行政強制執行是指公民、法人或其它組織不履行行政機關依法作出的行政處理決定中規定的義務，有關國家機關依法強制其履行義務或達到與履行義務相同狀態的行政行為。它是行政權行使過程中不可缺少的重要組成部門，在國家行政活動中具有重要的地位與作用。我國的行政強制立法在九十年代初開始醞釀，至今尚未建立起統一的行政強制執行制度。由此，行政強制執行權的歸屬問題一直是學理探討和司法實踐的重要論題之一。本文試從行政強制執行的三種模式入手，剖析了行政強制執行權脫離行政權的因素，并且結合我國行政強制執行的現狀及弊端，從三個方面論證了我們應把行政強制執行權歸還行政機關。

一、行政強制執行權配置的三種立法模式

由于不同國家的歷史條件和社會政治、經濟狀況的差異性，行政強制執行制度也不盡相同。究竟哪些主體擁有行政強制執行權，各執行主體之間執行權力如何劃分，綜觀世界各國立法，共有三種較為典型的立法模式：

1、德、奧模式。這種模式要求，當行政相對人不履行行政法義務時，由行政機關徑自采取強制措施，迫使義務人履行義務而不需要求助于司法機關。換言之，行政機關是唯一的行政強制執行的主體，司法機關不享有行政強制執行權。

2、美、法模式。這種模式把行政強制執行權賦予司法機關，當行政管理相對人不履行行政法義務時，行政機關本身并無強制執行權，但行政機關為了達到行政目的，可請求司法機關用國家強制力保障所需行政狀態的實現。當今的美國和法國等國家都采取這種模式。

3、折衷模式。這種模式并不一概否認司法機關的行政強制執行權而僅賦予行政機關行政強制執行權，也不完全把行政強制執行權賦予司法機關而排斥行政機關的強制執行權，而是主張，當行政相對人不履行義務時，行政機關即可以徑自強制執行，也可以申請司法機關強制執行，但何時由行政機關執行，何時由行政機關申請司法機關執行，須由法律、法規明示。

二、我國行政強制執行的現狀及弊端

1、我國行政強制執行的現狀

我國《行政訴訟法》第66條規定："公民、法人或其他組織對具體行政行為在法定期間內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。"具體來說，包括以下幾種情形（1）申請人民法院執行。（2）由作出處罰決定的行政機關執行。（3）由作出行政處罰的行政機關執行或申請人民法院強制執行。（4）只規定了行政處罰，但處罰由誰執行卻未作規定。

筆者對我國涉及行政強制執行的65部法律、法規進行了統計，其中申請人民法院執行的約占70%，主要集中于農林牧漁、衛生、土地、環保、城建、交通、郵政、資源能源管理等領域。行政機關執行的約占23%，主要集中于公安、稅收等領域。行政機關和法院選擇執行的約占3%，主要集中于海關管理等領域。只有處罰規定而沒有明確由哪個機關執行的約占4%，從上述一組數字可以看出，以行政機關自己執行為輔，還有一部分法律沒有規定行政強制執行權的主體。這種混亂的局面，不利于保障行政管理活動的正常進行，不利于提高行政效率，同時也不利于保障行政相對人的合法權益。這些弊端主要體現在以下幾個方面：

首先，正常的行政管理活動受到阻礙，嚴重影響行政效率的提高。當前，"執行難，行政強制執行更難"的呼聲越來越高。其原因在于行政機關的行政強制執行權太少，僅占23%左右，許多執法任務很重的行政機關，諸如城建、土地管理、技術監督、環保等部門自身沒有行政強制執行權，當義務人無正當理由拒不履行義務時，行政機關除申請法院執行外，便束手無策。而申請法院執行，法院必須審查行政強制執行決定是否合法，程序繁瑣，客觀上不僅助長了行政違法行為的泛濫，也使我國本來就不高的行政效率更加低下。

其次，申請法院執行的數量約占70%，法院的執行負擔過于沉重，嚴重影響其正常的司法審判活動。我國行政訴訟制度處于初建時期，行政法官數量太少，為數不多的較為精通行政訴訟的法官多被安置于行政審判庭。來自法官的同志還反映，人民法院執行庭力量較薄弱，其中精通行政法的法官更少，面對大量的行政強制執行案件，他們無能為力。另一方面，我國行政案件數量較少，行政庭法官較為"清閑"，有些法院為了充分利用人力資源，本末倒置，把大量的行政強制執行案件交由行政審判庭去處理，必然影響其正常的司法審判活動。我們相信，隨著行政訴訟的深入發展，我國行政案件的數量會有大幅度的提高，如果不把行政強制執行權歸還行政機關，上述矛盾會日益加劇。

再次，執行主體較為混亂，不利于保障行政相對人的合法權益。目前，我國涉及行政強制執行方面的法律、法規中，有3%規定可由行政機關執行，也可由行政機關申請人民法院執行，這樣規定不太科學，容易出現踢皮球的現象。也就是說，當行政機關發現執行起來有相當難度而申請人民法院執行時，如果人民法院執行起來也很難，它必須以行政機關有執行權為借口，而把案件交由行政機關自己執行。也許就在兩個國家機關"踢皮球"的過程中，行政相對人的合法權益受到了侵犯。

