執行難問題是長期困擾人民法院乃至政法工作的突出問題，是人民群眾反映強烈、社會各界極為關注的熱點問題。如何深化執行體制改革、優化執行權配置、有效解決執行難問題，是人民法院審判理論和司法實踐所要研究的重大課題。近年來，揚中法院推進執行體制改革，努力探索和實踐執行權優化配置，建立健全”內求分權制約，外求執行聯動”的執行工作長效機制，在破解執行難問題上取得了一些成效。為此，課題組展開調研，在理論闡述的基礎上，結合司法實踐，認真分析揚中法院執行權優化配置工作中的主要做法和存在的問題，提出完善和改進執行權優化配置的一些對策和建議。

一、執行權的定位及國外執行權配置的考察

執行權根據其性質可以劃分為兩種權力：一種是執行實施權，包括了解案情基本情況、送達有關法律文書、查找被執行人財產、決定并實施具體的強制執行措施等；一種是執行裁決權，包括對民事執行過程中出現的實體爭議進行裁決，對阻礙民事執行權行使的人員進行懲戒等。[1]執行實施權體現了執行權的行政性，執行裁決權體現了執行權的司法性，執行權具有行政性和司法性的雙重特點，為的是保證行使主體在執行過程中兼顧公正和效率。

目前各國執行權配置情況大體上有”一元制”和”二元制”兩種模式。[2] ”一元制”模式指的是獨立設置一個執行機關，它又具體可以分為法院內設執行機構、法院外獨立執行機構和專門執行法院三種類型。在采用”二元制”模式的國家中，大陸法系以德國、法國、日本為代表，英美法系以美國、英國、澳大利亞、加拿大為代表，兩大法系主要的不同在于分權標準。德國、法國、日本等大陸法系國家分權的標準是依據執行標的、方法和內容的不同，由執行法院和執行官作為執行主體，共同行使執行權，這種分權方式被稱為執行法院和專門執行官結合型。英美法系的民事執行權配置體制可以稱為法院監督下的司法行政官執行型。在債權人向執行官申請執行前，首先要向受訴法院的書記官取得執行令，然后持執行令要求司法執行官執行。執行程序一旦啟動，財產調查、查封、扣押、拍賣等事項，均由執行官自行決定，對于執行中發生的爭議問題由法官進行裁決。

通過對世界各國的執行權配置情況的考察，我們可以發現執行權具體分為執行實施權和執行裁決權，執行實施權行政性色彩濃厚，執行裁決權司法性色彩濃厚，因此，可以初步將執行權定位為具有相對獨立性又具有綜合性的國家權力，它兼具司法性和行政性。在研究執行權如何優化配置的時候，決不可割裂執行權所具有的二性，任何一性的缺失都將導致執行權配置歪曲方向

二、執行權優化配置的背景及必要性

近十年來，黨中央高度重視人民法院執行工作，為解決”執行難”問題創造了十分難得的歷史機遇。[3]人民法院在各級黨委領導、人大監督、政府支持下，不斷推進執行體制和機制的改革，健全了執行工作長效機制，這些改革的進行和開展有力保障了人民群眾合法權益，維護了社會的公平正義，促進了社會和諧穩定。但是”執行難”問題并未從根本上得到解決，執行工作規范化水平仍需進一步提高，執行力度和效率有待進一步加強。而在執行過程中出現的執行法官腐敗案件的陸續曝光，更使社會公眾對執行公開以及執行監督提出了更高的要求。認真分析和探究傳統的執行制度和執行模式，就可以充分顯現推行執行改革、實行執行權優化配置的必要性了。

（一）傳統執行模式，執行權高度集中，缺乏有效監督制約

傳統的執行模式，在執行程序中，被執行財產的調查、執行方式方法的選擇、具體執行措施的采取、對執行財產的評估、拍賣活動的管理，以及執行過程中許多實體問題如執行異議的處理，甚至執行第三人到期債權、變更追加被執行主體、參與分配等重大問題，幾乎全部由執行法官負責。這種”一竿子到底”的傳統執行模式使得權力過于集中，如果相關監督制約措施缺失，容易導致腐敗現象的發生。當事人也難免產生執行時間過長，執行過程透明度不夠，存在司法腐敗的疑問。

