舉證責任制度最早才產生于古羅馬，在當時已經十分健全，并且對后世產生了十分積極而重大的影響。從法理學理論而講，舉證責任是法律假定的一種后果。具體到行政訴訟法而言，舉證責任的分配，是指法律按照一定的標準，規定應當由哪一方當事人對訴訟中的相關事實提供證據加以證明，否則就應當承擔敗訴后果的制度。在我國，行政訴訟法確立被告在行政訴訟中承擔主要舉證責任，但不排除在特定情況下由原告提供證據的可能性。在民事訴訟中，當事人不能提出合理有效的證據，不能承擔舉證責任，將對其產生不利的后果，但不必然導致敗訴，法院在查明事實的情況下，仍可對案件作出判決；但在行政訴訟中，行政主體如果不能承擔證明其具體行政行為合法的舉證責任，不能舉出作出具體行政的事實證據和所依據的規范性文件，就要承擔敗訴的法律后果。法院在此種情況下也不必也不應當為其查證，因為根據"以事實為依據，以法律為準繩"的行政管理原則，行政機關作出每項具體行政為的時候，必須有充分的事實依據的法律依據。因此，直接判其敗訴，有利于行政機關的依法合理行政。通過對比可以發現，行政訴訟法在三大訴訟法制度中第一次明確規定被告的舉證責任，這對于實現行政訴訟的目的、規范行政機關的行政行為、促使其依法行政、防止行政機關違法濫權都具有十分積極的而重大的意義。

一、行政訴訟舉證責任

（一）被告舉證責任

我國《行政訴訟法》規定："被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。" 即舉證責任倒置，對被訴具體行政行為負有舉證責任的主體是被告。行政訴訟的原告以及受訴人民法院對此均不負舉證責任。因此，原告提供證明被訴具體行政行為違法的證據不成立的，不免除行政機關對被訴具體行政行為合法性的舉證責任。人民法院也不得為證明被訴具體行政行為的合法性而調取證據  [1]。 具體而言，被告提供證據證明的內容包括被訴具體行政行為的合法性以及原告起訴是否超過起訴期限。人民法院在審理行政案件的時候，需對具體行政行為的合法性進行審查。因此，被告對被訴具體行政行為只需證明合法性，一般情況下不需要證明其適當性；如果被告認為原告的起訴期限超過了法律規定的期限，那么被告應當提供適當的證據予以證明，否則法院就推定原告的起訴期限是符合行政訴訟法所規定的起訴期限。 另外，行政機關提供的證據作為定案的依據必須符合一定的法定條件，即在行政程序中已經收集且充當了具體行政行為事實依據的證據證明材料。在行政程序中，被告可以收集到沒有收集的證據，在行政程序終結后，特別是在行政程序中收集的證據不能作為具體行政行為合法性的依據；同樣地，行政機關雖然已經在行政程序中已經收集但是沒有座位具體行政行為依據的證據，仍然不能作為具體行政行為合法的依據。

（二）原告舉證責任

在行政訴訟中，被告對具體行政行為的合法性承擔舉證責任，但是這并不排除在某些情況下原告對有關事項也應承擔相應的舉證責任。但原告承擔舉證責任的事項僅限于法律的特別規定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下稱若干解釋）第二十七條"原告對下列事項承擔舉證責任：

（一）證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外；

（二）在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實；原告起訴被告的不作為，當然負有責任先行證明其已經提出過申請，才有權要求行政機關履行法定職責。但是，以下情形，原告無須提供其在行政程序中曾經提出申請的證明材料：

1，被告應當依職權主動履行法定職責的；

2，原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料，并且能夠作出合理說明的。

（三）在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實。在行政賠償訴訟案件中，原告應當對被訴具體行政行為造成損害的實時提供證據，也就是說，原告必須對行為的存在、損害的存在以及行為與損害之間的因果關系予以證明

（四）其他應當由原告承擔舉證責任的事項  [2]。同時，原告提出其在行政程序中沒有提出的反駁理由或者證據的，經人民法院準許，被告可以再第一審程序中補充相應的證據。被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般是不會予以采納的。

二、必要性分析

（一）

舉證責任倒置原因分析

1.行政程序合法性的要求。行政機關做出某項具體行政行為實質上是依據客觀事實適用相關法律的過程，應當遵循"先取證，后裁決"的原則，即行政機關在作出具體行政行為前，應當充分地收集證據然后根據具體事實，對照法律法規規章的規定作出，而不能在毫無根據的情況下對公民、企業或者其他組織作出行政行為，造成法律的虛位，"立而不用'立而不施"，違法濫法，影響國家政府的公信力，對依法治國的大政進程帶來不確定的因素。進入訴訟程序之后，被告如果不能舉出適法的證據，即表明其在作出相應具體行政行為的時候并沒有相應的事實依據或者違法，此時必然應當由其承擔敗訴的后果。

