行政處罰與刑事處罰應(yīng)該分別由行政機關(guān)和司法機關(guān)按行政處罰程序與刑事訴訟程序予以適用,但如果同一案件既是行政違法案件又是行政犯罪案件時,就會出現(xiàn)行政處罰程序與刑事訴訟程序的交叉牽連狀況,這就需要將二種程序有機地協(xié)調(diào)、統(tǒng)一起來,以避免程序上沖突和由此產(chǎn)生實體適用方法上的錯誤,從而影響處罰功能的有效發(fā)揮,使違法行為人得不到應(yīng)有的制裁或其合法權(quán)益受到損害。那么,應(yīng)如何處理好二者在程序上的銜接關(guān)系呢?

一、刑事優(yōu)先原則

在適用程序上銜接行政處罰與刑事處罰的關(guān)系,首先必須遵循刑事優(yōu)先原則,即當(dāng)同一案件既是行政違法案件又是行政犯罪案件時,原則上應(yīng)先由司法機關(guān)按刑事訴訟程序解決行為人的刑事責(zé)任問題,再由行政機關(guān)依行政處罰程序解決行為人的行政處罰責(zé)任。”刑事優(yōu)先”,又稱”刑事先理”原則,它是世界各國在處理刑事訴訟與民事訴訟具有交叉關(guān)系時,決定誰先誰后問題并普遍適用的一項訴訟原則,系指同一案件同時涉及刑事訴訟與民事訴訟時,法律賦予刑事訴訟相對于民事訴訟之優(yōu)先權(quán)。先解決被告人的刑事責(zé)任問題,再解決民事責(zé)任問題。”刑事優(yōu)先”原則同樣也可引伸適用于解決刑事訴訟與行政處罰程序的先后順序和主次問題,即先解決行為人的刑事責(zé)任問題,再解決行為人的行政處罰責(zé)任。

二、先刑后罰的適用程序及其銜接

按刑事優(yōu)先原則,刑事訴訟程序一般應(yīng)先于行政處罰程序,在這種情況下,主要應(yīng)注意如下程序中的銜接關(guān)系:

1、行政機關(guān)查處案件的處理。行政機關(guān)在查處行政違法活動過程中,認為行為人的行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪或者可能構(gòu)成犯罪的,應(yīng)及時主動地將案件移送有管轄權(quán)的司法機關(guān)先行處理,受移送的司法機關(guān)應(yīng)依法及時、積極地立案、偵查和處理。司法機關(guān)對行政機關(guān)正在查處的行政違法案件,可以主動介入和監(jiān)督檢查,認為行為人的行為已構(gòu)成犯罪或者可能構(gòu)成犯罪的,應(yīng)該也有權(quán)要求行政機關(guān)移送案件作為刑事案件予以立案,有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)該立即移交,并予積極協(xié)助,以避免行政機關(guān)與司法機關(guān)在行為人是否構(gòu)成犯罪的問題上看法分歧而影響案件的及時查處。值得指出,雖然我國《行政處罰法》第22條明確規(guī)定:”違法行為構(gòu)成犯罪的,行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān),依法追究刑事責(zé)任。”但這僅為原則性的規(guī)定,有關(guān)移送的具體問題仍缺乏可操作性的規(guī)定,而實踐中移送的隨意性卻很大,為了更好地協(xié)調(diào)移送中行政機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系,堅持刑事優(yōu)先原則,應(yīng)該將移送程序法定化,比如移送的具體條件是什么,如何移送,以及移送的期限、受移送的機關(guān)、不依法移送和不依法接受移送的法律責(zé)任等都應(yīng)當(dāng)有可操作性的規(guī)定,以建立系統(tǒng)完備的案件移送制度,規(guī)范移送行為。此外,為了保證行政機關(guān)在查處過程中先行移送,防止行政機關(guān)以罰代刑,并提高司法機關(guān)受案的積極性和主動性,及時、有效地懲處行政犯罪,還應(yīng)建立司法機關(guān)與行政機關(guān)對行政違法犯罪查處的聯(lián)系制度,司法機關(guān)定期對行政機關(guān)查處違法活動的監(jiān)督檢查制度,以及司法機關(guān)在行政機關(guān)查處階段主動介入制度等。[①]

