損失。要解決該問題應當從送達制度的源頭和制度屬性入手，并以現代司法理念為指導，對送達制度進行系統的重新設計，使之做到科學、規范并兼具可操作性。在立法設計上，首先，要合理平衡訴訟公正與訴訟效率兩種價值之間的關系。從經濟學的角度看，訴訟程序運行的理想化狀態是兩類成本最小化，一是判決的錯誤成本，二是訴訟的運行成本。 作為改革的出發點，對送達制度的改革不但要考慮法院方面的利益，還要考慮當事人所享有的程序保障與其從程序中獲得的程序利益相適應。公正優先、兼顧效率應是我國民事訴訟改革的價值選擇。其次，送達規范的剛性和彈性應當有機結合。立法上應當設計出能夠滿足不同訴訟行為的多元價值需求的民事送達規則。對靈活性的理解應該是多方面的，既包括送達方式的靈活規定，如在民事訴訟中以切實可行的傳真、電子郵件等方式實施送達等；也包括法院對送達事項的靈活處置。從我國司法實踐看，完善現行的送達制度，并創設分級、雙軌的送達體制是值得考慮的對策。

（一）設立分級送達體制。

分級送達體制，即在立法上，通過等級制度為訴訟行為設置相對明確的指標，把訴訟行為評定為若干等級，根據具體訴訟行為的特點優化配置送達方式和人力資源，設置繁簡不同的送達方式，以與具體的案件、審理方式相協調。

為了保證程序保障的最低限度，分級送達至少應當有這樣一些明確的規則:（1）以訴訟行為的性質為標準構建分級送達體制。送達正當化的基本要求是送達規則應當具備彈性，以與訴訟行為的性質相適應。如在簡易程序案件中，法院可以用電話等簡便的方法傳喚當事人，不一定要用傳票傳喚。（2）設置分級送達時應當明確規定送達的一般性要求。即規定送達的最低限度要求。受送達人應當知曉送達事項和程序上的后果，并且送達要有合理的證明，即要有確認實際送達的有效憑證或其他形式的送達證明。（3）送達方式的多樣性和可選擇性。法院除采用郵遞方式外，可以用圖文傳真、電報、電話通訊或其他快捷及安全的通訊方法，傳遞任何信息。

根據訴訟行為對訴訟效果的重要性大小，我們可以將送達分為簡易送達和普通送達兩個等級:（1）簡易送達。對一般的訴訟事項采用"認為適當的方法"送達，賦予法官靈活地處置送達問題的權力。如對訴訟中不予受理、駁回起訴裁定、準許撤訴的裁定等不是重大的事項，法院可以用簡易的方式送達。在實踐中，原告的傳票、民事判決書等訴訟文書大部分也是由法院人員電話通知原告到法院領取。（2）普通送達。以直接送達為原則，擬制送達為輔助，由法院嚴格按照民事訴訟法規定的送達方式和程序進行送達。如對應訴通知書、判決書等重要訴訟文書的送達，特別是對敗訴或者裁判結果有可能對其不利的一方當事人，應當適用普通送達，以防訴訟結束就送達問題產生爭議，引起不必要的二審或再審，浪費司法資源。

（二）設立雙軌制送達方式。

所謂雙軌送達是指以法院送達為主、當事人送達為輔的送達體制。訴訟文書送達不能，實質上也屬于一種訴訟風險，這種風險責任應當由當事人來承擔。從節約訴訟成本、提高訴訟效率的角度考慮，雙軌送達體制在現代民事訴訟中確有存在的必要，將這一送達體制引入民事訴訟制度可以緩解全國法院案多人少的矛盾。

在我國雙軌送達體制中，應設定如下規則:（1）當事人對送達模式有選擇權。即當事人對由自己或者法院送達訴訟文書有選擇的權利，以便在訴訟中趨利避害。民事訴訟是當事人的私權糾紛，應充分尊重當事人的主觀意愿，切實調動其主觀能動性和積極性。（2）由當事人作為送達主體的案件范圍應當明確限定。如起訴狀、答辯狀和證據副本在當事人之間的交換、表示訴訟和解或放棄訴訟請求的文書。（3）雙軌送達時的送達證明。當事人送達訴訟文書應向法院提供合理的證明材料。鑒于目前我國公民的法律意識和誠信程度，只有律師大量參與訴訟，當事人送達訴訟文書才可能形成送達證明。（4）明確法院送達的人員。在立法上應禁止法官參與自己審判案件的直接送達活動，以防對司法公正產生影響。