2.被告具有舉證優勢。在具體的行政法律關系中，行政機關處于主導的地位，其作出某項具體行政行為的時候無須征得相對人的同意，依其單方的意思即可引起行政法律關系的發生、變更、消滅。而公民、法人、或其他組織則處于被動的地位，無論在經濟力量、活動能力以及在行政管理的地位方面，都不具備行政主體所具有的資源優勢和便利條件，原告在訴訟過程中將很難收集到證據。同時即便收集到，也很可能不能有效地保存證據的完備。例如有的案件中證據的收集需要一定的專業知識、技術設備才能取得，而原告往往無這方面的能力，而對于被告來說卻是要必須具備的能力。如是否對環境造成污染，能否獲得發明專利，偽藥劣藥的認定等，讓原告去舉證簡直是強人所難，也是不可能的。另外原告對行政機關的處理不可能全部了解，例如工商局不發給原告許可證，因為該地區所申請的營業行業已飽和，而是否飽和原告并不了解。行政機關還有采取相關強制措施的權力，原告缺少保存書證、物證的能力，原告收集、保存證據困難重重。因此，如果依據"誰主張，誰舉證"的原則適用，對于原告方而言是顯失公平的。

3.依法行政的要求。由行政機關承擔舉證責任，實質上意味著只有法院在確認具體行政行為合法無疑的情況下行政機關才能勝訴。如果行政機關不能提出有效的證據材料予以證明，那么法院將推定具體行政行為不合法，行政機關承擔敗訴的后果，這樣無疑給行政機關的依法行政提出了更高更硬的要求。 行政訴訟中舉證責任倒置制度，有利于保障行政相對人在訴訟中的合法權益，對于規范行政機關的行政行為也具有十分重要的意義，同時這種制度也融入了現代法治理念的元素在里面，有利于我國的法制建設與國際法制的進一步接軌，逐漸趨向依法行政，真正實現平等、自由、開放、透明、公正、效率、依法行政、司法獨立等現代法治的基本觀念在我國法律中的體現。

（二）原告承擔部分舉證責任之必要性分析

1.行政訴訟的目的要求。分析歐美行政訴訟法，不難發現歐美大國對于行政訴訟中原告的舉證責任都作了一定的規定。譬如英國，其司法審查中舉證責任的規則規定得特別的細化，對于行政行為的客體是公民的人生自由還是公民的財產都是有差異的，同時對被訴具體行政行為的客觀合法要件和主觀合法要件都作出了不同的規定。對于限制人生自由的案件，行政機關的舉證責任要求是非常嚴格甚至苛"苛刻"的，被告需對被訴具體行政行為的主觀和客觀違法性要件承擔相應的舉證責任，目的是更好地保障人權，維護公民的切身實際權益；相反，對于侵犯公民財產的案件，法律所規定的具體要求則相對寬松，行政機關只需對被訴具體行政行為的客觀違法性承擔舉證責任  [3]。認真剖析，我國的行政訴訟法規定原告承擔部分舉證責任是有深刻法理根源的。保護公民、法人以及其他組織的合法權益和監督行政機關依法行政是行政訴訟法的兩個基本目的。積極地參與訴訟，維護自身的合法權益，爭取訴訟的勝利，是訴訟雙方參與者的共同夙愿，從一定程度上講積極取證既是一種責任，同時也意味著一種權利，即通常講的舉證權利。公民、法人或者其他組織積極地參與到訴訟之中，積極地進行舉證，相對于另一方行政主體而言則起到了防止權力濫用，對依法行政有良好的督促和監導的功效。

2.行政訴訟的性質要求。公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益時，依法請求人民法院運用國家審判權給予司法救濟，無論是否經過了行政復議，行政訴訟實質上具有一種"再次審理"的性質。行政訴訟作為行政相對人認為權益受到侵犯的救濟程序，必然與之前的行政程序有連貫性和銜接性，公民、法人及其他組織在行政程序中作為行政相對人承擔相應舉證責任的，在行政訴訟中亦有能力承擔相應的舉證責任。同時，我國當下也在推行司法體制改革，增強訴訟中的對抗性是改革的方向之一。對比傳統的行政訴訟審理，行政相對人即原告在行政訴訟程序中處于極度附庸的地位，這與當事人模式趨向是相違背的。因此，公民、法人、其他組織在行政訴訟中的舉證責任顯得相當的重要。