（二）執行資源配置不科學，執行效率低，執行成本

改革前執行機構采取高度集權的封閉運行機制，且實行由承辦人個人負責到底的制度，其既要負責執行裁判，又要負責執行實施，執行不僅力量分散、效率低，影響到案件的執行質量，而且在大要案及群體性案件越來越多的形勢下，個人對案件的處理顯得勢單力薄、力不從心。

（三）缺乏統一管理、統一協調，執行權規范運行難以實現

我國現行民事訴訟法對法院的審判工作有審判監督程序進行監督，但對民事執行中的監督卻缺乏相應的法律依據。雖然法院組織法規定上級法院有權監督下級法院的工作（包括執行工作），但由于監督程序不清，監督機構不明，上級法院對下級法院執行工作的監督只是流于形式。另外，由于對執行工作本身的規律性和規范性認識不足，在構建執行運行管理體系時，機械照搬套用審判運行管理模式，缺乏針對性；同時，部分法院，管理不落實不到位，措施手段未跟進，制度體系不配套，”無為而治”，放任自流。

案件執行中出現的種種亂象嚴重影響了執行公信力，優化執行權配置，建立公開、公正、高效、廉潔、規范、有序的執行分權制約機制，成為破解執行難問題的一項重要舉措。最高人民法院2009年3月25日制定公布的《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》中明確要求貫徹審執分立原則，建立執行裁決權和執行實施權分權制約的執行體制。2011年10月19日，最高人民法院發布了《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》，為全國各級法院優化配置執行權提供了具有法律效力性的依據。

三、揚中法院執行權優化配置的主要做法

（一）執行案件運行態勢分析（2008年--2011年）

從以上兩圖可知，2008年揚中法院執行受案數1617件，結案數1526件，執結率達到83.94%，執行到位率75.72%。2009年執行受案數1995件，結案數1956件，執結率達91.32%，執行到位率80%。2010年執行受案數1943件，結案數1969件，執結率達92.48%，執行到位率75.95%。2011年執行受案數1996件，結案數2061，執結率達95.52%，執行到位率96.96%。經過以上數據和圖形的分析可以得出：我院執行案件執結率越來越高，執行到位率也逐年提高，我院執行權優化配置在實踐中取得了一定的成效。

（二）執行權優化配置的做法

1、爭取執行機構更名升格，推進執行機構改革

如前文所述，執行權是具有相對獨立性又具有綜合性的國家權力，它兼具司法性和行政性的雙重特點，不可割裂二者之間的聯系也不可打破二者之間的平衡。20世紀90年代以前，地方各級法院設立的執行機構都比照審判庭的稱謂，將執行機構稱作”執行庭”，并采取了審判管理模式，這是我國傳統理論將執行權視為審判權的結果。這種管理模式體現了強烈的司法權性質，但是缺乏執行權的行政性質。在準確定位了執行權所具有的司法性和行政性屬性后，揚中法院執行權優化配置首先從對執行機構更名開始。早在2005年3月，揚中法院通過市編委下發文件的形式，將執行庭更名為執行局，下設執行實施組和異議裁決組，只不過當時執行局的建制仍為股級單位。2008年5月，根據江蘇省高院有關文件要求，揚中法院執行局在原有的執行實施組和異議裁決組的基礎上，進一步健全執行內設機構，成立執行裁決、執行實施和綜合協調三個部門。后經院黨組積極爭取和努力，揚中法院執行局得以升格為副科級建制單位，下設綜合協調科、執行實施科和執行審查裁決科。隨后，揚中市委組織部任命執行局長為院黨組成員。執行機構名稱的變更、執行機構的升格以及執行局長的高配，充分體現執行權的司法性和行政性，充分體現執行工作的公正性和高效性，充分體現執行機構的權威性和重要性。

2、對內力求執行分權制約，建立健全內設機構

為進一步規范執行工作，促進執行公正，保障當事人及相關利害關系人的合法權益，揚中法院研究制定《關于全面推行執行分權制約機制的實施意見》，強化執行工作統一管理體制，按照分權制衡的原則對執行權進行科學配置，推行執行分權制約機制，科學界定審查權和執行實施權。執行局下設的執行實施科[4]、執行審查裁決科[5]和綜合協調科[6]三個內設機構，分掌執行實施權、執行審查裁決和執行綜合協調、監督權。 三個內設機構的設立，職責明確，優化配置，分權制約，高效運轉，徹底打破了原有執行人員”一人辦案到底”的做法，提高了執行工作的效率和人民群眾的滿意度。