（三）設立送達地址當事人申報和確認程序。

清楚準確的送達地址有利于順利有效的送達，但現行《民事訴訟法》沒有專門規定當事人提供送達地址的責任。該法第108條第2項規定，起訴必須要有明確的被告，相關司法解釋未對"明確被告"作出解釋。現代社會人口流動大，再加上戶籍管理制度的不完善，如果讓原告查明被告清楚、準確的送達地址無疑抬高了其利用司法資源獲得公力救濟的門檻。因此，原、被告雙方當事人僅對自己的送達地址負責，承擔提供自己清楚、準確的送達地址的義務。《簡易程序規定》第5條規定了當事人在起訴或者答辯時應向人民法院提供自己準確的送達地址，并予以確認。第8條還規定，人民法院按照原告提供的被告的送達地址或者其他聯系方式無法通知被告應訴的，分兩種情況處理：（1）原告提供了被告準確的送達地址，但人民法院無法向被告直接送達或者留置送達應訴通知書的，應當將案件轉入普通程序審理；（2）原告不能提供被告準確的送達地址，人民法院經查證后仍不能確定被告送達地址的，可以被告不明確為由裁定駁回原告起訴。但對"準確的送達地址"沒有明確解釋，從司法解釋的本意看，應是指原告起訴時被告的居住地。但也可以理解為被告準確的住所地或者經常居住地。對提供被告的住所地，現在不是什么難事，從公安部門戶籍檔案中即可調取。在實踐中，法官們適用的比較靈活，一方面要使原告更多地獲取公力救濟，另一方面也要充分調動原告提供被告送達地址的積極性。《簡易程序規定》第5條、第8條、第9條和第10條雖然對送達地址的填報、確認，不提供送達地址的法律后果等作了規定，但這些規定僅是司法解釋，也不夠全面，而且僅限于簡易程序案件。因此，不僅要從技術上完善送達地址的申報和確認程序，而且還要從制度上將其設定為當事人的一項法律義務，強化不提供自己送達地址的法律責任。

（四）擴大訴訟文書代收人范圍。

在市場經濟條件下，經濟和人口具有廣泛的流動性，法院送達人員要遭遇受送達人，有時很困難。法院向受送達人送達訴訟文書的目的在于向受送達人傳達有關訴訟的信息，由法院傳達和由其他人轉達效果是一樣的，送達對象過窄，容易成為不誠信的當事人逃避訴訟的借口。德國民事訴訟法特別注意區分受送達人和送達接收人，并認為"這種區分是重要的，因為被送達人不必親自接收，毋寧說，可以向接收人代替送達。親自接收也是多余的，因為否則的話，送達可以很容易由被送達人阻止，并且代替送達對正常獲悉也足夠，但不允許削減被送達人的聽審權"。 有鑒于此，為確保送達順利實施，立法上應擴大訴訟文書代收人范圍。我們可以借鑒國外的做法，當受送達人為公民時，可以由具有相當識別能力的同居人或其雇用的人簽收。經征得受送達人鄰居、房主或出租人的同意，亦可由其簽收，并由其事后出具已經送達的證明。當受送達人是法人或其他組織時，除可由法定代表人、主要負責人及負責收件的人簽收外，還可由該辦公地點其他有辨別能力的職員或雇員作為簽收人進行簽收。

（五）賦予"法院專遞"法律地位。

在現代民事訴訟中破除法院對送達業務的絕對壟斷，賦予郵政送達以直接送達的效力是送達制度改革的一個突出的傾向。從比較法的角度看，在國外郵寄的方法得到廣泛的運用，其成功經驗之一是將郵寄送達的技術性同送達的司法性有機地融人訴訟程序之中，借助社會專業資源力量，改革法院司法送達工作。最高人民法院《郵寄規定》推行的以"法院專遞"方式郵寄送達民事訴訟文書的做法實踐效果較好，該規定從2005年施行后，很快得到了普及，它在一定程度上彌補了原有郵寄送達方式的弊端,節省了法院的人力和財力，這種送達方式在改革完善后，必將成為法院送達訴訟文書的主要送達方式。筆者認為，法院專遞應當在以下幾方面進行改革后完善，首先要賦予郵寄人員在郵寄送達的情況下，其準公務員的地位，同時也應規定其相關的送達責任，增加郵寄送達的公信力；其次賦予郵寄送達與直接送達等送達方式以平等地位，改變郵寄送達在直接送達有困難的情況下適用的規定，確立直接送達與郵寄送達的平行適用體制，法院在案件審理中可以直接適用郵寄送達方式，并由立法規定具體的適用范圍，或法官根據實際情況來斟酌適用；第三規定法院專遞受送達人不在送達地址，可以由關系人代收，受送達人拒收時，可以進行留置送達。