3.行政訴訟公平效率的要求。原告方承擔一定的舉證責任有利于行政訴訟公平和效率的實現。在現代司法理念中，公平和效率是兩大目的，在設置行政訴訟舉證責任制度的時候，必須考慮這兩大因素。在行政訴訟中，訴訟雙方如果都能合理地進行舉證，必然有利于法院快速有效地處理案件，公平地解決糾紛。在某些方面，不可否認，原告處于提供證據的有利地位，允許和規定原告承擔一定的舉證責任，更符合提高效率之意；從另一方面，行政相對人和行政機關同屬于行政訴訟的當事人，正如前文所述，舉證責任在一定程度上也意味著舉證權利，讓訴訟雙方當事人都享有一定的舉證權利，更能體現行政訴訟公平的價值；從法理學權利義務相對關系的角度，"沒有無權利的義務，沒有無義務的權利"，略帶牽強而言，讓訴訟雙方的參與人都享有權利和義務，更顯公平的意味；從訴訟的法理角度而言，訴訟幾乎都是由雙方舉證、反證、再舉證的過程構成，行政訴訟也不例外，將原被告雙方都納入舉證的范疇中，更有利于行政案件的高效公平的解決，從而從快合理地解決社會矛盾和糾紛，維護和諧社會的構建。

4.原告具有一定的舉證能力。從行政訴訟審判的實際得出，行政訴訟所需要的某些證據主要是由原告所掌握的，比如說在一些起訴行政機關行政不作為的案件中，原告往往掌握著行政不作為的證據（申請材料、郵戳信封等等）  [4]。在這種情況下，如果還機械地一味強調由行政主體承擔訴訟中的舉證責任的話，將不利于整個案件的及時解決，進而增加訴累，無形中提高了司法成本，不利于司法效率的提高。

5.督促效應。如果僅僅規定由被告即行政主體承擔舉證責任，在很多情況下，行政相對人可能會產生懈怠和無所謂的態度，不注重行政程序中一些重要證據的保存，最終導致相對人自身合法權益受到傷害而苦無證據有口難辯。

三、舉證制度中存在的矛盾

（一）當事人的舉證責任與法院固有調查取證權的沖突由于民事訴訟法和刑事訴訟法制定實施相對較早，行政訴訟法在制定過程中沿襲了民訴、刑訴的很多原則，包括給予法院在案件審理過程中的固有調查取證權。但是行政訴訟法又明確規定可以申請人民法院調取證據材料的當事人僅限于原告或者第三人，人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性，調取被告在作出具體行政行為時未收集的證據，這顯然是一對矛盾體，即法律明確規定由當事人承擔舉證責任的范圍則排除了法院的固有調查取證權。這在一定程度上講，是一種立法上的進步，有將法院置于嚴格中立者地位的趨勢發展，但是在形式上也必須做好法律和司法解釋的有效銜接，否則難免會有里外不一之嫌，影響法律的社會公信力，影響法治正義的進一步推進。

（二）立法預期與現實實施的沖突行政訴訟法及其司法解釋除了對原告予以部分舉證責任規定之外，對于一般案件一概規定由被告承擔舉證責任，這是局限于當時歷史條件下的立法不夠成熟的表現。這實質上是忽略了特殊行政案件的舉證責任的細化和具體規定，導致在行政實踐中出現了一系列問題。除此之外，對于被告舉證責任的范圍立法過嚴，也導致了實踐審判的不便。行政訴訟法僅僅規定了行政主體對于具體行政行為的合法性承擔舉證責任，但在很多時候，需要舉證證明的不僅僅是具體行政行為的合法性，還需要由行政主體承擔某些特定方面的舉證責任，但囿于法律以及司法解釋的狹隘規定 ，行政主體往往以此為免于承擔舉證責任的理由，從而影響了行政訴訟公平效率的實現，也影響了法律在民眾心目中的公平正義的美好形象。

（三）行政程序中舉證責任與行政訴訟中舉證責任的矛盾沖突

舉證責任從行政程序到行政訴訟程序的轉移過程中，可能會否定被告對于具體行政行為負有舉證責任的原則。比如質監部門以相對人的產品或商品質量不合格為理由，對行政相對人開出了罰單，在這個處罰程序中行政相對人會努力提供自身商品符合國家相關質量檢測標準的證據，積極地承擔舉證責任，但是如果這個處罰被訴諸于法院，行政相對人仍需要對其產品或商品符合國家相應的質量檢測標準提供證據，這很明顯與被告負舉證責任的法律規定乃至司法解釋規定是相沖突和矛盾的。另外，在一些行政裁決的案件糾紛中，問題則會更加復雜，沖突與矛盾并重。

四、舉證責任的完善建議

（一）促進行政訴訟舉證時效的科學化  [5]

