一、關聯性行政行為內涵及主要特征

 

本文所稱的關聯性行政行為，關聯性行政訴訟案件處理方式初探是指一系列前后相繼的共同對行政相對人的權利義務產生影響的行政行為的集合體。以傳統的拆遷類行政行為為例，一幢房屋要被合法拆除，需要經過一系列的行政行為：首先是要申請取得建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、土地使用權批準文件；其次需向有關職能部門申請拆遷許可；再次是由有關職能部門發布拆遷公告；然后是協商簽訂拆遷安置補償協議，如無法達成協議，則需申請有關部門進行裁決；最后是拆除房屋或者申請拆除房屋。在上述過程中，至少產生了五個行政行為，分別為頒發建設項目批準文件行為，頒發建設用地規劃許可證行為，批準土地使用權行為，頒發拆遷許可證行為，行政裁決行為及強制拆除行為。根據行政訴訟法的規定，被拆遷人對上述任一行為不服，在一定條件下都是可以請求人民法院審查以及評價該行為的合法性的。

 

關聯性行政行為具備以下幾個方面的特征：

 

第一，關聯性行政行為不是一個行政行為，而是行政行為的集合體。它是一個集合概念，是由一系列行政行為按一定的內在機理結合而成的集合體--之所以將它們集合在一起，是因為這些行政行為從整體考察均系圍繞某一行政結果展開，是產生某一行為后果的必要條件。由于缺失前面的任何一個行政行為均不會產生預期的結果，因此可以說，它們是圍繞著某一行政結果而走到一起的"一群人"。

 

第二，關聯性行政行為中的各個具體行政行為是相互獨立的，可以產生各自的法律拘束力。如，頒發建設項目批文屬于行政批準范疇，頒發拆遷許可證屬于行政許可范疇，強行拆除房屋屬于行政強制范疇，等等。

 

第三，關聯性行政行為中的各個獨立的行政行為相互聯系，相互影響。關聯性行政行為中的各個行為之間有著某種"血緣"上的聯系，前一個行為的合法性往往會對后面的行政行為的效力產生影響，后一個行政行為的效力往往建立在前一個行為之上。

 

二、司法實踐中對關聯性行政行為的處理方式及存在問題

 

土地和房屋是自然人、法人和其他組織的重要財產，也是他們進行生產、生活的重要場所，因此，征收土地或房屋勢必對上述群體的利益產生極重要影響。由于我國目前的法律并不健全，加上不少地方在拆遷中存在低價補償，甚至違法拆遷的實際情況，因此這類糾紛眾多而且矛盾激烈。在近些年來的司法實踐中，對關聯性行政行為的處理方式仍然采取傳統的一個行為一個訴訟的模式，在糾紛的處理效果上并不太理想。其處理方式大致如下：某一行政相對人對強制拆除行為或者拆遷裁決行為提起訴訟，人民法院在對行政裁決的審查過程中，該原告又對拆遷公告行為提起訴訟，于是法院中止對行政裁決案件的審理；在對拆遷公告行為的審查過程中，原告又對頒發拆遷許可證的行為提起訴訟，于是法院又中止拆遷公告行為的審查，進而開始審查頒發拆遷許可證行為的合法性；在對拆遷許可行為的審查過程中，原告又對前置的某一行政行為提起訴訟，于是法院又轉而對新案件進行審理……此類做法在司法實踐中并不鮮見，原告的真實動機也各不相同，有的原告是抱著堅持把官司打到底的心態，有的原告則是以此作為拉長時間周期、增加談判籌碼的手段。根據法院同行間交流所得信息，這些年里，各地均出現過原告的律師針對同一拆遷事件提起一連串行政訴訟案件的實例。筆者以為，前述的傳統操作模式存在著以下弊端：

 

一是增加人民法院工作量，浪費有限的司法資源。從前面的分析來看，拆遷行為經過前述處理，會分成多個案件，由于每個案件受理后都需要履行法定的程序義務，進而進行合法性審查，因此，人民法院的審理負擔其實是加重了。有限的司法資源若不能合理分配使用，最終損害的仍是群眾的利益。

 

二是不利于人民法院對案件的整體審查。由于上述各個行政行為之間在事實上存在著聯系，而且由于作出行政行為的主體不同，根據行政訴訟法關于管轄的規定，就完全可能造成一審案件分別由不同法院、甚至是上下級法院分別審理的情況，不利于案件的統一、協調解決，也不利于統一裁判尺度。

 

三是加重行政相對人的訴訟負擔。根據行政訴訟法的規定，行政案件的審理期限一審為三個月，二審為二個月，此類案件若按前述的操作模式處理，必然是曠日持久，讓案件當事人長期處于訴訟的負擔之下，同時案件分開處理也無疑加重了當事人的訴訟成本。

 

四是不利于及時穩定法律關系，容易引發社會不穩定因素。當案件經長時間審理，卻仍不能作出結論時，，一方面會讓行政行為的效力長期處于一種不確定狀態，另一方面會產生潛在的上訪或者其他問題。

 