另外，根據相關法律和規范性文件的規定，結合執行工作實踐，出臺《執行案件流程管理規定》，對執行案件從立案、執行準備與實施到結案與歸檔的整個案件流程，都作出明確和具體的規定。該規定吸收了揚中法院執行權優化配置改革的最新做法，執行機構可采取集中查詢、集約執行的方法，集中開展調查，統一查找財產線索。同時為滿足人民群眾的司法需求，進一步加大執行力度，揚中法院在江蘇省率先實行”執行110”機制，成立執行快速反應指揮中心，健全執行快速反應機制。執行快速反應指揮中心，由院長擔任總指揮，分管副院長擔任副總指揮，執行局長具體負責組織實施；指揮中心辦公室設在執行局，負責指揮中心的日常工作；快速反應力量由本院執行人員、司法警察和法庭人員等組成，下設若干快速反應執行小組。執行快速反應指揮中心統一協調指揮，有效集中執行權力和合理運用執行力量，這是優化執行權配置的又一有力舉措。

3、對外實行執行聯動，綜合治理”執行難”問題

“執行難”是一個社會問題，僅靠法院一家”單打獨斗”難以破解。必須在黨委的統一領導下，有效借助外部力量，通過綜合治理的方式才能逐步加以解決。為此，我院主動向市委匯報，積極爭取政府和社會各界對執行工作的支持。堅持標本兼治、綜合治理的原則，加大源頭治理力度，著眼于從源頭上和根本上建立健全執行工作長效機制。此外，我院還積極加強與公安、檢察等政法部門以及工商、國土、金融等部門和單位合作與聯動，通過緊密配合、協同作戰，采取各種制約措施，防止被執行人隱匿、轉移財產。繼續強化全國法院執行案件信息管理系統建設，及時全面地將執行案件信息全部錄入全國執行案件信息管理系統，建立健全相關信息通報和反饋制度，推進執行威懾機制的建設。另外，注重借助和發揮基層綜治網絡組織的優勢，在全市各鎮（區）、村（社區）聘請了100名協助執行員，建立了基層協助執行網絡，形成解決”執行難”問題的合力。近幾年來，協助執行員利用長期在當地生活、熟悉了解各方面情況的優勢，積極配合和支持法院執行工作，為有效解決執行難題發揮了不可替代作用。

四、揚中法院執行權優化配置存在的問題

（一）執行人員配置不夠合理，案多人少矛盾相當突出

揚中法院執行局目前執行干警19人，其中執行員9人，法官助理和書記員8人，內勤1人，均為法律本科。執行干警中，男性干警17名，女性干警8名，女性干警所占比例為42.1%。法院近年執行案件數量呈上升趨勢，2011年結案2061件，每名執行員平均辦案229件，執行員的案件壓力相當大。另外，執行工作不同于審判工作，執行案件主要是在庭外作業，不分早晚和假日，需要一定的體能訓練和體力消耗。因此，執行局女性干警所占比例較高，與半軍事化的執行工作性質不相適應。

（二）執行權配置模式不夠合理，制度性執行難問題突出

執行權的配置，是執行體制構建的基礎和依據。執行權配置不當，必然導致執行程序中的各種制度性矛盾和緊張，最終影響執行價值和功能的實現。只有科學、合理配置執行權，才能構建科學的執行體制，理順執行涉及的各種關系，克服執行程序中存在的各種制度性障礙有效治理和解決制度性執行難問題。經調研，揚中法院實行的執行權配置模式是在同一執行機關內部設立執行實施科、執行審查裁決科等機構，分別行使執行實施權和執行裁判權等。這種配置模式從表面上看，實行了執行實施權與執行裁決權的分離，但在同一執行機構內部設立的兩個部門，容易對司法裁決獨立性產生消極影響，導致制度性執行難問題。

（三）執行分權制容易產生推諉，執行個體難以發揮能動

執行權分權制約改革后，每個特定的執行組織將嚴格地按照其工作職責進行執行工作，對于超過其職責范圍的執行工作不可能也不能進行。這樣流程式的執行方式容易出現各個執行環節相互推諉現象，因為根據案件流程管理辦法無法追究任何一方的責任，最終損害的是申請人的利益。另外，由于我國全社會誠信體系尚未健全，公民守法意識相對薄弱，規避執行現象仍然十分嚴重，執行工作更加有賴于執行員主觀能動性的發揮。執行工作要真正干好，干出實效，執行人員要”多跑、多說、多威懾”，而執行權分權制約機制下，各個執行組織分工明確，可能會限制執行法官主觀能動性的發揮。[7]

