近年來的行政審判中官民矛盾日益突出，化解糾紛的難度加大，因此，有必要根據(jù)基層行政審判的實際，與時俱進(jìn)。行政首長出庭應(yīng)訴不僅有利于妥善解決行政爭議，而且有利于提高行政執(zhí)法水平，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定，推行行政首長出庭應(yīng)訴制度對推進(jìn)行政審判工作有著十分重要的意義。

一、行政首長出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀分析

筆者對亭湖法院06-08年的行政訴訟案件進(jìn)行分析，06年受理的65件行政訴訟案件中僅有1件行政首長出庭應(yīng)訴，且為副職，應(yīng)訴率為1.54% ；07年受理的111件行政訴訟案件中有6位行政首長出庭應(yīng)訴，僅有1件為單位正職應(yīng)訴，應(yīng)訴率為5.4%；08年受理行政訴訟案件155件，共有19位行政首長出庭應(yīng)訴，5件是單位“一把手”參加訴訟，應(yīng)訴率為12.3%。

二、行政首長不出庭應(yīng)訴的原因

民告官卻見不到官的現(xiàn)象十分普遍，經(jīng)過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)造成行政首長出庭率低，尤其是“一把手”應(yīng)訴率更低的原因主要有：

1、官本位意識濃厚 。行政審判素有“訴訟第一難”之稱。根據(jù)憲法規(guī)定，我國行政機關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制，而有相當(dāng)數(shù)量的行政領(lǐng)導(dǎo)干部怕當(dāng)被告，怕丟臉面，怕敗訴出丑，不應(yīng)訴，不出庭，在訴訟中只委托一般工作人員應(yīng)付了事。

2、行政事務(wù)煩擾冗雜 。過多的會議與日常工作事務(wù)的壓力，個別行政機關(guān)行政負(fù)責(zé)人疲于奔忙，加之繁瑣的行政程序制約，讓行政機關(guān)辦事效率低下，推諉現(xiàn)象嚴(yán)重，需要行政首長協(xié)調(diào)的事務(wù)占用了大量的工作時間，使得一些行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人即使想出庭，往往也由于大量行政事務(wù)的困擾而不得不罷休。

3、缺失法律規(guī)范制約?，F(xiàn)行行政訴訟法和最高院的司法解釋中并沒有強制性的要求作為行政訴訟被告方法定代表人的行政首長必須出庭。強制要求行政首長必須出庭應(yīng)訴的法律不存在，再加上政府也沒有出臺任何的剛性文件將行政首長出庭應(yīng)訴制度納入目標(biāo)考核制的考核范疇，導(dǎo)致行政首長出庭與否沒有任何的約束機制。

4、行政首長不愿承擔(dān)敗訴。應(yīng)訴意味著較量，就有勝訴和敗訴。就行政首長而言，坐在被告席已經(jīng)顏面無存、且又不是為了自己的利益而工作，為何為人民服務(wù)還要當(dāng)被告？對于是否勝訴他們非常敏感，認(rèn)為如果自己出庭了還要敗訴，非常沒有面子，且自己的形象代表整個機關(guān)的形象，敗訴使得整個機關(guān)形象都會受到影響。

5、行政執(zhí)法問題較多。在實踐中，由于存在長期利益與短期利益的矛盾，發(fā)展經(jīng)濟與依法行政有時候也會產(chǎn)生沖突，不少行政機關(guān)對依法行政工作不夠重視，特別是在一些拆遷、征地工作中，行政執(zhí)法往往存在諸多問題，其源頭往往是地方政府的決策，作為行政機關(guān)負(fù)責(zé)人也無能為力，而恰恰是這些行政管理領(lǐng)域，群眾與政府之間缺乏平等對話、交流和溝通的機制，導(dǎo)致有的沖突比較激烈，產(chǎn)生群眾對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的反感，一旦行政機關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭應(yīng)訴并發(fā)表庭審意見，就可能使得情緒激動的群眾與行政機關(guān)負(fù)責(zé)人產(chǎn)生直接的沖突，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴倍感壓力。

三、行政首長不出庭應(yīng)訴的弊端

1、不利于司法和諧。在行政審判實踐中，被告委托出庭的工作人員常常是引發(fā)行政爭議的執(zhí)法人員，對妥善解決行政爭議不利，很多案件如果沒有行政首長出庭應(yīng)訴，往往會形成“當(dāng)家的不理事，理事的不當(dāng)家”的尷尬局面，不利于行政訴訟各方當(dāng)事人相互協(xié)商、有力推進(jìn)訴訟進(jìn)程。