三、關于審理關聯性行政案件的若干思考

 

鑒于當前在處理關聯性行政行為案件中存在的不足之處，筆者認為應當在此類案件的審理中確立附帶審查方式。所謂附帶審查方式，就是在審查原告起訴的具體行政行為的合法性的同時，一并審查該行為的前置行政行為的合法性，這樣既可以體現訴訟的效率、經濟原則，解決目前切實存在的問題，同時也不違反行政訴訟中行政行為的合法性審查原則。不過，在實施該種審查方法的過程中，有以下一些法律問題值得進一步研究、分析。

 

（一）附帶性審查方式是否違反訴訟中的不告不理原則？不告不理，意即如果當事人不將自己的爭議提交法院，人民法院不能主動審理當事人之間的糾紛，進而作出裁判，這是由訴訟的被動性決定的。關于附帶性審查方式中"額外"審查其他行為合法性的做法是否違反不告不理原則，筆者持"不違反"之觀點，理由如下：首先，行政訴訟是審查具體行政行為的合法性，而不是象民事訴訟那樣審查原告的請求權是否成立，故這種區別給附帶審查方式提供了可能性；其次，審查的附帶行政行為，與作為被訴直接載體的行政行為之間具有非常緊密的聯系，前一個行政行為的合法性往往直接影響到后一行政行為的合法性；第三，事實上我們可以基于關聯性行為的集合體特征形成一個整體觀念，即，從一系列復合行為的結果去考慮問題時，則前面的所有行政行為其實均是圍繞某一結果展開的，因此，從這個整體性的角度講，一系列的復合行政行為可以視為"一個"行政行為。

 

（二）在附帶審查中如何確定被告和管轄法院。根據行政訴訟法的規定，一個訴訟中必須有明確的被告，案件屬于受訴人民法院管轄等，才是適格的訴訟。而由于關聯性行政行為中，有好幾個行政機關，究竟應當以哪個或哪幾個行政機關為被告呢？筆者以為，在這個問題上可以賦予原告以選擇權，因為原告提起訴訟的時間是在雙方產生爭議的環節里，而在該環節行政機關無疑是確定的，如，行政相對人對拆遷裁決不服，此時的行政機關是拆遷主管部門，因此拆遷主管部門作為被告其主體資格應毫無疑問。那么被附帶審查的行政機關是否有列為被告的必要呢？筆者認為不必要，因為如果將它或它們均列為被告，由于被告行政機關的級別等情況不同，勢必出現依現行行政訴訟法難以決定管轄法院的情況，而且，將所有的行政機關均追加到訴訟中，還勢必會讓案件范圍擴大化。所以，人民法院只需要列明被訴行政機關作為被告即可。至于舉證的方式問題，人民法院可以要求被告提供所有的證據材料，或者人民法院依職權調取所需的證據材料，僅為就相關行為進行評判。在被告確定的情況下，根據行政訴訟法的級別和地域管轄原則，管轄法院即可以確定。

 

（三）附帶審查的范圍和審查的深度問題。附帶審查的提法就意味著在行政行為的審查過程中，有一個主行政行為的審查，其他的行政行為的審查都是圍繞這個主行政行為展開的。根據前面的闡述，這個主行政行為即應當是原告現在起訴的具體行政行為。那么我們附帶審查的行政行為范圍應當如何確定呢？是整個關聯性行政行為都在附帶審查中，還是僅有部分行政行為在審查之中呢？筆者認為首先應當排除主行政行為之后的行政行為，因為對現在行政行為的審查無疑會對以后的行為產生拘束力和預知力，如果現在的行政行為違法，后面的行政行為也就失去了合法性的基礎，因此沒有必要對后來的行政行為進行審查。所以，應將附帶審查的范圍框定為主行政行為之前的行為，至于是之前所有的關聯行為還是部分關聯行為，筆者傾向于前者，因為這符合建立附帶審查制度快速便捷解決訴訟糾紛的目的。關于審查的深度和方法問題，筆者認為人民法院仍然應當圍繞行政行為的主體職權、行政內容、法定程序等方面對其進行審查，只不過由于在審查的過程當中，其他的行政機關并不參與訴訟，而是由被訴行政機關或者人民法院依職權調取相關證據進行評判，因此其深度應當低于對主行政行為的審查，即，只要不是存在明顯的違法問題（如根據法律應當經上級機關批準而沒有批準、超越法定職權實施的行為等），人民法院應當確定其合法性。此種審理方式的另外一個問題就是由于被審查行為的行政機關沒有參與到訴訟中來，因此如果在審查過程中需要對其行為作出否定性評價時應當如何處理。筆者認為，此時，最妥當的做法應當是人民法院向原告行使釋明權，由原告重新就該行政行為提起訴訟，以充分保障該行政機關的訴訟權利，或者由人民法院依法追加該行政機關作為被告參與訴訟。

 

上述涉及關聯性行政行為案件的附帶審查方式，僅是筆者針對司法實踐中一些難題的初步想法，故在很多地方尚顯得膚淺與粗糙，惟期望能起一個拋磚引玉作用。