五、完善和改進執行權優化配置的對策和建議

1、優化執行人力資源，實行強制執行與警務工作有效對接

專業化是社會分工精細化的必然結果，對資源的有效配置起著基礎性作用。隨著現代化、信息化進程加快，執行權運行管理的精細化程度也越來越高。按照專業化要求，實現執行資源配置的優化與重組，已經迫在眉睫。我院執行局人員法律專業的居多，但是執行工作中”技術性”問題很多，因此要針對不斷涌現的疑難復雜新類型案件和日益增多的新情況新問題，把既懂審判執行工作，又熟悉金融保險、證券交易、知識產權、房地產、會計審計、計算機及網絡技術等方面的復合型人才充實的執行隊伍中來，優化執行工作智力資源配置，提升執行工作的”技術含量”，促進執行工作的公正高效。

另一方面，從揚中法院執行局的人員組成來看，執行員力量不足，且女性干警比例較高。執行工作存在一定危險性，容易出現突發或意外事件，重大執行活動需要大量人力的投入。因此，建議適當減少女性執行干警，增加男性執行干警。同時，建議積極探索與實踐執行工作與警務工作有效對接的常態化管理機制。在不影響司法警察編隊管理的前提下，可采取固定與非固定、定期與不定期相結合的方式，將司法警察派遣到執行局，參與強制執行，實行雙重管理（即人員由法警隊指派，工作由執行局安排），逐步實現強制執行工作警務化。

2、改革分權制約機制，實行執行實施和執行裁判分開配置

司法實踐中，各地執行裁判權和執行實施權的配置方式可分為三種基本模式[8]。第一種模式：執行裁判權和執行實施權配置在同一執行機關之中。即在同一執行機關內部設立執行裁判庭（科）、執行實施庭（科）等機構，分別行使執行裁判權和執行實施權。第二種模式：執行裁判權和執行實施權在上下級執行機關之間分配。基層法院執行中的擴張性裁判權由中級法院行使，中級法院受理的執行案件，除法律有特別規定外，一般交由基礎法院執行，執行裁判權和執行實施權在兩級執行機關進行分配。第三種模式：執行裁判權與執行實施權分開配置。設在法院的執行機關（執行局）僅行使執行實施權，執行裁判權由同一法院專門設立的執行裁判庭行使。

合理配置執行裁判權，其核心目標是形成執行中的有效監督與制約，確保執行程序價值與功能的實現。毫無疑問，執行裁決權與執行實施權應當分開配置。怎樣分開更有利于執行權力的制衡是一個值得不斷思考的問題。揚中法院目前采取的是第一種模式，在執行權分離的初期采用該種模式有利于改革的循序漸進。然而在執行權的分權制衡成為共識的情形下，執行權配置模式應當向第三種模式過渡，即在執行局外設立獨立的執行裁決機構，或者是由已有的機構比如審判監督庭，行使執行裁決權。由專門的、獨立于執行局之外的執行裁決機構以審判的思路處理執行裁決案件，有利于保護當事人執行中的實體及程序權利，避免執行局統一管理模式對司法裁決權獨立性的影響，是實施更深層次的”審執分離”機構調整和權力配置，這也是多數國家強制執行制度的通例。

3、兼顧執行效率與責任，充分發揮執行個體的主觀能動性

經過綜合權衡比較，參考其他法院成功經驗，并結合揚中法院執行工作實際情況，可以嘗試以核心責任人中心，其他人圍繞責任人分擔一部分輔助工作的”幫助分工模式”，其核心為”核心責任人--幫助查詢--幫助把關”[9]。具體做法是：執行案件移送執行局后，執行局局長根據各辦案人員的辦案進度、工作能力及案件性質，首先確定執行實施責任人，同時規定承辦人自收到案件起至執行案件完畢的全過程為”執行110”的直接責任人（核心責任人），手機24小時開通，按照法院 “執行110”規定，在接到出警通知后，及時對案件進行處理；然后由綜合協調科負責辦理”點對點”網絡查控工作，并”幫助”承辦人承擔一些如房產、土地、車輛等查詢工作。同時，通過集中查詢，加強聯動機制建設進一步提高查詢效率。在激勵措施上，對于核心責任人可以根據案件的完成速度和質量進行相應的獎勵，刺激執行工作的積極性。上述機制確保了法院執行工作的快速、及時與高效，同時也充分調動了執行人員的工作積極性及主觀能動性。

