摘要：如何保障行政訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)非常重要的課題。雖然自《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，對(duì)培養(yǎng)公民權(quán)利意識(shí)，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，起到了重要作用；行政訴訟制度也已逐漸被認(rèn)可和確立并得到長(zhǎng)足的發(fā)展。但不容回避的是，在我國(guó)這樣一個(gè)法治本土資源缺乏、權(quán)利意識(shí)尚不足的國(guó)家，行政訴權(quán)的成長(zhǎng)是艱難的。司法實(shí)踐中，行政案件收案數(shù)低、撤訴率高、上訴率高、執(zhí)行難等等現(xiàn)狀，多少會(huì)挫傷人們對(duì)行政訴訟制度的信心。而制約行政訴訟制度發(fā)展的"瓶頸"，源于對(duì)行政訴權(quán)保護(hù)的不力。本文試從分析行政訴權(quán)運(yùn)行不暢的原因入手，論述幾點(diǎn)保護(hù)行政訴權(quán)的建議。

 

 

關(guān)鍵詞：訴權(quán)  行政訴權(quán)  行政訴訟

 

 

一、行政訴權(quán)基本內(nèi)涵

 

（一）行政訴權(quán)概念界定

 

訴權(quán)的出現(xiàn)與訴訟制度的產(chǎn)生和發(fā)展是不斷相適應(yīng)的。正如行政訴訟制度的設(shè)置和發(fā)展，是對(duì)行政訴權(quán)的肯定與保障。訴權(quán)研究的滯后，會(huì)直接影響著訴訟制度的發(fā)展，因而，從這個(gè)角度來(lái)講，研究訴權(quán)問(wèn)題，顯得十分必要。

 

訴權(quán)是指社會(huì)權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)程序，請(qǐng)求法院對(duì)其主張予以公正裁判的權(quán)利。[1]包含了起訴權(quán)、獲得裁判權(quán)和得到公正裁判權(quán)。行政訴權(quán)作為訴權(quán)的一種，當(dāng)然具有訴權(quán)一般概念的特點(diǎn)，但也有其自己的特點(diǎn)。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴權(quán)的界定主要有幾種：

 

一是行政訴權(quán)請(qǐng)求說(shuō)。認(rèn)為行政訴權(quán)是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依照行政訴訟法的規(guī)定，請(qǐng)求人民法院予以司法保護(hù)的權(quán)利。[2]這種定義強(qiáng)調(diào)對(duì)行政相對(duì)人的救助和保護(hù)，但僅將行政訴權(quán)劃為是行政相對(duì)人享有的起訴權(quán)，忽視了行政訴訟被告方作為訴訟主體的權(quán)利，且對(duì)訴權(quán)內(nèi)容的界定僅止于起訴權(quán)，不夠全面。

 

二是請(qǐng)求司法保護(hù)說(shuō)。認(rèn)為行政訴權(quán)是行政法律關(guān)系當(dāng)事人在不能自行解決因行政職權(quán)的存在和形式而引起的行政行政爭(zhēng)議時(shí)，請(qǐng)求法院提供司法保護(hù)和幫助的權(quán)利。主要包括起訴權(quán)、對(duì)不受理起訴裁定的上訴權(quán)和獲得裁判權(quán)三項(xiàng)基本權(quán)利。[3]此種觀(guān)點(diǎn)將行政訴權(quán)的內(nèi)涵予以充實(shí)，但仍將行政訴權(quán)限定為原告所有，存在和第一種觀(guān)點(diǎn)同樣的困難。

 

三是行政訴訟權(quán)利說(shuō)。認(rèn)為行政訴權(quán)是雙方當(dāng)事人基于行政訴訟主體資格在行政訴訟過(guò)程中依法享有的全部程序性權(quán)利的總稱(chēng)。[4]這種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為行政訴權(quán)是當(dāng)事人雙方都享有的權(quán)利，雙方當(dāng)事人共享訴權(quán)是法律面前人人平等原則的體現(xiàn)。然而這種觀(guān)點(diǎn)同時(shí)將行政訴權(quán)與訴訟權(quán)利等同，一定程度上模糊了行政訴權(quán)概念存在的意義。

 