2、不利于依法行政。行政首長不出庭應(yīng)訴，往往難以對本部門的行政行為的違法性或不當(dāng)性形成直觀的了解和深入的認(rèn)識，對通過案件審理所暴露出來的薄弱環(huán)節(jié)，事后難以有針對性的整改，導(dǎo)致一些不依法行政的行為一再出現(xiàn)。行政機關(guān)也無法從個案的得失上及時轉(zhuǎn)化為依法行政的經(jīng)驗教訓(xùn)。且行政首長不到庭應(yīng)訴，不能真正了解行政相對人起訴的真實動機、目的和要求，難以準(zhǔn)確把握時機，適時協(xié)調(diào)，不利于行政爭議的及時化解，易形成老案，造成信訪。

3、不利于樹立司法權(quán)威。行政首長不出庭應(yīng)訴，勢必降低社會公眾對行政訴訟的期望值和熱情。群眾對人民法院能否公正高效地履行司法監(jiān)督職能表現(xiàn)出信心不足，甚至認(rèn)為，行政機關(guān)權(quán)大氣粗，即使贏了官司，也難以執(zhí)行，會產(chǎn)生贏一次官司，受一輩子氣的擔(dān)憂。無論人民群眾對法院的信心不足，還是對行政機關(guān)的信心不足，都會在相當(dāng)程度上損害司法權(quán)威。

四、行政首長出庭應(yīng)訴制度的建議

1、更新傳統(tǒng)理念。行政首長由于其自身身份的特殊性，大多恥于成為被告。這就需要庭前與其充分溝通，使其將應(yīng)訴視為履行職責(zé)，領(lǐng)悟到行政首長出庭應(yīng)訴不僅不降低威信，反而因為把握住與老百姓溝通的機會更容易獲得信賴和尊敬的全新理念，通過日常的授課培訓(xùn)、座談交流等行政審判服務(wù)工作將行政首長出庭應(yīng)訴制度的重要性和必要性加以輿論引導(dǎo)和思想滲透，以便獲得行政機關(guān)的普遍認(rèn)同和積極參與。

2、建立聯(lián)席會議制度    首先是通過召開行政機關(guān)座談會、交流會的形式，建立法院與涉訴案件較多行政機關(guān)的定期或不定期聯(lián)系會議制度。交流行政審判和行政執(zhí)法的情況和信息，增加相互之間的了解和共識，取得行政機關(guān)對負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的理解和支持，在了解、共識的基礎(chǔ)上促進(jìn)行政爭議的妥善解決、更好解決，以便進(jìn)一步促進(jìn)行政爭議的協(xié)調(diào)解決和糾正行政執(zhí)法部分不完善之處。

3、邀請行政機關(guān)旁聽。邀請行政機關(guān)、人大代表、政協(xié)委員參加旁聽庭審的活動，對一些影響較大的行政案件組織行政機關(guān)工作人員，尤其是組織中層及以上干部旁聽，有助于換位思考，對通過案件審理暴露出來的薄弱環(huán)節(jié)加以重視并及時予以整改，為行政機關(guān)提供自查自糾的平臺，及時將個案的得失轉(zhuǎn)化為依法行政的經(jīng)驗教訓(xùn)，提高依法行政的水平，邀請人大代表、政協(xié)委員參加庭審，增進(jìn)人大代表、政協(xié)委員對法院工作的了解和支持，有利于外部司法環(huán)境的優(yōu)化和司法權(quán)威的樹立。

4、統(tǒng)一出庭應(yīng)訴的機關(guān)范圍。對于區(qū)縣而言，行政首長出庭應(yīng)訴的行政機關(guān)應(yīng)該包括：區(qū)政府及各部門、區(qū)政府各派出機構(gòu)，各鎮(zhèn)人民政府，區(qū)政府具有行政管理職能的事業(yè)單位，受區(qū)人民政府委托行使行政職權(quán)的單位。

 5、選擇出庭應(yīng)訴的案件類型。行政首長總攬機關(guān)工作全局，又是整個機關(guān)的第一責(zé)任人，因此對于行政一把手出庭應(yīng)訴的案件數(shù)量，不宜規(guī)定過高，否則不切實際應(yīng)當(dāng)合理選擇出庭應(yīng)訴的案件，保證行政一把手有限的精力發(fā)揮更大的社會效果。建議政府出臺硬性規(guī)定明確行政一把手必須出庭的幾種情形，其余的可以委托了解情況、懂業(yè)務(wù)的單位副職出庭應(yīng)訴。

6、將行政首長出庭應(yīng)訴納入綜合考核。政府法制機構(gòu)要充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)職能，對行政首長出庭應(yīng)訴進(jìn)行科學(xué)考核，同時把行政首長出庭應(yīng)訴的情況作為硬性指標(biāo)納入對行政首長和行政機關(guān)的綜合考核，把行政首長出庭應(yīng)訴制度落到實處，并在推進(jìn)依法行政，建設(shè)法制政府中發(fā)揮積極的作用。