2、非訴行政強制執行實踐與理論的碰撞

《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條明確規定，"人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定；需要采取強制措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。"這條解釋雖然比以前的解釋（對行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為的，由執行庭負責審查和執行）有較大的進步，但仍然存在以下幾個問題：

（1）法院主動審查具體行政行為的合法性缺乏法律依據

我國的政體是議行合一的人民代表大會制。在這種政體下，司法機關行使行政權缺少法律依據。《行政訴訟法》確立的司法審查制度，只是意味著行政權受司法權制約，而不意味著司法權更為優越，更不存在層位上的差異。《行政訴訟法》所確立的司法審查制度并沒有賦予司法機關在非訴訟情況下審查行政權的權力，更沒有賦予司法機關行使行政權的權力。我理解的司法權制約行政權僅僅表現在當行政相對人對具體行政行為提起訴訟時，司法權可審查具體行政行為的合法性。

（2）違背了具體行政行為公定力、確定力和執行力的特點

行政強制執行是具體行政行為，一旦作出之后就具有公定力、拘束力、確定力和執行力，沒有法律的特殊規定，任何機關不得停止其執行。如果讓法院行使行政強制執行權，必須導致該執行決定法定效力的不穩定。這是因為，根據我國現行的有關行政法律、法規的規定，行政相對人對行政決定逾期不履行又不起訴時，行政機關向法院申請強制執行，由人民法院通過審查來決定是否予以執行，這里可能會產生這樣的問題：如果法院經審查不予執行，那該決定的效力如何確定呢？行政決定豈不成為一紙空文？也就是說，行政機關自己執行的行政強制執行決定作出之后就具有確定力和執行力，而行政機關申請人民法院執行的行政強制執行決定作出之后必須經人民法院審查確認后才具有確定力和執行力，這與行政行為的確定力和執行力的特點是相矛盾的。另外，如果行政強制執行決定有瑕疵而法院由于疏忽沒有審查出來，最終導致行政相對人合法權益受到侵犯，該責任是由行政機關承擔還是由人民法院承擔？這些都是實踐中尚待解決的問題。

（3）違背審、執分離的原則，同時超出法院的受案能力

《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規定："……需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。"而沒有明確由法院的執行庭負責執行。但從實踐來看，由于行政庭案件較少，而執行庭任務較重，因此大多數法院都由行政庭來執行非訴行政強制執行案件。這顯然違背了審、執分離的原則。其原因是法律規定不具體，建議予以重新修改。另外，我國人民法院行政審判庭組建不過二十年時間，如果大量的行政強制執行案件都由行政審判庭組成合議庭審查后執行，行政案件的數量會猛然劇增，超過法院的受案能力，因此必須會影響人民法院審查其他行政案件的質量。隨著行政訴訟的深入開展，我國行政訴訟的案件數量會不斷增加，上述矛盾會日益加劇。

（4）成本高而收益低。通過法院審查來解決行政強制執行的最終目的是最大限度地保護行政相對人的合法權益，但這種做法的成本也是最高的，因為每一個行政強制執行案件都經過法院的審查后才能執行，法院必須花費了大量的人力、物力和財力，成本必然很高。從實踐中看來，我國行政機關執法水平在不斷提高，在多數情況下能夠秉公執法。從理論上看，我國的行政訴訟制度在不斷完善，如果行政強制執行侵犯了相對人的合法權益，行政相對人可以提起行政訴訟，在這種情況下，法院有針對性地審查行政強制執行決定，同樣能夠達到保護相對人合法權益的目的。這樣，法院支出的總成本降低了，而同樣能夠達到保護行政相對人的合法權益的目的，何樂而不為呢？

三、行政強制執行制度的改革理由及構想

1、改革理由

由于我國行政強制執行的現狀存在很多弊端，實踐與理論有很大的矛盾，該法律制度的改革勢在必行。筆者認為，我們應該把行政強制執行權歸還行政機關，理由如下：

（1）強制執行權與行政權的關系上來看，我們應把行政強制執行權歸還行政機關

這是因為前者是后者的一個組成部分。國家機關主要由三部分組成，即立法、行政和司法機關。這三個機關的職能是不同的，立法機關行使立法權，司法機關行使司法權，行政機關行使行政權。所謂行政權是指國家行政機關執行法律，管理國家事務的權力。缺少執行權的行政權是殘缺的，行使起來軟弱無力，沒有執行權作保障，行政權則被架空。