薛剛凌教授在她的《行政訴權(quán)研究》一書(shū)中，認(rèn)為行政訴權(quán)應(yīng)為廣義的訴權(quán)，既指行政相對(duì)方的起訴權(quán)也指行政主體的應(yīng)訴權(quán)，作為一個(gè)學(xué)理的概念，筆者是持贊成態(tài)度的；但筆者個(gè)人認(rèn)為，在行政訴權(quán)保障問(wèn)題的研究上，應(yīng)該更多的對(duì)行政相對(duì)人方的訴權(quán)予以較多的關(guān)注，因?yàn)樾姓V訟制度是作為相對(duì)方救濟(jì)制度或方式之一而出現(xiàn)的，從行政訴訟的目的和行政審判在實(shí)踐中發(fā)揮的重要作用而言，個(gè)人認(rèn)為它更傾向于督促政府依法行政。行政主體的訴權(quán)具有被動(dòng)性抑或是防衛(wèi)性，所以本文所論及的行政訴權(quán)僅為行政相對(duì)方所享有的一種向人民法院起訴，請(qǐng)求人民法院以國(guó)家審判權(quán)保護(hù)其合法利益的權(quán)利，即指狹義上的訴權(quán)或行政相對(duì)人所享有的行政訴權(quán)。

 

（二）行政訴權(quán)價(jià)值分析

 

行政訴權(quán)的價(jià)值和功能可以從不同的角度進(jìn)行論及,比如從行政主體的角度來(lái)看，行政訴權(quán)有利于維護(hù)合法行政行為的權(quán)威性；也可以從相對(duì)方的角度論及。本文從相對(duì)方的角度來(lái)看,行政訴權(quán)的價(jià)值和功能主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

 

第一，行政訴權(quán)是行政相對(duì)人維護(hù)自身合法權(quán)益不受行政權(quán)力非法侵害的工具。對(duì)于作為行政相對(duì)人的公民、法人或其他組織而言，行政訴權(quán)首先使獲得了與政府直接對(duì)話(huà)的權(quán)利，是對(duì)其獨(dú)立訴訟人格的肯定；同時(shí)，也是對(duì)公民與政府新型平等關(guān)系的一種塑造。在行政訴訟中，行政相對(duì)人享有與行政主體相抗衡的權(quán)利,相對(duì)人和政府作為平等法律主體均被要求在法律規(guī)定的范圍內(nèi),按照一定的方式從事訴訟相關(guān)活動(dòng)；行政主體在行政訴訟的過(guò)程中是與相對(duì)人處于不平等地位的權(quán)力主體,它的行為有可能會(huì)受到行政相對(duì)人的質(zhì)疑和挑戰(zhàn),而且如果這種行政行為被法院認(rèn)定為違法,還必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,甚至還必須對(duì)相對(duì)人予以賠償。

 

第二，行使行政訴權(quán)可以制約司法權(quán)、抵御行政權(quán)的濫用。行政訴權(quán)對(duì)國(guó)家司法權(quán)的制約，即"不告不理,告則必理"[5]。"不告不理"意味著:國(guó)家司法機(jī)關(guān)只有在相對(duì)人提出了訴訟請(qǐng)求后才能啟動(dòng)訴訟程序；"告則必理"表明：對(duì)相對(duì)人提出的訴訟請(qǐng)求,司法機(jī)關(guān)必須作出應(yīng)對(duì)。換言之，只要當(dāng)事人起訴，法院就應(yīng)當(dāng)審查，具備起訴的起碼條件，司法機(jī)關(guān)必須立案受理，而一旦受理，司法機(jī)關(guān)的審理范圍也必須圍繞著相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求，以之為中心進(jìn)行審理，既不能遺漏相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求，也不得超越當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求而妄加裁斷。行政訴權(quán)把政府推下了神壇，肯定了政府和國(guó)家的分離，政府只是國(guó)家的一種表現(xiàn)形式而不是國(guó)家本身。[6]在行政訴訟中，相對(duì)人享有和行使行政訴權(quán)可以保護(hù)自己合法權(quán)益的權(quán)利，不僅僅是解決行政爭(zhēng)議，更有相對(duì)人借此對(duì)抗國(guó)家權(quán)力濫用的功能。

 

