一、關(guān)聯(lián)性行政行為內(nèi)涵及主要特征

本文所稱(chēng)的關(guān)聯(lián)性行政行為，關(guān)聯(lián)性行政訴訟案件處理方式初探是指一系列前后相繼的共同對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行政行為的集合體。以傳統(tǒng)的拆遷類(lèi)行政行為為例，一幢房屋要被合法拆除，需要經(jīng)過(guò)一系列的行政行為：首先是要申請(qǐng)取得建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；其次需向有關(guān)職能部門(mén)申請(qǐng)拆遷許可；再次是由有關(guān)職能部門(mén)發(fā)布拆遷公告；然后是協(xié)商簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，如無(wú)法達(dá)成協(xié)議，則需申請(qǐng)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行裁決；最后是拆除房屋或者申請(qǐng)拆除房屋。在上述過(guò)程中，至少產(chǎn)生了五個(gè)行政行為，分別為頒發(fā)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件行為，頒發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證行為，批準(zhǔn)土地使用權(quán)行為，頒發(fā)拆遷許可證行為，行政裁決行為及強(qiáng)制拆除行為。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，被拆遷人對(duì)上述任一行為不服，在一定條件下都是可以請(qǐng)求人民法院審查以及評(píng)價(jià)該行為的合法性的。

關(guān)聯(lián)性行政行為具備以下幾個(gè)方面的特征：

第一，關(guān)聯(lián)性行政行為不是一個(gè)行政行為，而是行政行為的集合體。它是一個(gè)集合概念，是由一系列行政行為按一定的內(nèi)在機(jī)理結(jié)合而成的集合體--之所以將它們集合在一起，是因?yàn)檫@些行政行為從整體考察均系圍繞某一行政結(jié)果展開(kāi)，是產(chǎn)生某一行為后果的必要條件。由于缺失前面的任何一個(gè)行政行為均不會(huì)產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果，因此可以說(shuō)，它們是圍繞著某一行政結(jié)果而走到一起的"一群人"。

第二，關(guān)聯(lián)性行政行為中的各個(gè)具體行政行為是相互獨(dú)立的，可以產(chǎn)生各自的法律拘束力。如，頒發(fā)建設(shè)項(xiàng)目批文屬于行政批準(zhǔn)范疇，頒發(fā)拆遷許可證屬于行政許可范疇，強(qiáng)行拆除房屋屬于行政強(qiáng)制范疇，等等。

第三，關(guān)聯(lián)性行政行為中的各個(gè)獨(dú)立的行政行為相互聯(lián)系，相互影響。關(guān)聯(lián)性行政行為中的各個(gè)行為之間有著某種"血緣"上的聯(lián)系，前一個(gè)行為的合法性往往會(huì)對(duì)后面的行政行為的效力產(chǎn)生影響，后一個(gè)行政行為的效力往往建立在前一個(gè)行為之上。

二、司法實(shí)踐中對(duì)關(guān)聯(lián)性行政行為的處理方式及存在問(wèn)題

土地和房屋是自然人、法人和其他組織的重要財(cái)產(chǎn)，也是他們進(jìn)行生產(chǎn)、生活的重要場(chǎng)所，因此，征收土地或房屋勢(shì)必對(duì)上述群體的利益產(chǎn)生極重要影響。由于我國(guó)目前的法律并不健全，加上不少地方在拆遷中存在低價(jià)補(bǔ)償，甚至違法拆遷的實(shí)際情況，因此這類(lèi)糾紛眾多而且矛盾激烈。在近些年來(lái)的司法實(shí)踐中，對(duì)關(guān)聯(lián)性行政行為的處理方式仍然采取傳統(tǒng)的一個(gè)行為一個(gè)訴訟的模式，在糾紛的處理效果上并不太理想。其處理方式大致如下：某一行政相對(duì)人對(duì)強(qiáng)制拆除行為或者拆遷裁決行為提起訴訟，人民法院在對(duì)行政裁決的審查過(guò)程中，該原告又對(duì)拆遷公告行為提起訴訟，于是法院中止對(duì)行政裁決案件的審理；在對(duì)拆遷公告行為的審查過(guò)程中，原告又對(duì)頒發(fā)拆遷許可證的行為提起訴訟，于是法院又中止拆遷公告行為的審查，進(jìn)而開(kāi)始審查頒發(fā)拆遷許可證行為的合法性；在對(duì)拆遷許可行為的審查過(guò)程中，原告又對(duì)前置的某一行政行為提起訴訟，于是法院又轉(zhuǎn)而對(duì)新案件進(jìn)行審理……此類(lèi)做法在司法實(shí)踐中并不鮮見(jiàn)，原告的真實(shí)動(dòng)機(jī)也各不相同，有的原告是抱著堅(jiān)持把官司打到底的心態(tài)，有的原告則是以此作為拉長(zhǎng)時(shí)間周期、增加談判籌碼的手段。根據(jù)法院同行間交流所得信息，這些年里，各地均出現(xiàn)過(guò)原告的律師針對(duì)同一拆遷事件提起一連串行政訴訟案件的實(shí)例。筆者以為，前述的傳統(tǒng)操作模式存在著以下弊端：