（六）放寬留置送達條件。

對于傳統的留置送達方式，則應刪繁就簡。首先，規定補充留置送達制度。針對有些當事人拒收訴訟文書等現象，我國可以參照德國等大陸法系國家的有關法律制度，增加"補充留置送達"制度，即在遇到當事人拒收訴訟文書時，可將應送達的訴訟文書留置于當地的派出所或社區居委會，并將留置或留交的情形做成書面通知，張貼于受送達人的住所門上，即視為送達。其次，擴大留置送達的場所。我國《民事訴訟法》第79條規定，訴訟文書留置送達的場所僅指受送達人的住所。國外有偶遇送達方式的規定，凡是可以遇見受送達人的地方均可成文為送達地，含住所、居所、工作場所等。因此，可以規定遇到受送達人地方，當事人拒收訴訟文書都可以進行留置送達。第三改變留置送達的見證方式。只要有權受領訴訟文書的人無故拒收，送達人員即有權留置送達并將受送達人拒收事實和過程記錄成文，但為了避免送達人員濫用職權，須要求卷宗中具備相關證據，如無利害關系第三人的證言、送達現場照片、錄音錄像資料等。

（七）完善公告送達制度。

公告送達是一種以推定理論為基礎的擬制送達。公告送達能夠成為法定送達方式的一種是審判公正和審判效率相互沖突下作出的無奈選擇。正如貝斯勒在其《法律原則--一個規范的分析》中所指出的："通知的權益和發表意見的機會是如此之根本，以至于只有存在最重大的理由，并且盡一切可能保護被告的利益時，才可剝奪。" 因此我們在設計公告送達制度時一定要盡量使受送達人的知情權、程序參與權、聽審權等權利得到切實的保護，以最大限度地減少公告送達可能對審判公正造成的損害。具體而言，我國的公告送達制度可以從以下幾個方面著手進行完善：（1）建立嚴格的公告送達適用條件審查制度。我國現行立法沒有規定對公告送達適用條件進行審查的程序。在我國臺灣地區，公告送達"必須法院已為相當之探索，仍不知應為送達之住所在何地者，始得為之。不得僅以他造當事人主觀的謂其不知而隧行公示送達。至應為送達之處所是否不明，應由申請公示送達之當事人負舉證責任，法院亦得依職權調查之" 值得我們借鑒。在實踐，由于公告送達出現過不少問題，近年來，許多法院都能要求申請公告送達的當事人必須出具受送達人原住所地的居民委員會、村民委員會或公安派出所提供的受送達人下落不明的證明材料，法院在對這些證明材料進行核實無誤后，才依法定程序進行公告送達。雖然實踐中對公告送達適用條件已開始審查，但這一制度尚未形成法律規定難以對司法活動進行規制。（2）加強公告送達的信息傳遞功能。建立復合型的、立體的送達方式。我國目前采用的送達方式是"可以在法院的公告欄、受送達人原住所地張貼公告，也可以在報紙上刊登公告"。這是一種單一的、選擇性的送達方式，立法上可以把其改為張貼與刊登公告同時適用，以增加訴訟信息的傳播。（3）縮短公告送達的生效時間。我國目前公告送達的生效時間過長。從比較法的角度來看，公告送達的生效時間一般是1個月左右或者更短。例如，德國《民事訴訟法》第206條規定，包括有傳票的書狀，從書狀節本最后登載于公開的報紙時起屆滿一個月，視為已經送達。書狀不包括傳票時，在書狀張貼于法院公告牌滿兩周后，視為已經送達。 我國臺灣地區民事訴訟法第152條規定，域內公告送達自刊登或公布之日起20日發生效力。 江偉教授主持的民事訴訟法專家建議稿（第三稿）規定，公告送達"自發布公告之日起，經過兩周，即視為送達。涉外案件的公告送達自公告發布之日起1個月視為送達。"我們認為，這一建議具有很大的可行性。

（八）設立新型送達方式。

民事訴訟法規定的幾種送達方式，難以適應現實社會對審判實踐的要求，實踐中，審判人員較多地采用一些更加簡便、快捷的送達方式:

1、電話通知: 電話通知的優點是快捷、經濟。用電話通知當事人有關訴訟事項如開庭時間、地點，需要提交的證據材料等，與直接送達相比，電話通知省時、省力、省錢。我國的通訊事業，經過幾十年的發展，電話普及率很高，為訴訟中使用電話通知提供了物質基礎。其不足是無書面形式的送達證據。但錄音電話可以彌補這一不足，錄音磁帶不但可完整記錄電話通知的內容，而且可以與其它卷宗材料一起存檔。司法實踐中，電話通知已在廣泛使用。

2、傳真送達:傳真送達具有語言、文字兼顧的特點。傳真可以實現雙向互動，即發送方先用電話通知接收人，由接收人發出信號后，發送人發送，傳真完畢還可以用電話講明是否接收到。把雙方的通話內容錄制下來，作為送達的依據，傳真就是很好的送達方式。

3、電子郵件送達:電子郵件是利用信息互聯網絡傳遞信息的方式。目前在一些經濟比較發達地區互聯網已經很普及，使用電子信箱的人也很多。采用電子郵件送達訴訟文書已具備了物質基礎。這種方式如果得到立法上的認可，在不久的將來也會被大范圍的適用。

4、手機短信送達。當今社會，手機已基本普及，利用短信送達法律文書，既簡便快捷，又經濟實惠。因此，立法上可以把短信送達納入法定送達方式之一。