第三，行政訴權(quán)的行使可以促進(jìn)司法能動(dòng)。行政訴權(quán)的張揚(yáng)和保障可以使司法活動(dòng)轉(zhuǎn)換為一個(gè)創(chuàng)造性的活動(dòng)，避免司法過(guò)分拘泥于成文法的具體規(guī)定，落后于社會(huì)的進(jìn)步。例如近年來(lái)的學(xué)生狀告教育部，乘客狀告鐵道部，選舉權(quán)案件等等，如果墨守成文法的規(guī)定，只能裁定不予受理，司法是無(wú)法作出對(duì)應(yīng)回答的；但從行政訴權(quán)創(chuàng)設(shè)的目的和保障的角度，司法機(jī)關(guān)則必須作出裁判，這就會(huì)進(jìn)一步促使法官以銳意進(jìn)取的勇氣打破陳規(guī)，創(chuàng)設(shè)新的實(shí)體法雖未明文規(guī)定，但公民應(yīng)該享有的權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)不能滿(mǎn)足相對(duì)人新型權(quán)利要求時(shí),相對(duì)人會(huì)轉(zhuǎn)而求助于法治社會(huì)下最神圣、最權(quán)威和最后的裁判機(jī)關(guān)---法院，只要這種求助是正當(dāng)?shù)?、合理的，那么法院就必須受理和審理。因此，法院就需要進(jìn)行權(quán)利的創(chuàng)設(shè)，形成權(quán)利保障的鏈條。

 

二、制約行政訴權(quán)發(fā)展的因素分析

 

（一）行政訴權(quán)實(shí)踐中存在的問(wèn)題

 

第一，行政訴權(quán)范圍狹窄。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)行政訴權(quán)的外延較小，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面:首先，行政訴訟類(lèi)型單一。按照現(xiàn)有法律的規(guī)定，我國(guó)的行政訴訟僅限于對(duì)個(gè)人的救濟(jì)，如撤銷(xiāo)訴訟、行政賠償訴訟等。行政訴訟類(lèi)型單一，意味著許多行政糾紛進(jìn)入不了司法程序，不能通過(guò)行政訴訟途徑解決。

 

其次，行政訴權(quán)保護(hù)的行政權(quán)益范圍過(guò)窄。這個(gè)問(wèn)題具體有兩個(gè)方面：一是行政訴訟受案范圍狹窄，可訴之法院的行為有限。行政訴訟受案范圍的狹小體現(xiàn)在受案范圍的規(guī)定方式、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)以及具體內(nèi)容方面。二是訴的利益狹窄。雖然行政訴訟第2條規(guī)定："公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起行政訴訟。"第41條規(guī)定:"原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人和其他組織……"但對(duì)"合法權(quán)益"缺乏相應(yīng)的立法解釋和司法解釋。實(shí)踐中通常理解只有相對(duì)人的法定權(quán)利受到影響者才能起訴。

 

第二，行政訴訟的起訴存在困難。起訴難是行政訴權(quán)行使中面臨的最大問(wèn)題之一。起訴權(quán)是行使訴權(quán)的首要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)受到法律的嚴(yán)格保護(hù)。但由于各種原因，實(shí)踐中當(dāng)事人受到違法行政侵害后無(wú)法起訴，或法院對(duì)當(dāng)事人的起訴不受理的情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重地侵害了當(dāng)事人的行政訴權(quán)。有的法院對(duì)當(dāng)事人的起訴既不受理，也不制作不受理的裁定，致使當(dāng)事人的上訴權(quán)也被剝奪。當(dāng)事人投訴無(wú)門(mén)，合法權(quán)益得不到保護(hù)，行政違法行為也得不到糾正。

 

（二）行政訴權(quán)存在問(wèn)題的原因分析

 

第一，行政訴訟法律制度的欠缺。行政訴訟受案范圍的狹窄, 致使行政相對(duì)人的合法權(quán)益不能得到有效的司法救濟(jì)。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》雖然用整整一章的篇幅詳細(xì)列舉了法院可以受理的行政案件的范圍, 最高法院在總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上通過(guò)司法解釋進(jìn)一步擴(kuò)展了公民獲得司法救濟(jì)的范圍, 但仍有很多涉及公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行政案件被排除在司法審查之外, 體現(xiàn)在: 一是法院對(duì)抽象行政行為的行政案件不予受理, 使得公民對(duì)實(shí)際侵犯其合法權(quán)益的行政規(guī)范性文件不享有訴權(quán)；二是對(duì)事實(shí)上權(quán)力主體的權(quán)力行為公民沒(méi)有訴權(quán)； 三是許多行政行為具有終局性, 公民沒(méi)有訴權(quán)； 四是沒(méi)有公益性行政訴權(quán)。

 