4、推行執行公開和檢察監督，全面加強執行監督體系建設

為了確保執行公正、公開、高效，必須確保執行程序的公開。一方面是要在法院內部加強執行權監督，在執行權配置模式由第一種模式向第三種模式過渡，另一方面推行執行公開，保障當事人的知情權，強化檢察機關的執行監督。執行公開，是司法公開、審判公開的重要組成部分。保障當事人知情權是民事法律程序的基本要求，強調執行程序的公開對于強化當事人責任、增強基于社會信賴而產生的執行程序權威性具有重要意義。因此，在實施執行的全過程應將所采取的執行措施、所經的各項程序按執行公開的要求向當事人予以公開，通過當事人確定能收悉的方式告知當事人及其他利害關系人，從而保障當事人知情權的享有。同時，執行機構是權力的熱點部門，執行工作要強化檢察監督。建議在執行和解、重大財產評估、拍賣和處置等執行活動中，要本著公開執行、公平處置和共同化解社會矛盾的原則，主動邀請檢察機關到場監督。另外，人民法院要進一步健全和完善執行監督體系，主動接受黨委、人大、政協和社會各界監督。

五、結語

人民法院的現代化建設不僅包括管理設施的現代化建設，更應該包括司法理念、運行機制和管理制度的現代化。執行權優化配置的改革和完善是當前深化人民法院改革的一個重要方面，也是解決執行難的一項重要措施。課題組對揚中法院執行權優化配置工作實踐開展調研，希冀為剖解執行難題、推進執行工作良性發展提供一些有益的對策和建議。

[4] 執行實施科主要負責調查被執行人財產狀況；依法對被執行人的財產采取查封、扣押、凍結和劃撥措施；提請局長報請分管院長審查批準決定采取拘留、罰款等強制措施；辦理執行款物的交接給付等。

[5] 執行裁決科主要負責對發放債權憑證、程序終結執行等當事人申請恢復執行的案件進行審查，決定是否恢復執行；審查當事人、利害關系人對本院執行實施案件中執行行為提出的書面異議，作出是否支持的裁定；審查案外人在本院執行過程中，對執行標的提出的書面異議，作出是否支持的裁定；根據當事人申請，審查賦予強制執行效力的公證債權文書、仲裁裁決，決定是否不予執行等。

[6] 綜合協調科主要負責接待和辦理來信來訪，協同有關部門辦理執行信訪的審查和督辦；辦理對外委托執行案件的相關手續及受托、指定、交叉執行案件的登記工作；辦理催辦、督辦、協調案件，履行執行監督權；辦理復議案件卷宗報送工作和上級法院調取案件卷宗報送工作等。

[7] 參見《優化執行權配置，建立公開透明、高效廉潔的執行工作機制》，江蘇省宜興市人民法院在2012年3月全國部分城區友好法院工作經驗交流會上的交流材料。

[8] 參見《淺議優化執行權配置與之核心價值》，新疆烏魯木齊市沙依巴克區人民法院在2012年3月全國部分城區友好法院工作經驗交流會上的交流材料。

[9] 《優化執行權配置，建立公開透明、高效廉潔的執行工作機制》，江蘇省宜興市人民法院在2012年3月全國部分城區友好法院工作經驗交流會上的交流材料。

[1] 吳有鋒：《優化民事執行權配置的基本理論研究》，載《法制與社會》，2011年第2期。

[2] 高執辦：《國外執行機構概覽》，載《人民司法》，2001年第3期。

[3] 1999年黨中央專門下發關于加強執行工作的11號文件，就解決執行難問題提出明確要求。黨的十六大和十七大報告都明確提出，要深化司法體制改革，切實解決執行難問題。2005年，中央政法委發出52號文件，要求全社會關心和支持人民法院執行工作，切實幫助人民法院解決執行難問題。2007年11月28日，中央政法委又下發了《關于完善執行工作機制，加強和改進執行工作的意見》，對進一步解決執行難問題提出更具體的要求。