2、司法機關(guān)查處案件后的處理，司法機關(guān)對行政機關(guān)移送的案件，或直接受理的案件進行查處之后,可分別不同情況作出如下處理:

（1）行為人構(gòu)成犯罪并已予刑罰處罰的,還需要有關(guān)行政機關(guān)通過行政處罰程序予以處罰的,可建議有關(guān)行政機關(guān)作出相關(guān)的行政處罰。比如對于偷稅抗稅構(gòu)成犯罪的,除司法機關(guān)追究刑事責(zé)任外,還需要剝奪其可能借以繼續(xù)從事該違法犯罪活動的有關(guān)條件,則可建議工商行政管理機關(guān)予以吊銷許可證或執(zhí)照等行政處罰。

（2）行為人雖構(gòu)成犯罪,但依法被免除刑罰處罰的,司法機關(guān)應(yīng)將犯罪性質(zhì)和處理結(jié)果向有關(guān)行政機關(guān)通報,以便由行政機關(guān)根據(jù)情況依法對行為人予以行政處罰。

（3）行為人的行為不構(gòu)成犯罪,但違反或可能違反行政法律規(guī)范的,應(yīng)立即轉(zhuǎn)交有管轄權(quán)的行政機關(guān),由有管轄權(quán)的行政機關(guān)依法予以行政處罰。

（4）司法機關(guān)對行政機關(guān)移送的案件,認為行為人的行為不構(gòu)成犯罪,如正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險等,應(yīng)及時向先前移送案件的行政機關(guān)轉(zhuǎn)達意見,供行政機關(guān)參考。

三、先罰后刑的適用程序及其銜接

由于某種原因,行政處罰程序有時會發(fā)生在刑事訴訟程序之先,這在現(xiàn)實中主要有三種情況:一是行政機關(guān)無法判斷違法行為是否構(gòu)成犯罪但又需要及時對行為人予以行政處罰,而先行適用了行政處罰；二是行政機關(guān)定性錯誤,將行政犯罪案件作為行政違法案件而對行為人先行適用了行政處罰；三是行政機關(guān)明知違法行為構(gòu)成犯罪而故意作為一般行政違法行為對行為人先行適用了行政處罰。行政處罰程序因上述原因先于刑事訴訟程序時,主要應(yīng)注意分別不同情況處理好案件移送與刑事立案時的銜接關(guān)系。對于上述第一種情況,行政機關(guān)先行適用行政處罰之后,如果發(fā)現(xiàn)該行為已構(gòu)成犯罪,應(yīng)立即移送有管轄權(quán)的司法機關(guān)立案再處理。對于上述第二種情況,由于是行政機關(guān)主觀認識上的偏差所導(dǎo)致的,行政機關(guān)往往不會主動移送司法機關(guān)立案。但違法行為是否構(gòu)成犯罪只能由司法機關(guān)依法以刑事訴訟程序才能最終認定,所以司法機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)定性確系錯誤,罰不足以治罪,雖予以行政處罰還須追究行為人的刑事責(zé)任時,有權(quán)要求行政機關(guān)將案件移送作為刑事案件予以立案或自行決定立案再處理。對于上述第三種情況,由于是行政機關(guān)故意不移交司法機關(guān)立案而造成的,對此,仍應(yīng)責(zé)令行政機關(guān)將案件移送司法機關(guān)或司法機關(guān)自行決定立案再處理,對不移送案件的行政機關(guān)主管人員和直接責(zé)任人員,可建議監(jiān)察部門或上級行政機關(guān)予以行政處分,對于其中構(gòu)成犯罪的,還可依法追究其刑事責(zé)任,以杜絕此類現(xiàn)象,保證行政機關(guān)嚴格履行將在查處行政違法活動中發(fā)現(xiàn)的犯罪案件及時移送司法機關(guān)的義務(wù)。

參考文獻：

[1]周佑勇,劉艷紅.論行政處罰與刑罰處罰的適用銜接[J].法律科學(xué)1997,(2).

[2]陳興良.論行政處罰與刑罰處罰的關(guān)系[J].中國法學(xué), 1992, (4).

[3]周佑勇,劉艷紅.論行政處罰與刑罰處罰的立法銜接[J].法律科學(xué), 1996,(3)

[①]張道許.行政處罰與刑罰競合時適用問題研究[J].鐵道警官學(xué)校學(xué)報.2005(3).