原告主體資格的不明朗, 導(dǎo)致眾多利害關(guān)系人徘徊在法院門(mén)口。目前, 我國(guó)行政訴訟法對(duì)利益的保護(hù)處于"法定權(quán)利"標(biāo)準(zhǔn)階段。《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第12 條規(guī)定:"與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對(duì)該行為不服的, 可以依法提起行政訴訟。"此規(guī)定擴(kuò)展了原告資格, 但出于"法律上利害關(guān)系"屬高度不確定法律概念, 使得原告資格擴(kuò)展的方向不明朗。

 

被告資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不清晰, 使得確定被告時(shí)存在困難, 限制了行政訴權(quán)的行使?！缎姓V訟法》第25 條規(guī)定了被告資格確定的情形, 但標(biāo)準(zhǔn)模糊, 缺乏可操作性, 導(dǎo)致司法實(shí)踐中, 一些行政案件的被告無(wú)法確定, 而根據(jù)該法第41 條第2 款規(guī)定起訴要有"有明確的被告"的條件要求, 這就大大地限制了行政訴權(quán)的行使。

 

第二，我國(guó)現(xiàn)行體制的欠缺?，F(xiàn)行的法院體制導(dǎo)致法院不愿審, 不敢判?，F(xiàn)階段, 法院的獨(dú)立地位沒(méi)有得到完全落實(shí), 法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)常常會(huì)遇到困難和阻力, 受到干涉和干擾; 法院在人、財(cái)、物上受制于行政機(jī)關(guān), 政府的財(cái)政狀況以及對(duì)法院的態(tài)度, 決定著司法機(jī)關(guān)物資供給的豐寡, 與地方其他權(quán)力機(jī)構(gòu)維持一種"親和"關(guān)系是法院不得已的選擇, 如此, 法院不愿審, 不敢判情形便不難理解。

 

另外，行政審判人員缺乏必要的獨(dú)立性, 難以對(duì)抗外來(lái)的各種壓力。此外, 我國(guó)還實(shí)行錯(cuò)案追究制度和審判委員會(huì)制度, 這些制度進(jìn)一步加劇了行政案件審判人員的職業(yè)依附性。法官的這種職業(yè)依附性一定程度上影響他們對(duì)行政訴權(quán)的保護(hù)。

 

第三，行政相對(duì)人訴訟意識(shí)的薄弱。行政相對(duì)人行政訴訟意識(shí)淡薄, 對(duì)行政訴訟有顧慮, 影響了行政起訴的態(tài)度?，F(xiàn)實(shí)中, 行政訴訟原告的勝訴率不高, 給相對(duì)方造成了"官官相護(hù)"的印象, 使得相對(duì)方對(duì)提起行政訴訟信心不足。另外, 害怕遭受行政機(jī)關(guān)打擊報(bào)復(fù)等隱性成本過(guò)高, 使一些行政相對(duì)人視行政訴訟為畏途。

 

三、加強(qiáng)行政訴權(quán)保護(hù)的建議

 

（一）從保障訴權(quán)的角度對(duì)行政訴訟法進(jìn)行修改

 

第一, 逐步拓寬行政訴訟的受案范圍, 擴(kuò)大司法救濟(jì)的范圍。行政訴訟受案范圍, 要從現(xiàn)行的"以行為劃界"轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>"以權(quán)利劃界", 權(quán)利劃界不應(yīng)像現(xiàn)行法律這樣作列舉, 而應(yīng)明確, 只要是憲法和法律保護(hù)的公民、法人和其他組織的合法權(quán)利, 行政訴訟法就應(yīng)予以保護(hù), 因此, 只要公民、法人和其他組織認(rèn)為其合法權(quán)利遭受侵害。法律就應(yīng)當(dāng)提供救濟(jì)。第二, 拓寬原告資格, 使合法權(quán)益受侵害的人能得到法律的有效保護(hù)。在我國(guó), 實(shí)現(xiàn)對(duì)原告資格的拓寬要通過(guò)轉(zhuǎn)變司法救濟(jì)的目標(biāo)的途徑實(shí)現(xiàn), 即從"法定權(quán)利"標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向"法律上的利益"標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)實(shí)的角度考慮, 更多的努力是要在立法上盡量明確"利益"的界限和在運(yùn)用這一標(biāo)準(zhǔn)的基本方法下功夫。第三, 進(jìn)一步明確被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn), 杜絕"告狀無(wú)門(mén)"現(xiàn)象。改革被告制度, 明確行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、公立學(xué)校等其他公共權(quán)力組織的被告資格, 進(jìn)一步明確"授權(quán)組織"與"委托組織"的范圍。在被告確認(rèn)上, 均以一級(jí)政府為被告。作為制度, 應(yīng)當(dāng)規(guī)定, 任何行政機(jī)關(guān)只要作出具體行政行為, 并被行政相對(duì)人提起了訴訟, 它就應(yīng)當(dāng)毫不例外地成為被告?？煽紤]引進(jìn)像英國(guó)那樣的司法審查制度, 設(shè)立"公共利益代表人"或"行政當(dāng)局"這樣一級(jí)部門(mén), 在遇到無(wú)適當(dāng)部門(mén)可列為被告的情形時(shí), 專(zhuān)門(mén)代表政府作為被告接受原告的訴訟。徹底杜絕"告狀無(wú)門(mén)"現(xiàn)象。