規定舉證時效，主要是為了保證案件的審限，防止當事人無期限拖延舉證，提高辦案效率，實現訴訟效益的經濟原則以及保證當事人訴訟地位的平等。目前我國行政訴訟中有關舉證時效制度有積極的一面，但隨著審判實踐的開展，也暴露出了存在著影響原告質證、法官確認爭議焦點和認證困難等不適應、不利于司法公正的一面。舉證責任制度與舉證時效有著千絲萬縷的關系，舉證時效是完善舉證責任制度的助推器。因此有必要在原立法的基礎上，查漏補缺，加以完善。應當進一步完善行政主體庭前舉證時間的規定，把被告的舉證期限限定在一定的較短區間內，如三日，這樣可以有效縮短整個案件的處理時間，也可以約束行政主體的手腳，防止其對相對人威逼等不良現象的產生。當然，如果真的因為不可抗力或者客觀上不能控制的一些正當理由，不能再規定的期限內收集舉證，仍可向法院提出延期的書面申請，經批準后予以延期。

（二）引入舉證指引制度  [6]

舉證指引制度，即對訴訟當事人如何舉證采取合理的指引，以便于整個訴訟順利進行的一種制度。這種制度在歐美國家是普遍存在的。具體到我國的行政訴訟實際中來，對于法律明確規定的行政不作為和行政賠償等原告承擔舉證責任的案件，無庸置辯，引入舉證指引制度對于保護行政相對人的合法權益是非常重要的。對于由被告負舉證責任的案件而言，原告力所能及地承擔起某些案件部分的舉證責任，對于案件的從速解決、節約司法成本意義也是非常重大的，因此，對于這類案件，如果引入舉證指引制度，同樣具有十分重大的意義。從我國司法現實的角度，大多數公民對于如何舉證、如何圍繞自己有利方面舉證仍是一知半解，很多時候是一種"有權利而無用武之地"的境地。筆者建議應當建立和健全針對原告的舉證指引制度，借鑒國外的司法經驗，可在立案后，開庭前向原告發放一些切實有效的舉證指導書，讓原告知道如何圍繞雙方爭論的焦點進行舉證，從而維護行政相對人的合法權益。對于一些特別復雜的案件，僅僅發放舉證說明書、舉證指導書可能是"杯水車薪"，法院應該分階段、分步驟、分情況地對原告予以指導，以使行政訴訟雙方當事人的地位之平等度相對提升一些。但在指引過程中，法官也應當注意指引僅僅是抽象性、前瞻性的，即闡明權制度。而不是由法院或者具體由法官包辦案件，這與法院在審判過程中的獨立性是格格不入的。因此，法院在舉證指引過程中，一定不能喧賓奪主，變成法院包辦當事人的案件。

（三）完善調查取證制度

行政訴訟法明確規定了被告對于大部分案件的舉證責任，同時也明確了行政相對人對于部分案件如行政不作為、行政賠償案件的舉證責任，其立法初衷都是為了更好、更快地解決糾紛，緩和社會矛盾。但是，如果過分強調當事人的舉證責任，忽視了法院的調查取證效能，勢必會影響到案件證據的全面收集。因此強調當事人的舉證責任決不能以犧牲法院的調查取證權為代價，必須促使二者的相對平衡。根據我國法律和相關司法解釋的規定，在行政訴訟中，人民法院依職權主動向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據僅僅限于兩種情形：一種是相關事實認定涉及國家利益、公共利益或者其他人的合法權益；另一種則是涉及依職權追加當事人、中止訴訟、終止訴訟、回避等程序性事項。鑒于行政訴訟的特殊性，筆者認為僅僅規定上述法院主動依職權取證的范圍是不夠的，具體而言，下列數情況也應當由法院出面，依職權主動調取證據，以保證案件審理的順利進行：

1，雖然當事人能夠舉證，但是法院認為可靠性、真實性較低的，法院認為需要調查取證的；

2，雙方當事人針鋒相對，僅憑任何一方所提供的證據都無法認定案件事實的；

3，原告舉證的確有困難的或者客觀不能的。 結 論舉證責任制度是行政訴訟法中一個復雜而重大的問題，直接關系到行政訴訟價值目標?，F有行政舉證分配制度對處于弱勢地位的行政相對人進行了有效的保護，規范了證據的提供、調取、質證等活動，同時也融入了諸多現代法治理念在里面，成就頗大。但是隨著社會的發展，出現了立法預期與施行現實的矛盾和沖突，對于國家而言，應當加強立法調研，適時地進行立法完善；對于原告而言，即使是法律明確規定由被告承擔舉證責任的某些情況，也應當具有保存證據的意識。隨著我國司法體制改革的進一步深入以及立法的逐步健全，行政訴訟舉證制度一定能夠得到完善，進而更好維護公民的合法權益，促進和諧社會的構建。