一是增加人民法院工作量，浪費(fèi)有限的司法資源。從前面的分析來(lái)看，拆遷行為經(jīng)過(guò)前述處理，會(huì)分成多個(gè)案件，由于每個(gè)案件受理后都需要履行法定的程序義務(wù)，進(jìn)而進(jìn)行合法性審查，因此，人民法院的審理負(fù)擔(dān)其實(shí)是加重了。有限的司法資源若不能合理分配使用，最終損害的仍是群眾的利益。

二是不利于人民法院對(duì)案件的整體審查。由于上述各個(gè)行政行為之間在事實(shí)上存在著聯(lián)系，而且由于作出行政行為的主體不同，根據(jù)行政訴訟法關(guān)于管轄的規(guī)定，就完全可能造成一審案件分別由不同法院、甚至是上下級(jí)法院分別審理的情況，不利于案件的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)解決，也不利于統(tǒng)一裁判尺度。

三是加重行政相對(duì)人的訴訟負(fù)擔(dān)。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政案件的審理期限一審為三個(gè)月，二審為二個(gè)月，此類(lèi)案件若按前述的操作模式處理，必然是曠日持久，讓案件當(dāng)事人長(zhǎng)期處于訴訟的負(fù)擔(dān)之下，同時(shí)案件分開(kāi)處理也無(wú)疑加重了當(dāng)事人的訴訟成本。

四是不利于及時(shí)穩(wěn)定法律關(guān)系，容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。當(dāng)案件經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間審理，卻仍不能作出結(jié)論時(shí)，，一方面會(huì)讓行政行為的效力長(zhǎng)期處于一種不確定狀態(tài)，另一方面會(huì)產(chǎn)生潛在的上訪或者其他問(wèn)題。

三、關(guān)于審理關(guān)聯(lián)性行政案件的若干思考

鑒于當(dāng)前在處理關(guān)聯(lián)性行政行為案件中存在的不足之處，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在此類(lèi)案件的審理中確立附帶審查方式。所謂附帶審查方式，就是在審查原告起訴的具體行政行為的合法性的同時(shí)，一并審查該行為的前置行政行為的合法性，這樣既可以體現(xiàn)訴訟的效率、經(jīng)濟(jì)原則，解決目前切實(shí)存在的問(wèn)題，同時(shí)也不違反行政訴訟中行政行為的合法性審查原則。不過(guò)，在實(shí)施該種審查方法的過(guò)程中，有以下一些法律問(wèn)題值得進(jìn)一步研究、分析。

（一）附帶性審查方式是否違反訴訟中的不告不理原則？不告不理，意即如果當(dāng)事人不將自己的爭(zhēng)議提交法院，人民法院不能主動(dòng)審理當(dāng)事人之間的糾紛，進(jìn)而作出裁判，這是由訴訟的被動(dòng)性決定的。關(guān)于附帶性審查方式中"額外"審查其他行為合法性的做法是否違反不告不理原則，筆者持"不違反"之觀點(diǎn)，理由如下：首先，行政訴訟是審查具體行政行為的合法性，而不是象民事訴訟那樣審查原告的請(qǐng)求權(quán)是否成立，故這種區(qū)別給附帶審查方式提供了可能性；其次，審查的附帶行政行為，與作為被訴直接載體的行政行為之間具有非常緊密的聯(lián)系，前一個(gè)行政行為的合法性往往直接影響到后一行政行為的合法性；第三，事實(shí)上我們可以基于關(guān)聯(lián)性行為的集合體特征形成一個(gè)整體觀念，即，從一系列復(fù)合行為的結(jié)果去考慮問(wèn)題時(shí)，則前面的所有行政行為其實(shí)均是圍繞某一結(jié)果展開(kāi)的，因此，從這個(gè)整體性的角度講，一系列的復(fù)合行政行為可以視為"一個(gè)"行政行為。