 

（二）加強(qiáng)行政訴權(quán)行使司法保障

 

司法體制改革是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，重點(diǎn)解決以下兩個(gè)實(shí)質(zhì)問(wèn)題: 其一，賦予司法獨(dú)立以實(shí)質(zhì)內(nèi)核。公正是司法的靈魂，而司法獨(dú)立則是司法公正的基礎(chǔ)。基礎(chǔ)不牢，則公正無(wú)以保證。法院超然獨(dú)立、中立的地位得以確認(rèn)，則行政訴權(quán)的保護(hù)就有了保障。在改革中，應(yīng)對(duì)司法權(quán)的性質(zhì)、歸屬，法院的資源配置，法院獨(dú)立的保障，法院"地方化"的避免等進(jìn)行徹底考慮解決, 使干擾司法獨(dú)立的因素切實(shí)消除。其二, 改革法院內(nèi)部管理體制, 實(shí)現(xiàn)法官自治。應(yīng)建立法官身份保障制度, 保障法官的身份獨(dú)立性。遵循現(xiàn)代法治所倡導(dǎo)的理念: 法官具有獨(dú)立性, 只服從憲法和法律。要賦予法官特殊的權(quán)利與地位, 實(shí)行"司法豁免"的特權(quán)規(guī)則, 使法官不必?fù)?dān)心因行政審判而處于不利地位, 從而敢于辦理各類(lèi)行政案件, 大膽受理各類(lèi)新型案件。

 

（三）提高公民合理行使行政訴權(quán)的意識(shí)

 

權(quán)利意識(shí)是對(duì)抗克服人治、制約權(quán)力的重要自覺(jué)力量, 是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的重要社會(huì)基礎(chǔ)。公民總體權(quán)利意識(shí)的缺失, 對(duì)法上權(quán)力、法外權(quán)力和權(quán)力運(yùn)作不合目的性的寬容造成了行政訴權(quán)保障不充分。要通過(guò)各種途徑, 如學(xué)校教育、普法宣傳、新聞媒介等宣傳教育, 大力增強(qiáng)公民的權(quán)利本位意識(shí), 鼓勵(lì)公民利用法律武器保障自己的合法權(quán)益。要不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè), 通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立, 使市民社會(huì)和政治國(guó)家相對(duì)分離, 社會(huì)利益趨向多元化, 從而進(jìn)一步強(qiáng)化公民的權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí), 對(duì)國(guó)家權(quán)利予以有效抗衡。要通過(guò)行政訴訟制度的改革推動(dòng)公民訴訟意識(shí)的提高, 保障公民出現(xiàn)訴訟需求時(shí)能獲得法律支持, 切實(shí)使公民會(huì)告、愿告, 走出"畏訟"、"畏官"陰影。

 

 

注  釋?zhuān)?/span>

 

[i] 薛剛凌：《行政訴權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第8頁(yè)。

 

[2] 應(yīng)松年：《行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第94頁(yè)。

 

[3] 高家偉：《論行政訴權(quán)》，《政法論壇》1998年第1期，第94頁(yè)。

 

[4] 趙正群：《行政之訴與訴權(quán)》，《法學(xué)研究》1995年第6期。

 

[5] 李琦：《法律上的防衛(wèi)權(quán)---人權(quán)角度的觀(guān)察》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2002年第1期。

 

[6] 陳端洪：《對(duì)峙---從行政訴訟法看中國(guó)的憲法發(fā)展》，《中外法學(xué)》，1995年第四期。