（2）行政權與司法權的關系要求我們把行政強制執行權歸還行政機關

法治要求權力分立，在我們國家則表現為國家機構之間的職權分工。行政權和司法權是兩種不同性質的權力，具有不同的職能。前者是積極的、主動的，對社會生活的各個方面進行管理；后者是消極的、被動的，只能通過一定的司法程序對違法行為進行裁判。行政強制執行權是行政權必不可少的一個組成部門，應該由行政機關來行使。人民法院行政該權力實質上是司法權的擴張，是司法權對行政權的無理干預。另一方面，行政機關與司法機關之間的權限分工只有十分明確，才能提高行政效率，才能保障司法機關集中精力做好司法審判工作。

（3）從行政強制執行的雙重價值取向上看，我們也應把行政強制執行權歸還行政機關

為了能實現提高行政效率的目標，我們只能把行政強制執行權賦予行政機關，因為人民法院行使行政強制執行權要重新調查取證，審查行政強制執行決定是否合法，這不僅浪費大量的人力、物力和財力；而且要花費大量的時間，必須阻礙行政效率的提高。有的學者并不否認行政強制執行權是行政機關應有的權力，但他主張人民法院行使行政強制執行權的理由是："我國是一個缺乏法制傳統的國家，行政權一向強大，行政執法水平不高。因此將部分行政強制執行權交由人民法院來行使，對于解決當前濫用行政強制執行權，不法侵害相對人合法權益的現象具有十分重要的意義。"該學者的邏輯是，行政強制執行權本應屬于行政機關，由于行政機關經常濫用該權力，所以要把該權力交由人民法院來行使。我認為這種解決問題的思路是錯誤的，因為從實踐中看來，人民法院濫用行政強制執行權是無可爭議的事實，也就是說，權力轉移并沒有從根本上解決問題。既然如此，我們是否又要把行政強制執行權移交其他機關行使了呢？答案是否定的。顯然權力不應該轉移，權力隨意轉移也解決不了問題，它不是解決問題的根本途徑。許多學者主張人民法院行使行政強制執行權的理由是行政機關經常濫用該權力，實際上這也是行政機關行使該權力所面臨的最大問題。這個問題解決了，行政強制執行的雙重價值取向也就實現了。

2、改革構想

上文已論述，要實現行政強制執行的雙重價值取向，我們必須把行政強制執行權歸還行政機關，在這個前提下，如何構建新的行政強制執行體系，防止行政機關濫用行政強制執行權，才是解決問題的正確思路。筆者建議盡快制定《行政強制執行法》，把行政強制執行納入法治的軌道。要同時實現提高行政效率和保障行政相對人的合法權益的雙重目標，該法必須重點解決好以下三個問題：

（1）行政強制執行的執行主體實行一元化，即由行政機關來行使行政強制執行權。這樣能提高行政效率。由于我國正在進行政治體制改革，國家機關都在裁判冗員，如果每一個行政機關都設立一個執行機關，必然存在諸多問題。因此建議幾個執法力量較薄弱的行政機關可以行政系統內部設立一個相對獨立的行政強制執行機構，它不隸屬于任何一個行政機關，其性質是一個執行機構，是行政機關的工具，一種"能動的工具"。執行機構和行政機關之間是代理與被代理的關系，該機構只要按照強制執行決定的內容和法定的程序去執行，不承擔任何責任。

（2）設置科學合理的執行程序，以解決保障行政相對人的合法權益的問題。筆者建議在制訂《行政強制執行法》時，一定要在執行程序上下功夫，因為"程序是法律的中心。“權力的行使必須公平而且有效率，達到公平與效率的目的，在很大程序上取決于行政機關所使用的程序。”

（3）要有合法、高效的救濟途徑。綜觀《行政復議法》和《行政訴訟法》，有關行政強制執行的救濟規定得很籠統、很模糊。這主要體現在兩個方面：一是對行政強制措施可以申請復議和提起訴訟，它和行政強制執行的關系是什么？二是行政復議和行政訴訟何時提起？這兩個問題由于缺少法律的明確規定，理論界認識不一，實踐上也很混亂。對于第一個問題筆者認為行政強制執行所采取的措施屬于行政強制措施的一種，應該納入行政復議和行政訴訟的受案范圍。對于第二個問題，有學者認為行政強制執行的復議申請，只能在強制執行結束前提出。其理由是執行結束后行政機關無法變更或中止其強制執行了。筆者不造成這種意見，而認為不管行政強制執行是否已結束，只要沒有超出訴訟時效，行政相對人都可以提起復議或訴訟，因為這樣可以確定保障行政相對人的合法權益。

“執行難，行政強制執行更難。”解決這一難題的出發點是提高行政效率和保障行政相對人的合法權益。把行政強制執行權歸還行政機關，對于提高行政效率是不言而喻的，這是因為"發生在行政領域的事情，最好由行政機關自行處理，因為不論從掌握的情況，還是從處理該問題的技術來看，最在發言權的畢竟是行政機關。"筆者建議盡快制訂《行政強制執行法》，把行政強制執行納入法治的軌道，強化執行程序，進一步完善行政復議和行政訴訟制度，這樣既能夠提高行政效率，又能夠達到保障行政相對人的合法權益的目的。