（二）在附帶審查中如何確定被告和管轄法院。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，一個(gè)訴訟中必須有明確的被告，案件屬于受訴人民法院管轄等，才是適格的訴訟。而由于關(guān)聯(lián)性行政行為中，有好幾個(gè)行政機(jī)關(guān)，究竟應(yīng)當(dāng)以哪個(gè)或哪幾個(gè)行政機(jī)關(guān)為被告呢？筆者以為，在這個(gè)問(wèn)題上可以賦予原告以選擇權(quán)，因?yàn)樵嫣崞鹪V訟的時(shí)間是在雙方產(chǎn)生爭(zhēng)議的環(huán)節(jié)里，而在該環(huán)節(jié)行政機(jī)關(guān)無(wú)疑是確定的，如，行政相對(duì)人對(duì)拆遷裁決不服，此時(shí)的行政機(jī)關(guān)是拆遷主管部門(mén)，因此拆遷主管部門(mén)作為被告其主體資格應(yīng)毫無(wú)疑問(wèn)。那么被附帶審查的行政機(jī)關(guān)是否有列為被告的必要呢？筆者認(rèn)為不必要，因?yàn)槿绻麑⑺蛩鼈兙袨楸桓妫捎诒桓嫘姓C(jī)關(guān)的級(jí)別等情況不同，勢(shì)必出現(xiàn)依現(xiàn)行行政訴訟法難以決定管轄法院的情況，而且，將所有的行政機(jī)關(guān)均追加到訴訟中，還勢(shì)必會(huì)讓案件范圍擴(kuò)大化。所以，人民法院只需要列明被訴行政機(jī)關(guān)作為被告即可。至于舉證的方式問(wèn)題，人民法院可以要求被告提供所有的證據(jù)材料，或者人民法院依職權(quán)調(diào)取所需的證據(jù)材料，僅為就相關(guān)行為進(jìn)行評(píng)判。在被告確定的情況下，根據(jù)行政訴訟法的級(jí)別和地域管轄原則，管轄法院即可以確定。

（三）附帶審查的范圍和審查的深度問(wèn)題。附帶審查的提法就意味著在行政行為的審查過(guò)程中，有一個(gè)主行政行為的審查，其他的行政行為的審查都是圍繞這個(gè)主行政行為展開(kāi)的。根據(jù)前面的闡述，這個(gè)主行政行為即應(yīng)當(dāng)是原告現(xiàn)在起訴的具體行政行為。那么我們附帶審查的行政行為范圍應(yīng)當(dāng)如何確定呢？是整個(gè)關(guān)聯(lián)性行政行為都在附帶審查中，還是僅有部分行政行為在審查之中呢？筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)排除主行政行為之后的行政行為，因?yàn)閷?duì)現(xiàn)在行政行為的審查無(wú)疑會(huì)對(duì)以后的行為產(chǎn)生拘束力和預(yù)知力，如果現(xiàn)在的行政行為違法，后面的行政行為也就失去了合法性的基礎(chǔ)，因此沒(méi)有必要對(duì)后來(lái)的行政行為進(jìn)行審查。所以，應(yīng)將附帶審查的范圍框定為主行政行為之前的行為，至于是之前所有的關(guān)聯(lián)行為還是部分關(guān)聯(lián)行為，筆者傾向于前者，因?yàn)檫@符合建立附帶審查制度快速便捷解決訴訟糾紛的目的。關(guān)于審查的深度和方法問(wèn)題，筆者認(rèn)為人民法院仍然應(yīng)當(dāng)圍繞行政行為的主體職權(quán)、行政內(nèi)容、法定程序等方面對(duì)其進(jìn)行審查，只不過(guò)由于在審查的過(guò)程當(dāng)中，其他的行政機(jī)關(guān)并不參與訴訟，而是由被訴行政機(jī)關(guān)或者人民法院依職權(quán)調(diào)取相關(guān)證據(jù)進(jìn)行評(píng)判，因此其深度應(yīng)當(dāng)?shù)陀趯?duì)主行政行為的審查，即，只要不是存在明顯的違法問(wèn)題（如根據(jù)法律應(yīng)當(dāng)經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而沒(méi)有批準(zhǔn)、超越法定職權(quán)實(shí)施的行為等），人民法院應(yīng)當(dāng)確定其合法性。此種審理方式的另外一個(gè)問(wèn)題就是由于被審查行為的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有參與到訴訟中來(lái)，因此如果在審查過(guò)程中需要對(duì)其行為作出否定性評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)如何處理。筆者認(rèn)為，此時(shí)，最妥當(dāng)?shù)淖龇☉?yīng)當(dāng)是人民法院向原告行使釋明權(quán)，由原告重新就該行政行為提起訴訟，以充分保障該行政機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利，或者由人民法院依法追加該行政機(jī)關(guān)作為被告參與訴訟。

上述涉及關(guān)聯(lián)性行政行為案件的附帶審查方式，僅是筆者針對(duì)司法實(shí)踐中一些難題的初步想法，故在很多地方尚顯得膚淺與粗糙，惟期望能起一個(gè)拋磚引玉作用。